10/2005. (III. 31.) AB határozat
Budapest Főváros VII. kerület Erzsébetváros Önkormányzata Képviselő-testületének a tulajdonában álló lakások bérletéről és bérbeadásának feltételeiről szóló 29/2000. (XII. 23.) számú önkormányzati rendelete 9. § (3) bekezdésének d) pontja alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság helyi önkormányzati rendelet alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy Budapest Főváros VII. kerület Erzsébetváros Önkormányzata Képviselő-testületének a tulajdonában álló lakások bérletéről és bérbeadásának feltételeiről szóló 29/2000. (XII. 23.) számú önkormányzati rendelete 9. § (3) bekezdésének d) pontja alkotmányellenes, ezért azt megsemmisíti.
Az Alkotmánybíróság e határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
Az indítványozó Budapest Főváros VII. kerület Önkormányzata Képviselő-testületének tulajdonában álló lakások bérletéről és bérbeadásának feltételeiről szóló 29/2000. (XII. 23.) önkormányzati rendelete (a továbbiakban: Ör.) 9. § (3) bekezdés d) pontja alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését kérte.
Az Ör. 9. § (1) és (2) bekezdése meghatározza a szociális bérlet létesítésének feltételeit. A kifogásolt 9. § (3) bekezdés d) pontja szerint az (1) és (2) bekezdésben foglalt feltételek fennállása esetén sem adható bérbe pályázat útján lakás annak, aki a pályázat benyújtására megállapított határidőt megelőző 5 éven belül önkényes lakásfoglalóként került a VII. kerület Erzsébetváros Önkormányzata tulajdonában lévő lakásba.
Az indítványozó szerint ez a rendelkezés a szociális bérlakás elosztási rendszerből kizárja az önkényes lakásfoglalóként nyilvántartott személyeket. Az indítványozó álláspontja szerint az önkormányzat túllépte rendeletalkotási hatáskörét, amikor a szociális, jövedelmi, vagyoni körülmények körébe nem tartozó feltételt írt elő a bérbeadás feltételeként, illetőleg ennek kizáró okaként. Véleménye szerint a szociális alapú bérbeadás a rászorultság indokoltságától függ, nem releváns az önkényes lakásfoglalás vizsgálata, amely egyébként szabálysértési tényállást valósít meg.
Az indítványozó hivatkozik a lakások és helyiségek bérletére, valamint az elidegenítésükre vonatkozó egyes szabályokról szóló 1993. évi LXXVIII. törvény (a továbbiakban: Ltv.) 86. § (1) bekezdés a) pontjára, amely szerint a fővárosi közgyűlés rendeletben határozza meg a kerületi önkormányzatok tulajdonában álló lakások bérbeadása során érvényesítendő szociális jövedelmi, vagyoni feltételeket. Budapest Főváros Közgyűlésének a fővárosi kerületi önkormányzatok tulajdonában lévő lakások bérbeadása során érvényesítendő szociális, jövedelmi, vagyoni feltételekről szóló 35/1993. (XI. 15.) Főv. Kgy. rendelete (a továbbiakban: Kgy.r.) az Ör.-ben kifogásolt kizáró feltételeket nem tartalmazza. Mivel az Ltv. 86. § (2) bekezdése alapján a kerületi önkormányzat az Ltv. és a fővárosi közgyűlés rendeletének keretei között alkothat rendeletet, az Ör. kifogásolt rendelkezései az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdését sértik. Az indítványozó utal az Alkotmánybíróság 20/2000. (VI. 16.) AB határozatára, valamint a 23/2002. (VI. 21.) AB határozatára is.
II.
Az indítványban megjelölt jogszabályi rendelkezések:
1. Az Alkotmánynak az indítványban hivatkozott rendelkezése:
"44/A. § (2) A helyi képviselőtestület feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal."
2. Az Ltv. rendelkezései:
"86. § (1) A fővárosi közgyűlés - a fővárosi és a fővárosi kerületi önkormányzatokról szóló 1991. évi XXIV. törvény 10. § (3) bekezdés p) pontja alapján-rendeletben határozza meg a kerületi önkormányzatok tulajdonában lévő lakások
a) bérbeadása során érvényesítendő szociális, jövedelmi, vagyoni feltételeket;
b) cseréje esetén a hozzájárulás, illetőleg a megtagadás feltételeit.
(2) A kerületi önkormányzat e törvény és a fővárosi közgyűlés (1) bekezdésen alapuló rendeletének keretei között alkot önkormányzati rendeletet."
3. A Kgy.r.érintett rendelkezései:
"2. § Önkormányzati lakások bérbeadása során érvényesítendő szociális, jövedelmi, vagyoni feltételek a következők:
a) a bérlő vagy házastársa (élettársa), illetve a vele együttlakó vagy együttköltöző közeli hozzátartozója tulajdonában, haszonélvezetében, bérletében nincs másik beköltözhető lakása, és
b) mind a bérlő családja, mind az együttköltöző közeli hozzátartozók egy főre jutó havi nettó jövedelme nem haladja meg az öregségi nyugdíj mindenkori legkisebb összegének a két és félszeresét, és
c) a bérlő családja nem rendelkezik olyan vagyonnal, amelynek együttes forgalmi értéke a mindenkori öregségi nyugdíj legkisebb összegének 250-szeresét meghaladja, és
d) a bérlő a bérbeadást megelőző 5 éven belül:
- nem mondott le önkormányzati lakása bérleti jogáról pénzbeli térítés ellenében, vagy
- a lakását a magánforgalomban nem cserélte el kisebb szobaszámú vagy alacsonyabb komfortfokozatú lakásra, vagy
- beköltözhető ingatlanát nem idegenítette el.
3. § Önkormányzati lakás annak a személynek is bérbe adható, aki nem felel meg a 2. § a) pontjában foglalt feltételeknek, ha
a)
b)
c) az építésügyi, illetve egészségügyi hatóság szerint romos, műszakilag elavult, vagy egészségügyi szempontból nem megfelelő lakásban él, vagy
d)- a családban tartósan beteg személynek nem biztosított a külön szoba, vagy
- a lakásban együttlakó önálló család részére nem biztosított a külön szoba, vagy
- a családban az egy főre jutó lakóterület nem haladja meg a hat négyzetmétert.
4. § (1) A 2. és 3. §-ban foglalt feltételeknek megfelelő személyek körén belül figyelembe kell venni, ha a családban egy eltartóra több eltartott jut.
(2) Az önkormányzat tulajdonában lévő megüresedő szükséglakás hajléktalan személynek adható bérbe.
5. § (1) Az önkormányzati lakás a 2-3. §-ban rögzített feltételekkel nem rendelkező személynek is bérbe adható:
a) ha az önkormányzati lakás havi lakbére az e rendelet hatálybalépése kori lakbérét 100%-kal vagy annál nagyobb mértékben meghaladja, illetve az e rendelet hatálybalépése után az önkormányzat tulajdonába kerülő lakásoknál a lakbér a hasonló, azonos szobaszámú és komfortfokozatú önkormányzati lakások lakbérét ilyen mértékben meghaladja.
b) ha a lakás bérbeadása a Lakástörvény szerint:
- a bérlő kijelölésére, illetve a bérlő kiválasztására jogosult döntése alapján, vagy
- átmenetileg kiköltöztetett bérlő részére, vagy
- cserelakás biztosításaként, vagy
- megüresedett társbérleti lakrészben maradó társbérlő részére, vagy
- bérleti jogviszony folytatásának elismerése alapján, vagy
- szociális intézményből, illetve nyugdíjasházból kiköltöző személy részére, vagy
- a lakást létesítő személy részére történik,
c) ha a Lakástörvény 29. §-a vagy a Fővárosi Közgyűlés 36/1993. (XI. 15.) Főv. Kgy. rendelete szerint történik a bérbeadás.
(2) A Lakástörvény 23. § (3)-(4) bekezdése, 26. § (6) bekezdése, 74. § (2) bekezdése, 75. § (2) bekezdés
b) pontja, 85. § (1) bekezdése és 95. § (9) bekezdésében szabályozott esetekben, ha a bérbe adandó lakás:
a) a bérelt (használt) lakásnál nagyobb szobaszámú, vagy
b) annál 12 m2-rel nagyobb alapterületű,
akkor az önkormányzati bérlakás az e rendelet szerinti szociális, jövedelmi, vagyoni feltételekkel rendelkezőknek adható bérbe."
4. Az Ör. rendelkezése:
"9. § (1) Szociális, jövedelmi és vagyoni helyzet alapján, pályázat útján lehet a lakást bérbe adni annak a pályázónak, aki megfelel a Budapest Főváros Közgyűlésének 35/1993. (XI. 15.) sz. rendeletében foglalt szociális, jövedelmi és vagyoni feltételeknek (lásd 1. sz. függelék) .
(2) Az (1) bekezdés alapján azzal létesíthető szociális bérlet, aki
a) a pályázat benyújtására megállapított határnapig a 18. életévét betöltötte, és igazolja, hogy Erzsébetvárosban bejelentett lakó- vagy tartózkodási hellyel rendelkezik;
b) jelenleg használt lakásának (lakrészének) nagysága - családját (együttlakó, illetve együttköltöző hozzátartozóit) is figyelembe véve - nem éri el a méltányolható lakásigényének felső határát (lásd 2. sz. függelék);
c) a pályázó vagy házastársa (élettársa), illetve vele együttköltöző hozzátartozója tulajdonában, haszonélvezetében, használatában vagy bérletében nincs másik beköltözhető lakás;
d) legfeljebb egy éves időtartamú bérleti szerződésben vállalja a meghirdetett lakás rendeltetésszerű használatra való alkalmassá tételét a pályázati kiírás szerint.
(3) Az (1) és (2) bekezdésben foglalt feltételek fennállása esetén sem adható bérbe pályázat útján lakás annak, aki a pályázat benyújtására megállapított határidőt megelőző 5 éven belül:
a) önkormányzati lakása bérleti jogviszonyát térítés ellenében megszüntette, vagy
b) magánforgalomban elcserélte kisebb szobaszámú, vagy alacsonyabb komfortfokozatú lakásra, vagy
c) beköltözhető ingatlanát elidegenítette, vagy a beköl-tözhetőség az ő érdekkörében felmerült okból szűnt meg,
d) olyan személynek, aki a pályázat benyújtását megelőző öt évben önkényes lakásfoglalóként került a VII. kerület Erzsébetváros Önkormányzata tulajdonában lévő lakásba."
III.
Az indítvány megalapozott.
A helyi önkormányzat képviselő-testületének rendeletalkotási hatáskörét az Alkotmány és a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) szabályozza. Az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdése szerint a helyi képviselő-testület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal. Az Ötv. 16. § (1) bekezdése pedig arról rendelkezik, hogy a képviselő-testület a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá a törvény felhatalmazása alapján annak végrehajtására önkormányzati rendeletet alkot.
A lakásbérleti jogviszony törvény által szabályozott társadalmi viszony, ezért a helyi önkormányzat képviselő-testülete csak a törvény felhatalmazása alapján rendelkezik a lakásbérletre vonatkozó szabályozási jogkörrel.
A lakásbérleti jogviszonyról a Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény (a továbbiakban: Ptk.) rendelkezik. A Ptk. 434. § (2) bekezdése szerint a lakásbérleti jogviszony létrejöttére, a felek jogaira és kötelezettségeire, továbbá a lakásbérlet megszűnésére vonatkozó szabályokat külön törvény tartalmazza. A Ptk. 434. § (4) bekezdése kimondja, hogy jogszabály - a (2) bekezdésben említett törvény keretei között - a lakásbérlet létrejöttének, megszűnésének, a lakásbérlet folytatásának, a lakások elidegenítésének további feltételeit is megállapíthatja.
A Ptk.-ban jelzett külön törvény az Ltv., amely több tárgykörben is felhatalmazta az önkormányzatokat rendeletalkotásra. Ilyen felhatalmazást tartalmaz az Ltv. 3. § (1) bekezdése, amely szerint a helyi önkormányzat tulajdonában álló lakásra a tulajdonos önkormányzat - e törvény keretei között alkotott - rendeletében meghatározott feltételekkel lehet szerződést kötni és az önkormányzati rendeletben meg kell határozni az önkormányzati lakás szociális helyzet alapján történő bérbeadásának feltételeit.
A főváros sajátos helyzetére tekintettel - az Ötv. 65/A. § (1) bekezdése alapján - törvény határozza meg, hogy rendelkezései végrehajtására a fővárosi közgyűlés vagy a kerületi képviselő-testület alkothat rendeletet. A fővárosi közgyűlés feladatkörében alkotott rendelete végrehajtása érdekében felhatalmazást adhat a kerületi képviselő-testületnek rendeletalkotásra. Az e tárgykörben alkotott kerületi önkormányzati rendelet azonban nem terjeszkedhet túl a fővárosi közgyűlés rendeletében foglalt felhatalmazáson. A kerületi képviselő-testület rendelete nem lehet ellentétes a fővárosi közgyűlés rendeletével.
Az önkormányzati lakáshoz jutás és az önkormányzati tulajdonú lakások cseréje feltételeinek a meghatározása a fővárosban az Ötv. 63/A. § b) pontja alapján a fővárosi önkormányzat hatáskörébe tartozik. Ennek megfelelően a fővárosi és a fővárosi kerületi önkormányzatokra vonatkozóan az Ltv. is sajátos rendelkezést tartalmaz. A fővárosban a fővárosi közgyűlés határozza meg rendeletében az Ltv. 86. § (1) bekezdésének a) pontja alapján a kerületi önkormányzatok tulajdonában lévő lakások bérbeadása során érvényesítendő szociális, jövedelmi és vagyoni feltételeket. Az Ltv. 86. § (2) bekezdése külön is kimondja, hogy a kerületi önkormányzat az Ltv. és a fővárosi közgyűlés (1) bekezdésen alapuló rendeletének keretei között alkot önkormányzati rendeletet.
A törvényi felhatalmazásnak megfelelően a kerületi önkormányzatok tulajdonában álló lakások bérbeadásának szociális, jövedelmi és vagyoni feltételeit a Kgy.r. határozza meg. A kerületi képviselő-testület a tulajdonában álló lakások szociális, jövedelmi, vagyoni helyzet alapján történő bérbeadásának szabályozása során kötve van a Kgy.r. előírásaihoz.
Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Kgy.r.-nek a kerületi önkormányzatok tulajdonában lévő lakások bérbeadása során érvényesítendő szociális jövedelmi és vagyoni feltételeket meghatározó rendelkezései között nem szerepel kizáró okként az önkényes lakásfoglalás. Az Alkotmánybíróság azt is megállapította, hogy a Kgy.r. nem ad felhatalmazást a kerületi önkormányzatoknak a bérbeadással kapcsolatos további feltételek meghatározására. Mindezek következtében - mint ahogy az Alkotmánybíróság más kerületi önkormányzat képviselő-testülete lakásrendeletének további bérbeadási feltételeket előíró rendelkezésének alkotmányossági vizsgálata során már megállapította -, "a kerületi képviselő-testület nem jogosult arra, hogy rendeletében az önkormányzati lakások szociális, jövedelmi és vagyoni helyzet alapján történő bérbeadását - a szociális, jövedelmi, vagyoni feltételeken túl - további, a szociális helyzettel összefüggésben nem álló .................. előírásokhoz kösse". [20/2000. (VI. 16.) AB határozat, ABH 2000, 434, 437.]
Az Ör. 9. § (3) bekezdése d) pontjában olyan rendelkezést határozott meg a képviselő-testület az önkényes lakásfoglalók kizárásával, amellyel bővítette a szociális, jövedelmi és vagyoni helyzet alapján történő lakás bérbeadási feltételeit. A kerületi önkormányzat képviselő-testülete ezzel a rendelkezéssel túllépte rendeletalkotási hatáskörét, mert felhatalmazás nélkül a lakások szociális, jövedelmi és vagyoni helyzet alapján történő bérbe adásánál olyan további feltételt határozott meg, amely a szociális, jövedelmi és vagyoni helyzettel összefüggésben nem áll, azzal összefüggésbe nem hozható. Az Ör. 9. § (3) bekezdés d) pontja az Ltv. 86. § (2) bekezdésével ellentétes, így sérti az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdését.
Ezért az Alkotmánybíróság az Ör. 9. § (3) bekezdése d) pontját megsemmisítette.
A határozatnak a Magyar Közlönyben történő közzététele az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 41. §-a előírásán alapul.
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István s. k.,
alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: 1082/B/2004.