540/D/2002. AB határozat
az adózás rendjéjről szóló 1990. évi XCI. törvény 2002. április 16 án hatályban volt szövege szerinti 3. § (3) bekezdés a) pontja, valamint a 74. § (12) bekezdése alkotmányellenességének vizsgálatáról
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének megállapítására irányuló alkotmányjogi panasz tárgyában meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság az adózás rendjéről szóló 1990. évi XCI. törvény 2002. április 16-án hatályban volt szövege szerinti 3. § (3) bekezdés a) pontja, valamint a 74. § (12) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló alkotmányjogi panaszt elutasítja.
INDOKOLÁS
I.
1. Az Adó- és Pénzügyi Ellenőrzési Hivatal 2001. augusztus 22-én kelt 4429924620. számú első fokú határozatával 60 000 Ft mulasztási bírságot szabott ki az indítványozóval szemben az adózás rendjéről szóló 1990. évi XCI. törvény (továbbiakban; Art.) 74. § (12) bekezdése alapján, mivel az indítványozó nem tett eleget nyugtaadási kötelezettségének. A döntést a 1224777664. sz. alatt hozott másodfokú határozat helybenhagyta. Az indítványozó ekkor keresettel fordult a bírósághoz és kérte a határozat felülvizsgálatát. A Fővárosi Bíróság a 2002. április 16-án kelt 24.K.33.374/2001/9. sz. ítéletével a keresetet elutasította.
Az indítványozó alkotmányjogi panaszt nyújtott be, amelyben kérte az Art. 3. § (3) bekezdés a) pontja 2002. április 16. napjáig hatályban lévő szövege alkotmányellenességének megállapítását és a jogszabály megsemmisítését. Véleménye szerint sérti az Alkotmány 70/I. §-ában foglalt közteherviselés elvét az, hogy a támadott jogszabály értelmében a mulasztási bírság adónak minősül.
Az Alkotmány 57. § (2) bekezdésének sérelmét látja az indítványozó abban, hogy az Art.-nak a - panasz alapjául szolgáló ítélet meghozatalakor hatályos -74. § (12) bekezdésében megjelölt szankció "elévülhetetlen büntetés kiszabására ad lehetőséget az APEH számára".
Az indítványozó álláspontja szerint sérti a jogállamiság elvét, ezáltal az Alkotmány 2. § (1) bekezdését az, hogy a támadott jogszabályok "túl tág teret engednek a jogalkotói szándék büntetés érdekében történő értelmezésére".
Az indítványozó a támadott jogszabályhelyek és az Alkotmány egyes helyeinek felhívásán túl álláspontját nem indokolta, az összefüggésekre nem tért ki.
2. Az alkotmányjogi panasz alapjául szolgáló jogszabályt az adózás rendjéről szóló 2003. évi XCII. törvény időközben hatályon kívül helyezte. A hatályos Art. 4. § (3) bekezdésének a) pontja az alkotmányjogi panasz elbírálásakor hatályos Art.-nak az indítványozó által támadott 3. § (3) bekezdés a) pontjában foglalt rendelkezését változatlan szöveggel tartalmazza.
II.
Az indítványok az Alkotmány következő rendelkezéseit érintették:
"2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam."
"57. § (2) A Magyar Köztársaságban senki sem tekinthető bűnösnek mindaddig, amíg büntetőjogi felelősségét a bíróság jogerős határozata nem állapította meg."
"70/I. § A Magyar Köztársaság minden állampolgára köteles jövedelmi és vagyoni viszonyainak megfelelően a közterhekhez hozzájárulni."
Az Art.-nak az alkotmányjogi panasz alapjául szolgáló ítélet meghozatalakor, azaz 2002. április 16-án hatályban volt szövege szerint:
"3. § (3) Ha e törvény másként nem rendelkezik,
a) az adóelőleg, továbbá a bírság, a pótlék és a költség tekintetében az adóra
(...)
vonatkozó rendelkezéseket kell alkalmazni."
"74. § (12) Ha az adózó a számla, egyszerűsített számla, számlát helyettesítő okmány, nyugta kibocsátási kötelezettségét elmulasztja, vagy a számlát, egyszerűsített számlát, számlát helyettesítő okmányt, nyugtát nem a tényleges ellenértékről bocsátja ki, az adóhatóság az első alkalommal 100 ezer forintig, ismételt bírságolás esetén az előzőleg kiszabható bírság összegének kétszereséig terjedő mulasztási bírságot állapít meg."
III.
Az alkotmányjogi panasz nem megalapozott.
1. A másodfokú bíróság ítéletét az indítványozó 2002. május 6. napján vette át, az alkotmányjogi panasz 2002. július 8-án érkezett az Alkotmánybíróságra. Tekintettel azonban arra, hogy a borítékon található pecsétből megállapítható, hogy a küldeményt 2002. július 4-én adták postára, az Alkotmánybíróság úgy tekintette, hogy a panaszt az Abtv. 48. § (2) bekezdésében foglaltaknak megfelelően, a jogerős határozat kézbesítésétől számított 60 napon belül nyújtották be, ezért azt érdemben bírálta el.
2. Az Alkotmánybíróság hatályon kívül helyezett jogszabály alkotmányellenességét nem vizsgálja, hacsak nem annak alkalmazhatósága is eldöntendő kérdés. (335/B/1990. AB határozat, ABH 1990, 261, 262.) Hatályon kívül helyezett jogszabály alkotmányossági vizsgálata a konkrét normakontroll két esetében, az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 38. § (1) bekezdése szerinti bírói kezdeményezés és a 48. § szerinti alkotmányjogi panasz alapján lehetséges, mivel ezekben az esetekben az alkalmazott jogszabály alkotmányellenességének megállapítására és - ha az indítványozó különösen fontos érdeke indokolja - a konkrét ügyben való alkalmazási tilalom kimondására van lehetőség. A konkrét esetben az Abtv. 48. §-a szerinti alkotmányjogi panasz alapján irányul az indítvány konkrét normakontrollra, ezért az Alkotmánybíróság a vizsgálatot az Art. 2002. április 16. napjáig hatályban volt szövege tekintetében folytatta le.
3. Az indítványozó az Alkotmány 70/I. §-ában előírt arányos közteherviselés elvébe ütközőnek tartja az Art.-nak azt a rendelkezését, amely értelmében a bírság, a pótlék és a költség tekintetében az adóra vonatkozó rendelkezéseket kell alkalmazni.
Az Art. az adó fogalmát csupán eljárásjogi oldalról határozza meg, amikor úgy rendelkezik, hogy "a törvény hatálya kiterjed az adóval, a járulékkal, az illetékkel összefüggő, a központi költségvetés, az elkülönített állami pénzalap, a Nyugdíjbiztosítási Alap, az Egészségbiztosítási Alap vagy az önkormányzat javára teljesítendő, törvényen alapuló kötelező befizetésre (a továbbiakban együtt: adó)".
Eljárási szempontból sorolja a bírságot a jogalkotó az Art. tárgyi hatálya alá azzal, hogy "ha e törvény másként nem rendelkezik, az adóelőleg, továbbá a bírság, a pótlék és a költség tekintetében az adóra vonatkozó rendelkezéseket kell alkalmazni." Ebből a rendelkezésből nem következik az, hogy a bírság adónak minősül, csupán annyit jelent, hogy a bírsággal kapcsolatos eljárás vonatkozásában az Art. szabályait kell alkalmazni.
A közteherviselés arányosságának alkotmányos követelménye azokra a fizetési kötelezettségekre vonatkozik, amelyeket az állam az államháztartás alrendszereinek költségvetéseiből ellátandó feladatok finanszírozásához szükséges források előteremtése és biztosítása érdekében állapít meg és ír elő a gazdasági élet szereplői számára. E közteher formájú fizetési kötelezettségek mindenekelőtt adók, járulékok, vámok, díjak és illetékek formájában kerülnek megállapításra.
Ezzel szemben a mulasztási bírság szankció, vagyis egy jogellenes magatartáshoz fűződő jogkövetkezmény és mint ilyen az Alkotmány 70/I. §-ának összefüggésében nem értelmezhető. A bírság összegének megállapításakor a jogalkotó olyan szempontokat vesz figyelembe, mint pl. a jogsértés természete, a jogellenes cselekmény súlya vagy ismétlődése, a megelőzés, a szankció visszatartó hatása a jogsértéstől, vagy a jogsértés által okozott közérdeksérelem stb., következésképpen a büntetés mértéke nem a kötelezett vagyoni és jövedelmi viszonyaihoz igazodik. Mivel a jogalkotót széles körű szabadság illeti meg abban a kérdésben, hogy az egyes jogsértésekkel szemben milyen eszközökkel kíván fellépni, nincs akadálya annak, hogy az állam a különböző bírságok összegének megállapításakor figyelemmel legyen a jogsértő vagyoni és jövedelmi viszonyaira is, ez az eljárásban a mérlegelés elve, de nem vezethető le alkotmányos kötelezettségként az arányos közteherviselés elvét kimondó Alkotmány 70/I. §-ából. Ezért az Alkotmánybíróság a panaszt e vonatkozásban megalapozatlannak találta.
4. Az Alkotmány 57. § (2) bekezdése értelmében senki sem tekinthető bűnösnek mindaddig, amíg büntetőjogi felelősségét a bíróság jogerős határozata nem állapította meg. Az itt megfogalmazott, úgynevezett ártatlanság vélelme tehát elsősorban és mindenekelőtt büntetőeljárásban érvényesülő alapelv, amely a terhelt számára teremt kedvező eljárási jogi helyzetet. Az Alkotmánybíróság korábbi gyakorlata alapján azonban az is megállapítható, hogy az ártatlanság vélelme nem csupán szűken értelmezve, büntetőjogi felelősségre vonásra irányuló eljárásban irányadó, hanem egyéb eljárásokra is, mint amilyenek pl. a devizahatóság előtt folyó, vagy más szabálysértési eljárásokban [41/1991. (VII. 3.) AB határozat, ABH 1991, 193, 195.; 1284/1990. AB határozat, ABH 1991, 562, 563.].
Ugyanakkor az Alkotmánybíróság gyakorlata következetes abban a tekintetben is, hogy az Alkotmány 57. § (2) bekezdésének rendelkezéséből eredő alkotmányos védelem korlátlanul nem terjeszthető ki. Ez azt jelenti, hogy a fent említett jogszabályokon kívül eső körben nem érvényesül általános főszabályként, hanem esetenként vizsgálandó, hogy az adott jogszabály az ártatlanság vélelmével szoros összefüggésben áll-e, avagy sem. A 39/1997. (VII. 1.) AB határozatában az Alkotmánybíróság megállapította, hogy "Ez (ti. az ártatlanság vélelme) ugyanis eljárási alapelv, s nem akadálya annak, hogy a törvény szerinti fegyelmi büntetéseket a különböző fokon eljáró fegyelmi testületek - még az esetleges jogerős bírósági döntés előtt - kiszabják." (ABH 1997, 271.) A 941/B/1995. AB határozatban az Alkotmánybíróság annak kapcsán, hogy a fegyelmi alá vont köztisztviselőt a fegyelmi eljárás jogerős befejezéséig fel lehet függeszteni, kimondta: "Az Alkotmány 57. § (2) bekezdésében rögzített ártatlanság vélelme nem akadálya az eljárás során közbeeső intézkedések megtételének." (ABH 1996, 550.)
A pénzbírságot mint közigazgatási szankciót abban az esetben alkalmazza az adóhatóság, ha adóellenőrei révén meggyőződik arról, hogy az adózó elmulasztotta a nyugtaadási kötelezettségét, megsértve ezzel az általános forgalmi adóról szóló 1992. évi LXXIV. törvény vonatkozó rendelkezéseit. Ebben az esetben az Art. támadott rendelkezése a konkrét jogsértő magatartásnak, azaz a nyugtaadási kötelezettség elmulasztásának tényleges bekövetkeztét szankcionálja. Ezért az eljárás ezen szakaszában nem állapítható meg az Alkotmány 57. § (2) bekezdésében foglaltak sérelme.
A kifejtettekből következően az Art. 74. § (12) bekezdésének rendelkezései nem sértik az ártatlanság vélelmének alkotmányos elvét, ezért az Alkotmánybíróság ezt az indítványt is elutasította.
5. Az Alkotmány 2. §-ában megfogalmazott jogállamiság sérelmét látja az indítványozó abban, hogy álláspontja szerint a bírság kiszabására vonatkozó szabályozás "túl tág teret enged a jogalkotói szándék büntetés érdekében történő értelmezésére".
A jogállamiság kérdésével az Alkotmánybíróság több határozatában is foglalkozott. A 9/1992. (I. 30.) AB határozatában az Alkotmánybíróság kimondta, hogy "a jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság az állam - s elsősorban a jogalkotó - kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. Vagyis a jogbiztonság nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát is. Ezért alapvetők a jogbiztonság szempontjából az eljárási garanciák. Csak formalizált eljárás szabályainak követésével keletkezhet érvényes jogszabály, csak az eljárási normák betartásával működnek alkotmányosan a jogintézmények" (ABH 1992, 65-66.).
A 25/1992. (IV. 30.) AB határozatában az Alkotmánybíróság kimondta: "A jogállamiság egyik fontos alkotóeleme a jogbiztonság, amely egyebek között megköveteli, hogy
- az állampolgárok jogait és kötelességeit a törvényben megszabott módon kihirdetett és bárki számára hozzáférhető jogszabályok szabályozzák,
- meglegyen a tényleges lehetőség arra, hogy a jogalanyok magatartásukat a jog előírásaihoz tudják igazítani, ennek érdekében a jogszabályok a kihirdetésüket megelőző időre nézve ne állapítsanak meg kötelezettséget, illetőleg valamely jogszerű magatartást visszamenőleges érvénnyel ne minősítsenek jogellenesnek." (ABH 1992, 131, 132.).
A jelen indítvány szempontjából a 11/1992. (III. 5.) AB határozatban foglaltak is irányadók, azaz "az Alkotmánybíróság álláspontja szerint alkotmányos jogállam a jogsértésekre csak jogállami módon reagálhat. A jogállam jogrendje senkitől sem tagadhatja meg a jogállami garanciákat. Ezek ugyanis alapjogként mindenkit megilletnek. Jogállami értékrend alapján jogállami garanciák mellőzésével még igazságos követelés sem érvényesíthető." (ABH 1992, 84-85.).
Az alkotmányjogi panasz alapjául szolgáló ítélet meghozatalakor hatályos Art. 74. § (12) bekezdése a nyugtaadási kötelezettség elmulasztása esetére világosan és egyértelműen határozza meg a jogkövetkezményeket, köztük a helyiség lezárásával kapcsolatos eljárási szabályokat. A jogszabály kiszámítható módon, a jogbiztonsághoz kötődő és fent levezetett alkotmányos követelménynek megfelelően, a szükséges törvényi garanciák biztosítása mellett rendelkezik a mulasztás következményeiről.
A szankció mértékével kapcsolatos indítványozói kifogással kapcsolatban az Alkotmánybíróság rámutat arra, hogy a számla, illetőleg a nyugta az általános forgalmi adó alapdokumentuma, az adó megállapításának, illetve levonásának a bizonylata, az ellenőrzés legfontosabb eszköze. Ezért ír elő az Áfa tv. számla-, illetőleg nyugtaadási kötelezettséget valamennyi termékértékesítést és szolgáltatásnyújtást végző adóalany számára. A pénzügyi fegyelem betartása és betartatása érdekében a jogalkotó szabadon mérlegelve állapíthatja meg a számlaadási kötelezettség megsértésének jogkövetkezményeit, míg a jogalkalmazó a mindenkori jogszabály keretei között határozhatja meg a szankció konkrét mértékét.
A mulasztási bírság szabályozása során - ahogyan arra az indokolás 2. pontjában az Alkotmánybíróság már utalt - a jogalkotónak alapvetően a jogi felelősség érvényesítésével kapcsolatos szempontokat kell figyelembe vennie és mérlegelnie. A közigazgatási jogalkotás általában azt a szabályozási módot követi, hogy a jogszabály a bírság mértékének kereteit határozza meg és e keretek között a jogalkalmazó mérlegelésére bízza, hogy az eset összes körülményeit figyelembe véve állapítsa meg konkrét ügyben a fizetendő bírság összegét. A panasz alapjául szolgáló ügy elbírálásakor hatályos Art. 74. § (12) bekezdése is ezt a gyakorlatot követte.
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Art. támadott rendelkezései összhangban vannak az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglalt jogállamiságra vonatkozó követelményekkel.
A fent kifejtettekre tekintettel az Alkotmánybíróság a panaszt teljes egészében megalapozatlannak találta és a rendelkező részben foglaltak szerint elutasította.
Budapest, 2004. május 11.
Dr. Holló András s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Bagi István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Strausz János s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bihari Mihály s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Harmathy Attila s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszkyné
dr. Vasadi Éva s. k.,
előadó alkotmánybíró