82/2009. (VII. 15.) AB határozat

Országos népszavazás elrendeléséről szóló 28/2009. (IV.17.) OGY határozatot megsemmisitéséről

A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!

Az Alkotmánybíróság az Országgyűlés országos népszavazás elrendeléséről szóló határozata ellen benyújtott kifogások tárgyában - dr. Paczolay Péter és dr. Trócsányi László alkotmánybírók különvéleményével - meghozta a következő

határozatot:

Az Alkotmánybíróság az országos népszavazás elrendeléséről szóló 28/2009. (IV.17.) OGY határozatot megsemmisíti, és az Országgyűlést új eljárásra utasítja.

Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.

Indokolás

I.

1. Az Országgyűlés az országos népszavazás elrendeléséről szóló 28/2009. (IV. 17.) OGY határozatában (a továbbiakban: OGYhat.) úgy döntött, hogy országos, ügydöntő népszavazást rendel el a következő kérdésben:

"Egyetért-e Ön azzal, hogy az országgyűlési képviselőknek csak a bizonylattal alátámasztott elszámolható kiadásai után járhat költségtérítés?"

Az OGYhat. a Magyar Közlöny 2009. évi 54. számában 2009. április 17-én jelent meg.

A határozat ellen magánszemélyek négy kifogást nyújtottak be. A kifogásokat a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény (a továbbiakban: Ve.) 130. § (2) bekezdésében előírt módon az Országos Választási Bizottság (a továbbiakban: OVB) útján - törvényben előírt határidőn belül 2009. április 24-én, illetőleg április 25-én terjesztették elő.

Az Alkotmánybíróság az indítványokat az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló, többször módosított és egységes szerkezetbe foglalt 2/2009. (I. 12.) Tü határozat (ABK 2009. január, 3.) 28. § (1) bekezdése alapján egyesítette és egy eljárásban bírálta el.

2. A kifogások mindegyike hivatkozik arra, hogy az aláírásgyűjtő ív hitelesítését követően olyan új körülmények merültek fel, amelyekre tekintettel az Országgyűlésnek meg kellett volna tagadnia a népszavazás elrendelését. A kifogást benyújtók ilyen új körülménynek tekintik azt, hogy az Országgyűlés az OGYhat. elfogadását megelőzően módosította a személyi jövedelemadóról szóló 1995. évi CXVII. törvény (a továbbiakban: Szjatv.) 73. § (6) bekezdését, amelynek alapján az országgyűlési képviselők tiszteletdíjáról, költségtérítéséről és kedvezményeiről szóló törvény szerint megállapított költségtérítési átalány - ide nem értve a hivatali, üzleti utazáshoz kapcsolódó szállás ellenértékeként megállapított, törvényben szabályozott szállásköltség térítést - egésze jövedelem, mely után 15%-os adót kell fizetniük. Az indítványozók álláspontja szerint ez a kérdés hitelesítését követő törvénymódosítás olyan változásnak tekinthető, amely érdemben befolyásolja a kérdés népszavazásra bocsáthatóságát. Ugyanis amennyiben az országgyűlési képviselők költségtérítése csak bizonylattal alátámasztott kiadások kifizetésére szorítkozik, abból okszerűen következik az Szjatv. módosítása, illetőleg az Szjatv. 73. § (6) bekezdése alapján befolyó költségvetési bevételek megszűnése. Ezért az indítványozók álláspontja szerint az Szjatv. 73. § (6) bekezdésének módosítása következtében a kérdés alkotmányellenessé vált, sérti az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdés a) pontját, mely szerint nem lehet népszavazást tartani a költségvetésről és az adókról. Egyik ki fogás utal arra, hogy a kifogás benyújtásakor is folynak az Országgyűlésben az ötpárti egyeztetések a képviselők költségtérítésének újraszabályozásáról. "Amennyiben a jogorvoslati kérelmek elbírálásáig az Országgyűlés törvényt alkot a jogintézménynek a népszavazási kérdéssel összhangban álló átalakításáról, a kérdés a 130/2008. (XI. 3.) AB határozat szerint nem minősül egyértelműnek, így arról nem tartható országos népszavazás."

3. Két kifogás a fentieken túl az OGYhat.-ot megelőző eljárás során elkövetett jogsértésekre, valamint arra hivatkozással is kéri az OGYhat. megsemmisítését, hogy az nem felel meg a népszavazási eljárás során hozandó határozatokkal szemben támasztott követelményeknek.

3.1. Az indítványozók szerint az Országgyűlés népszavazást elrendelő határozata nem felel meg a Ve. 29/B. § (2) bekezdésében, valamint a választási alapelveket meghatározó 3. § e) és d) pontjában foglalt követelményeknek, és sérti az Alkotmány 57. § (5) bekezdését is.

Az OGYhat. nem tartalmaz a jogorvoslatra való figyelmeztetést és indokolást. A kifogás benyújtói szerint a népszavazási eljárásban az Országgyűlés a Ve. szerinti választási szervnek minősül, és döntése során a Ve.-t eljárási szabályként figyelembe kell vennie, és a választási alapelveket érvényre kell juttatnia. Így az OGYhat.-nak meg kell felelnie a Ve. 29/B. § (2) bekezdésében a határozat tartalmi elemeire vonatkozó követelményeknek. A Ve. e rendelkezése alapján és a választási alapelvek érvényesítéseként a határozatnak indokolást és a jogorvoslatra való figyelmeztetést tartalmaznia kell.

Választási jogszabályba ütközik a kifogás benyújtói szerint az OGYhat. a költségvetés tekintetében is.

Az országos népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló 1998. évi III. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 14. § (2) bekezdése szerint az Országgyűlés a határozatában rendelkezik a népszavazás költségvetéséről. Az OGYhat.-ban meghatározott 3,9 milliárd Ft fogalmilag egy költségvetési keretösszeg meghatározását jelenti és nem a népszavazás lebonyolításának költségvetését. A népszavazás költségvetésének megállapítása során - az indítványozók szerint - az Országgyűlésnek alkalmaznia kellett volna az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény egyes rendelkezéseit is és indokolnia kellett volna annak összegszerűségét.

Az egyik indítványozó kifogásolja az OGYhat.-nak a népszavazási eljárást kezdeményező magánszemélyre utaló bevezető szövegét is. Rámutat arra, hogy az Alkotmány 28/C. § (2) bekezdése alapján a népszavazás kezdeményezése 200 000 választópolgár, s nem az aláírásgyűjtést kezdeményező magánszemély joga.

3.2. A kifogások szerint a népszavazást azért sem lehetett volna elrendelni, mert az aláírásokat jogsértő eljárásban gyűjtötték. Az OVB által hitelesített aláírásgyűjtő ív nem felelt meg a 11/2008. (III. 1.) ÖTM rendelet mellékletében szereplő aláírásgyűjtő ív mintának. Az aláírásgyűjtés nem az Országos Választási Iroda által hitelesített aláírásgyűjtő íven történt, mivel az aláírásgyűjtő olyan aláírásgyűjtő íveket sokszorosított, amelynek hátoldala az aláírásgyűjtő által szerkesztett közlést tartalmazott. Aláírásgyűjtőként senki nem jelentkezett be az adatvédelmi biztos által vezetett nyilvántartásba, így az adatvédelmi biztosnak nem állt módjában ellenőrizni a személyes adatok kezelésére, illetőleg védelmére vonatkozó szabályok betartását. A leadott aláírásgyűjtő ívek számszerűsége is kérdésessé vált. Az OVB 2009. február 17-i jegyzőkönyvének III. pontja ugyanis rögzíti, hogy az OVI további aláírásgyűjtő íveket is átvett, amelyek sorsáról az OVB nem döntött. A kifogások benyújtóinak álláspontja szerint az ilyen jogszabálysértő eljárásban gyűjtött aláírások érvénytelenek, és a jogsértő eljárás nem eredményezhet, nem alapozhat meg népszavazás elrendelésére vonatkozó jogot.

3.3. Az indítványozók állítása szerint az Országgyűlés határozatának meghozatalakor nem volt abban a helyzetben, hogy meg tudja ítélni, hogy a népszavazás elrendeléséhez szükséges, az Alkotmányban előírt követelmények teljesültek-e.

Sem az OVB a 76/2009. OVB határozatában, sem a Legfelsőbb Bíróság Kvk.III.37.242/2009/5., Kvk. III. 37241/2009/4., Kvk. I. 37246/2009/3., Kvk. I. 37245/2009/3. számú végzéseiben nem állapította meg számszerűen, hogy az aláírásgyűjtő íveken hány hiteles aláírást gyűjtöttek össze. A kifogások benyújtóinak véleménye szerint az aláírások ellenőrzése során alkalmazható statisztikai és matematikai módszerekről, és ezek konkrét határozatban való megjelenítésének követelményeiről törvényben kellett volna rendelkezni. A kifogásokban kifejtett álláspont az, hogy a népszavazási eljárásban mellőzhetetlen az aláírások tételes és beazonosítható ellenőrzése, annak érdekében, hogy megállapítható legyen, az Alkotmányban előírt számú, ténylegesen létező választópolgár írta-e alá az aláírásgyűjtő ívet. Ennek hiányában a népszavazás kezdeményezéséhez az Alkotmányban előírt 200 000 választópolgár érvényes aláírásának megléte nem bizonyítható.

3.4. Két kifogás benyújtói több okból kérték azt is, hogy az Alkotmánybíróság az Ügyrend 30. §-ában foglaltak alapján az előtte folyó eljárást függessze fel. Az indítványozók az aláírások hitelesítésével összefüggésben ismételten kérték a Ve. 119. § (1) bekezdése alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését. Az Alkotmánybíróság az 5/2008. (I. 23.) AB határozatában az Ügyrend 28. § (2) bekezdése alapján az e kifogás benyújtói által a Ve. 119. § (1) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására előterjesztett indítványt elkülönítette. Az indítványozók kérték, hogy az Alkotmánybíróság a Ve. 119. § (1) bekezdése alkotmányellenességének elbírálásáig ebben az ügyben függessze fel az eljárását.

Ugyancsak az eljárás felfüggesztését kérték az indítványozók azért is, mert az Országgyűlés nem tett eleget a 27/2007. (V. 17.) AB határozatban megállapított jogalkotási kötelezettségének.

Az Országgyűlés elfogadta a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény, valamint az országos népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló 1998. évi III. törvény módosításáról rendelkező 2007. évi CLXXII. törvényt (a továbbiakban: Módtv.), amelynek 9. §-a - az Alkotmánybíróság határozatának eleget téve - módosította az országos népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló 1998. évi III. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 8. § (1) bekezdését. A Módtv. 2007. december 27-én, a kihirdetésekor lépett hatályba, azonban a 13. §-ának (1) bekezdésében foglalt rendelkezés értelmében a törvény kihirdetését követő napon hatályát vesztette. Ebből eredően az országos népszavazás tárgyában hozott határozat meghozatalakor az Nsztv. 8. § (1) bekezdése már nem volt hatályban, ebből eredően a 27/2007. (V. 17.) AB határozatban megállapított mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség továbbra is fennállt - állapítják meg az indítványozók. Erre tekintettel a kifogást benyújtók kérik, hogy az Alkotmánybíróság függessze fel jelen ügyben folytatott eljárását mindaddig, amíg az Országgyűlés a 27/2007. (V. 17.) AB határozatban megállapított alkotmányellenes helyzetet nem orvosolja.

II.

A kifogások elbírálásánál figyelembe vett jogszabályok:

1. Az Alkotmány érintett rendelkezései:

"2. § (2) A Magyar Köztársaságban minden hatalom a népé, amely a népszuverenitást választott képviselői útján, valamint közvetlenül gyakorolja."

"70. § (1) A Magyar Köztársaság területén lakóhellyel rendelkező minden nagykorú magyar állampolgárt megillet az a jog, hogy az országgyűlési képviselők választásán választó és választható legyen, valamint országos népszavazásban és népi kezdeményezésben részt vegyen.

(2) A Magyar Köztársaság területén lakóhellyel rendelkező minden nagykorú magyar állampolgárt és az Európai Unió más tagállamának a Magyar Köztársaság területén lakóhellyel rendelkező nagykorú állampolgárát megilleti az a jog, hogy a helyi önkormányzati képviselők és a polgármesterek választásán választható és - amennyiben a választás, illetve a népszavazás napján a Magyar Köztársaság területén tartózkodik - választó legyen, valamint helyi népszavazásban és népi kezdeményezésben részt vegyen. Polgármesterré és fővárosi főpolgármesterré magyar állampolgár választható.

(3) A Magyar Köztársaságban minden menekültként, bevándoroltként vagy letelepedettként elismert nagykorú személyt megillet az a jog, hogy a helyi önkormányzati képviselők és a polgármesterek választásán - amennyiben a választás, illetve a népszavazás napján a Magyar Köztársaság területén tartózkodik - választó legyen, valamint a helyi népszavazásban és népi kezdeményezésben részt ve gyen."

"28/C. § (... )

(2) Országos népszavazást kell tartani legalább 200 000 választópolgár kezdeményezésére.

(3) Ha az országos népszavazást el kell rendelni, az eredményes népszavazás alapján hozott döntés az Országgyűlésre kötelező."

2. A Ve. érintett rendelkezései:

"130. § (1) Az Országos Választási Bizottságnak az aláírásgyűjtő ív, illetőleg a konkrét kérdés hitelesítésével kapcsolatos döntése elleni kifogást a határozat közzétételét követő tizenöt napon belül lehet - az Alkotmánybírósághoz címezve - az Országos Választási Bizottsághoz benyújtani.

(2) Az Országgyűlés népszavazást elrendelő, valamint kötelezően elrendelendő népszavazás elrendelését elutasító határozata elleni kifogást a határozat közzétételét követő nyolc napon belül lehet - az Alkotmánybírósághoz címezve - az Országos Választási Bizottsághoz benyújtani. Az Országos Választási Bizottság a kifogás benyújtásáról haladéktalanul tájékoztatja az Országgyűlés elnökét, a népszavazást elrendelő határozat elleni kifogásról a köztársasági elnököt is.

(3) Az Alkotmánybíróság a kifogást soron kívül bírálja el. Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottság, illetőleg az Országgyűlés határozatát helybenhagyja vagy azt megsemmisíti, és az Országos Választási Bizottságot, illetőleg az Országgyűlést új eljárásra utasítja".

3. Az Nsztv. érintett rendelkezései:

"8. § (1) Az eredményes ügydöntő népszavazással hozott döntés az Országgyűlésre a népszavazás megtartásától - ha a népszavazás törvényalkotási kötelezettséget keletkeztet, a törvény megalkotásától - számított három évig kötelező. Az Országgyűlés köteles a népszavazás döntésének haladéktalanul eleget tenni."

"10. § Az Országos Választási Bizottság megtagadja az aláírásgyűjtő ív hitelesítését, ha

a) a kérdés nem tartozik az Országgyűlés hatáskörébe,

b) a kérdésben nem lehet országos népszavazást tartani,

c) a kérdés megfogalmazása nem felel meg a törvényben foglalt követelményeknek,

d) ugyanazon tartalmú kérdésben három éven belül eredményes országos népszavazást tartottak,

e) az aláírásgyűjtő ív nem felel meg a választási eljárásról szóló törvényben foglalt követelményeknek."

"13. § (1)A népszavazásra feltett konkrét kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni.

(2) A konkrét kérdést a kezdeményezésben megfogalmazott formában kell népszavazásra bocsátani.

14. § (1) A népszavazás elrendelésére irányuló kezdeményezésről a 6. § szerinti bejelentést követően

a) kötelező népszavazás esetén 15,

b) fakultatív népszavazás esetén 30 napon belül kell dönteni.

(2) Az Országgyűlésnek a népszavazás elrendeléséről szóló határozata tartalmazza, hogy a népszavazás ügydöntő vagy véleménynyilvánító, a népszavazásra bocsátott konkrét kérdést, továbbá rendelkezik a népszavazás költségvetéséről."

4. A vizsgált OGY határozat:

"Az Országgyűlés az országos népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló 1998. évi III. törvény rendelkezései szerint megtárgyalta Seres Mária magánszemély által benyújtott országos népszavazási kezdeményezést, és arról a 2009. április 14-ei ülésén a következők szerint döntött:

Az Országgyűlés az "Egyetért-e Ön azzal, hogy az országgyűlési képviselőknek csak a bizonylattal alátámasztott elszámolható kiadásai után járhat költségtérítés?" kérdésben az országos ügydöntő népszavazást elrendeli.

Az országos ügydöntő népszavazás költségvetésére legfeljebb 3900 millió forint fordítható."

III.

1. Az Alkotmánybíróság több határozatában állást foglalt az országos népszavazás elrendeléséről szóló országgyűlési határozatok felülvizsgálatára irányuló hatásköre jogi természetét, illetőleg terjedelmét illetően. E határozataiban rámutatott arra, hogy a Ve. 130. § (2)-(3) bekezdése alapján az Alkotmánybíróság e hatásköre jogorvoslati jellegű. A jogorvoslati jellegből következik, hogy az Alkotmánybíróság ebben az eljárásban azt vizsgálja, hogy a kifogással támadott országgyűlési határozat megfelel-e az Alkotmány és a vonatkozó törvények előírásainak. [33/2004. (IX. 28.) AB határozat, ABH 2004, 457, 462.; 40/2004. (X. 27.) AB határozat, ABH 512, 518.; 5/2008. (I. 23.) AB határozat, ABH 2008, 113, 121.; 6/2008. (I. 23.) AB határozat, ABH 2008, 126, 133.; 7/2008. (I. 23.) AB határozat, ABH 2008, 138, 145-146.]

Az Alkotmány 28/C. § (2) bekezdése alapján, ha az aláírásgyűjtő ív mintapéldányának hitelesítését követően 200 000 aláírás összegyűlt, az Országgyűlés köteles az ügydöntő népszavazás elrendelésére. Azaz az Országgyűlésnek végrehajtó szerepe van az eljárásnak abban a szakaszában, amikor már a népszavazás elrendeléséről kell dönteni. [52/1997. (X. 14.) AB határozat, ABH 1997, 331, 341.] A választópolgárok által kezdeményezett kötelező, ügydöntő országos népszavazást elrendelő határozat ellen benyújtott kifogások alapján- az eljárás jogorvoslati jellegének megfelelően - az Alkotmánybíróság már csak azt vizsgálhatja, hogy az Országgyűlés eljárása, illetőleg határozata megfelel-e az Alkotmány, illetőleg más jogszabályok előírásainak.

Az Alkotmánybíróság korábbi határozataiban rámutatott arra, hogy a Ve. 130. § (2) bekezdésében szabályozott döntés-felülvizsgálati jogköre alapján az Alkotmánybíróság abban a kérdésben dönthet, hogy az Országgyűlés határozata tartalmazza-e az Nsztv. 14. § (2) bekezdése szerinti kötelező tartalmi elemeket, és hogy 1. az Országgyűlés helyesen állapította-e meg, hogy a népszavazás ügydöntő vagy véleménynyilvánító-e; 2. a kérdés megegyezik-e az aláírásgyűjtő íven szereplő kérdéssel; 3. az Országgyűlés megfelelően rendelkezett-e a népszavazás költségvetéséről. Az Alkotmánybíróság vizsgálhatja továbbá az Országgyűlés konkrét döntéshozatali eljárásának a törvényességét. Így, például vizsgálhatja, hogy időben döntött-e az Országgyűlés, vagy történt-e az OGY határozat megítélését befolyásoló eljárási szabálysértés. [Először: 5/2008. (I. 23.) AB határozat, ABH 2008, 113, 121.]

Az Alkotmánybíróság ugyanakkor nem zárta ki a kérdés népszavazásra bocsáthatóságának érdemi vizsgálatát a kötelező népszavazást elrendelő határozat ellen benyújtott jogorvoslati kérelmek elbírálása során abban az esetben, ha a kérdés hitelesítését követően olyan jelentős változás következett be, amely a kérdés népszavazásra bocsáthatóságát érdemben befolyásolja.

Az Alkotmánybíróság a 40/2004. (X. 27.) AB határozatában kifejtett álláspontja szerint nem zárható ki az, hogy a népszavazást elrendelő határozat ellen olyan új körülményre, változásra hivatkozással nyújtsanak be kifogást, amelyet sem az OVB a hitelesítéskor, sem az Alkotmánybíróság a hitelesítés elleni kifogások elbírálása során nem vehetett figyelembe, s ez az új körülmény az országgyűlési határozat ellen benyújtott kifogások alkotmánybírósági elbírálását minden kétséget kizáróan érdemben befolyásolhatja. Ezt az álláspontját az Alkotmánybíróság a Ve. 130. § (2)-(3) bekezdésének értelmezéséből vezette le. Rámutatott arra, hogy a Ve.-nek ez a rendelkezése sem a felülvizsgálat terjedelmét, sem a felülvizsgálat okait illetően nem korlátozza az Alkotmánybíróságot. Az Alkotmánybíróság e hatáskörét is közjogi státuszából kiindulva, alkotmányos feladatára, az állampolgárok által kezdeményezett népszavazási eljárásban betöltött szerepére tekintettel értelmezi.

Összeegyeztethetetlen lenne a Ve. 130. § (2)-(3) bekezdése szerinti kifogás funkciójával, ha az Alkotmánybíróság eljárása ilyen esetben is csak a formál is (pl. eljárási) szabályok betartásának vizsgálatára korlátozódna. (ABH 2004, 512, 520-521.)

Az Alkotmánybíróság 130/2008. (XI. 3.) AB határozatában - hivatkozással a 40/2004. (X. 27.) AB határozatra (ABH 2004, 512, 520.) - kifejtette azt is, hogy az Alkotmánybíróság a népszavazás eljárásnak ebben az ún. "elrendelési" szakaszában - a hitelesítési eljárásban követett gyakorlatának megfelelően - nemcsak jogorvoslati fórumként jár el, hanem alkotmányvédelmi szerepkörében is, azaz: "(...) alkotmányos feladatára, az állampolgárok által kezdeményezett népszavazási eljárásban betöltött szerepére tekintettel" hozza meg döntéseit. (ABH 2008, 1052, 1061.)

Az Alkotmánybíróság jelen ügyben is alkotmányos jogállásával összefüggésben a népszavazás alkotmányos rendeltetéséből kiindulva hozta meg döntését.

2. Az Országos Választási Bizottság 267/2008. (IX. 26.) OVB határozatában hitelesítette az OGYhat.-ban népszavazásra bocsátott kérdést. Az OVB határozata ellen az Alkotmánybírósághoz kifogást nem nyújtottak be.

A 200 000 választópolgár által támogatott népszavazási kezdeményezés alapján a népszavazás elrendelésekor az Országgyűlés úgy ítélte meg, hogy a kérdés hitelesítését követően a jogrendszerben nem következett be olyan változás, amely a népszavazás elrendelésének akadályát képezné, ezért a népszavazást az OGYhat.-ban elrendelte.

Az Alkotmánybíróság eljárása során észlelte, hogy az Országgyűlés 2009. június 29-én olyan törvényeket fogadott el, amelyek érintették az elrendelt népszavazás tárgyát.

A Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény módosításáról alkotott 2009. évi LXIV. törvény (a továbbiakban: Alkmódtv.) módosította az Alkotmány 20. § (4) bekezdésében az országgyűlési képviselők javadalmazásának törvényi szabályozására szóló alkotmányi felhatalmazást, az Alkotmány 20. § (4) bekezdés szövegének ez a módosított szövege már nem tartalmaz felhatalmazást az országgyűlési képviselők kedvezményeinek, költségtérítésének szabályozására.

Az egyes képviselői juttatások és kedvezmények megszüntetéséről szóló 2009. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Módtv.) módosította az országgyűlési képviselők tiszteletdíjáról, költségtérítéséről és kedvezményeiről szóló 1990. évi LVI. törvényt (a továbbiakban: Kktv.).

A Módtv. az alkotmánymódosításban kapott felhatalmazásnak megfelelően átalakította az országgyűlési képviselők javadalmazásának rendszerét, és egyúttal módosította az Szjatv.-t is.

E szabályok szerint a költségtérítési átalány megszűnik, a képviselő javadalmazása tiszteletdíjból (alapdíj, pótdíj) és pótlékból, valamint lakhatási támogatásból áll. A képviselő e javadalmai után a magánszemélyekkel azonos módon és feltételekkel adózik. Az országgyűlési képviselői tevékenység az adózás szempontjából önálló tevékenységnek minősül és a képviselő a képviselői tevékenységével összhangban felmerülő költségeit az Szjatv. keretei között, annak szabályai szerint jogosult elszámolni.

Az Alkmódtv. és a Módtv. 2010. január 1-jén lépnek hatályba.

Az Alkotmánybíróságnak az eljárása során vizsgálnia kellett, hogy az Alkotmány módosítása, valamint a Módtv. elfogadása tekinthető-e olyan, a kérdés hitelesítését követően a jogi szabályozásban bekövetkezett jelentős változásnak, amely a kérdés népszavazásra bocsátását érdemben befolyásolja.

Az OGYhat. által népszavazásra bocsátott kérdés arra irányul, hogy az Országgyűlés úgy módosítsa az országgyűlési képviselők költségtérítésére vonatkozó törvényi szabályokat, hogy a képviselők csak bizonylattal igazolt költségeik megtérítésére tarthassanak igényt. A képviselők költségtérítésére vonatkozó jogszabályi rendelkezéseket a kérdés hitelesítésekor a Kktv. 3-4. §-ai tartalmazták, amelyek költségtérítési átalányt állapítottak meg, amelyek az Szjatv. 3. sz. melléklete szerint igazolás nélkül elszámolható költségnek minősültek.

A költségtérítési átalány megszűnésével, s azzal, hogy a képviselői tevékenységgel összefüggő költségek a jövőben az Szjatv. módosításának következtében nem tartoznak az igazolás nélkül elszámolható költségek közé, olyan lényeges változások következtek be a hatályos jogszabályi környezetben, amelyek a kérdés népszavazásra bocsáthatóságának ismételt vizsgálatát indokolják.

3. A kérdés népszavazásra bocsáthatóságának egyik feltétele a kérdés egyértelműségének követelménye.

Az Nsztv. 13. § (1) bekezdése kimondja, hogy a népszavazásra feltett konkrét kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni.

Az Alkotmánybíróság gyakorlata során számos határozatában az Alkotmány rendelkezéseivel összefüggésben értelmezte az Nsztv. 13. § (1) bekezdésében foglalt, a népszavazásra bocsátandó kérdéssel szemben támasztott egyértelműség követelményét. E határozataiban az Alkotmánybíróság kifejtette, hogy az egyértelműség követelménye a választópolgárokat az Alkotmány 2. § (2) bekezdése, illetőleg 70. § (1) bekezdése alapján megillető népszavazáshoz való jog érvényesülésének garanciája. Az egyértelműség követelménye ebben az összefüggésben azt jelenti, hogy a népszavazásra szánt kérdésnek egyértelműen megválaszolhatónak kell lennie. Ahhoz, hogy a választópolgár a népszavazásra feltett kérdésre egyértelműen tudjon válaszolni az szükséges, hogy a kérdés világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, a kérdésre "igen"-nel vagy "nem"-mel lehessen felelni (választópolgári egyértelműség). Az eredményes ügydöntő népszavazással hozott döntés az Országgyűlés hatáskörének - az Alkotmányban szabályozott - korlátozása: az Országgyűlés köteles az eredményes ügydöntő népszavazásból következő döntéseket meghozni. Ezért a kérdés egyértelműségének megállapításakor vizsgálni kell azt is, hogy a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja-e dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, ha igen milyen jogalkotásra köteles (jogalkotói egyértelműség). [51/2001. (XI. 29.) AB határozat, ABH 2001, 392, 396.; 25/2004. (VII. 7.) AB határozat, ABH 2004, 381, 386.; 24/2006. (VI. 15.) AB határozat, ABH 2006, 358, 360-361.; 84/2008. (VI. 13.) AB határozat, ABH 2008, 695, 703.]

Az Alkmódtv. és a Módtv. oly módon változtatta meg az országgyűlési képviselői tevékenységgel összefüggő költségek elszámolásának szabályozását, hogy az új jogi szabályozás tükrében a népszavazásra bocsátott kérdés már nem felel meg sem a választópolgári egyértelműség, sem a jogalkotói egyértelműség követelményének.

A választópolgárok a népszavazás során nem tudják megítélni, hogy milyen tartalmú további jogalkotást támogatnak szavazataikkal, és az Országgyűlés sem tudja eldönteni, hogy a népszavazás eredménye alapján terheli-e jogalkotási kötelezettség vagy sem.

Az Alkotmánybíróság 130/2008. (XI. 3.) AB határozatában kifejtette, hogy a népszavazásnak az Alkotmány 2. § (2) bekezdésében megfogalmazott alkotmányos rendeltetéséből és a népszavazásnak az Alkotmány 2. § (2) bekezdéséből a 2/1993. (I. 22.) AB határozatban (ABH 1993, 33, 37.) levezetett kivételes és komplementer jellegéből következően a törvényhozást igénylő társadalmi kérdések eldöntése alapvetően a képviselet, az Országgyűlés hatásköre. Az ügydöntő népszavazás elsődleges célja az, hogy döntési, törvényhozási - valamely tárgyban törvény megalkotására, vagy törvény hatályon kívül helyezésére irányuló - kötelezettséget határozzon meg az Országgyűlés számára. (ABH 2008, 1052, 1064-1065.) A népszavazás kivételes, komplementer jellegéből következően, a rendeltetését betölti akkor is, ha az Országgyűlés - a népszavazási kezdeményezésben megnyilvánuló választópolgári akaratot figyelembe véve, azzal lényegében megegyezően -törvényt alkot a népszavazás tárgyát képező kérdésben, ha a népszavazásnak az Országgyűlés döntését befolyásoló funkciója a népszavazás lebonyolítását megelőzően teljesül. Az OGYhat. által népszavazásra bocsátott kérdés az országgyűlési képviselők számára az elszámolás nélküli költségtérítés nyújtotta kedvezmény megszüntetésére irányul. Az Országgyűlés a Módtv. elfogadásával a választópolgárok kezdeményezésében foglaltaknak eleget tett azzal, hogy ezt az országgyűlési képviselőket megillető kedvezményt megszüntette. Az Országgyűlés a költségtérítést megszüntette, az országgyűlési képviselők minden javadalmazását az Szja.tv. hatálya alá helyezte oly módon, hogy azzal szemben költségelszámolásnak az Szja.tv. magánszemélyekre irányadó, általános szabályai szerint van mód, ennek következtében a kérdés a továbbiakban nem értelmezhető, nem állapítható meg egyértelműen milyen további jogalkotásra irányul. A népszavazás rendeltetésével összeegyeztethetetlen, és a választópolgárokat az Alkotmány 70. § (1) bekezdése alapján megillető népszavazáshoz való jogot is sértené olyan kérdés népszavazásra bocsátása, amely az egyértelműség hiánya miatt, sem a választói akarat kifejezésére, sem az Országgyűlést terhelő jogalkotási kötelezettség tartalmának megítélésére nem alkalmas.

Mindezeket figyelembe véve az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Alkmódtv. és a Módtv. elfogadása a népszavazás kezdeményezéséhez az Alkotmányban előírt aláírások összegyűjtése után, olyan jelentős változásnak tekintendő, amely utólag érdemben befolyásolta a kérdés népszavazásra bocsáthatóságát, ezért az OGYhat.-ot megsemmisítette és az Országgyűlést új eljárásra utasította.

4. Tekintettel arra, hogy az Alkotmánybíróság az OGYhat.-ot a jogszabályi környezet jelentős megváltozására és ennek következtében a kérdés egyértelműségének hiányára tekintettel megsemmisítette és az Országgyűlést új eljárásra utasította, az OGYhat.-tal szemben megfogalmazott további kifogásokat nem vizsgálta. Egyúttal az Alkotmánybíróság megjegyzi, hogy a kifogást benyújtók további indítványainak többségével kapcsolatosan az Alkotmánybíróság korábbi határozataiban - legutóbb 130/2008. (XI. 3.) AB határozatában (ABH 2008, 1052, 1058-1059, 1065-1067.) - már kifejtette álláspontját.

Az Alkotmánybíróság e határozatának a Magyar Közlönyben való közzétételét az országgyűlési határozatnak a Magyar Közlönyben történt közzétételére tekintettel rendelte el.

Dr. Paczolay Péter s. k.,

az Alkotmánybíróság elnöke

Dr. Balogh Elemér s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Holló András s. k.,

előadó alkotmánybíró

Dr. Kovács Péter s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Lévay Miklós s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Bragyova András s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kiss László s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Lenkovics Barnabás s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Trócsányi László s. k.,

alkotmánybíró

Alkotmánybírósági ügyszám: 472/H/2009.

Dr. Trócsányi László alkotmánybíró különvéleménye

Nem értek egyet a határozat rendelkező részével és indokolásával. Álláspontom szerint az OGYhat.-ot az Alkotmánybíróságnak helyben kellett volna hagyni.

A 130/2008. (XI. 3.) AB határozathoz fűzött különvéleményemben kifejtettem, hogy e határozat következményeként kialakulhat egy olyan gyakorlat, amely azért akadályozza meg a törvényi követelményeknek eleget tevő népszavazási kezdeményezéseket, mert a hozzájuk kapcsolódó törvényt az Országgyűlés az aláírásgyűjtés során vagy azt követően - részben vagy egészben - hatályon kívül helyezi. Ilyen elvek érvényesülése mellett az Országgyűlés önkényesen döntheti el, kíván-e az adott ügyben népszavazást vagy sem. Ez utóbbi esetben a támadott törvény - átmenetileg - történő hatályon kívül helyezésével az Országgyűlés megakadályozhatja a népszavazás megtartását, majd rövid időközön belül újra megalkothatja a törvényt. Egy alkotmányos jogintézmény ilyetén módon való kiüresítése nem felel meg az Alkotmánynak. (ABH 2008, 1052, 1069.)

Jelen esetben e gyakorlat megvalósulásával szembesülhetünk. Az országgyűlési képviselők költségtérítésével összefüggő kérdés népszavazásra bocsátását az Alkotmányban megjelölt, megfelelő számú választópolgár kezdeményezte, s az aláírások összegyűjtését követően került sor az Alkmódtv. és a Módtv. elfogadására. Az OGYhat. jelen elbírálásakor, valamint a népszavazás feltételezett időpontjában hatályos jogszabályi környezetben a kérdés megfelel(ne) az egyértelműség követelményének. Emellett nincs olyan körülmény, mely megakadályozná, hogy még a Módtv. hatálybalépése előtt az Országgyűlés úgy rendelkezzen, a Módtv. mégsem lép hatályba. A költségtérítés későbbi újbóli bevezetésének az Alkmódtv. sem állja útját, mivel az Alkotmány 20. § (4) bekezdésének 2010. január 1-jétől hatályos szövege, - mely az országgyűlési képviselők javadalmazását szabályozza, - nem zárja ki, hogy a képviselők a jövőben költségtérítésben részesüljenek.

Dr. Trócsányi László s. k.,

alkotmánybíró

A különvéleményhez csatlakozom.

Dr. Paczolay Péter s. k.,

alkotmánybíró