EH 2002.754 Községek közigazgatási határainak megállapodással való meghatározásának hiányában a bíróság döntésének előfeltétele a felek polgári jogi jogalanyisága [Ptk. 7. §, 28. §, 1990. évi LXV. tv. 52. §, 53. §, 1999. évi XLI. tv. 13. §, 21. §].
Az elsőfokú bíróság a felperes keresetét elutasította. Megállapította, hogy az alperes közigazgatási határvonala a peres feleket közvetlenül elválasztó közigazgatási határvonal kivételével annak nyugati és keleti metszéspontjától dél-délkeleti irányba S. felé a korábbi Kazincbarcika város közigazgatási határvonallal megegyezik, míg a peres feleket elválasztó közigazgatási határvonal B. Község 1954. évi, a községegyesítést közvetlenül megelőző határvonala. Az ítélet a következő tényálláson alapult.
A Minisztertanács 1954. február 1-jével elrendelte B. és K. községek egyesítését. A két település egyesítésének megszüntetésére irányuló kezdeményezés eredményeként a Köztársasági Elnök 1999. május 1. napjával B. településrész K. várossal való egyesítését megszüntette, és a településrészt B. néven községgé nyilvánította. A város és a község között sem a községgé nyilvánítást megelőzően, sem azt követően nem született megállapodás a vagyonmegosztásról, valamint a közigazgatási határvonalakról.
A felperes módosított keresetében a két település közötti közigazgatási határ megállapítását és a két település közti közigazgatási terület megosztását kérte. Az elsőfokú bíróság jogerős részítéletével elutasította a felperesnek azt a kereseti kérelmét, melyben a vagyonmegosztás fordulónapját 1999. május 1. napjában kérte megállapítani.
A felperes jogi álláspontja értelmében az alperes önálló jogalanyiságát a képviselőtestület 1999. augusztus 10-i alakuló ülésén nyerte el, ezért a jogvita elbírálása szempontjából a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. tv. (Ötv.) ekkor hatályos, a területszervezési eljárásról szóló 1999. évi XLI. tv. (a továbbiakban: Ttv.) 25. §-ával megállapított 53. §-át kell alkalmazni. Eszerint a községegyesítést megelőző területtől eltérő megállapodásnak van helye, ha az egyesítést megelőző területek meghatározása az érintett település működőképessége szempontjából aránytalanul nagy hátrányt jelentene. A bírósági út igénybevételét a Ttv. 21. §-ának (1) bekezdése alapján alkalmazandó 13. §-ában jelölte meg.
Az alperes viszontkeresetében közigazgatási határát, a községegyesítést megelőző 1954-es határban, másodlagosan közigazgatási területét az eredeti 1954-es területben kérte meghatározni.
Az alperes viszontkeresetének jogalapját ugyancsak az Ötv. 53. §-ára tette azzal az alapvető különbséggel, hogy nem találta alkalmazhatónak az aránytalanul nagy hátrány vizsgálatát.
Az elsőfokú bíróság jogi álláspontja szerint a Ttv. rendelkezése alapján a bírói út mind a vagyonmegosztás, mind a közigazgatási terület megosztása kérdésében igénybe vehető, mert 1999 augusztusát követően hat hónapon belül a felek nem kötöttek megállapodást. A bíróság álláspontja, ellentétben a felperesével az volt, hogy az új község létrejötte nem folyamat, hanem egyszeri aktus, azaz az alperes község 1999. május 1. napján, a Köztársasági Elnök határozatával létrejött. Ebből a szempontból nem tulajdonított jelentőséget annak, hogy az alperes képviselőtestülete, amely az önkormányzati feladatokat gyakorolja, időben később alakult meg. A községegyesítés megszüntetése és új község megalapítása esetén a vagyon és a közigazgatási terület kérdésében a községgé nyilvánítás időpontjában hatályban volt jogszabályokat kell alkalmazni. A Ttv. 22. §-ának (1) bekezdése értelmében a törvény rendelkezéseit a hatálybalépését követően induló kezdeményezés esetén kell alkalmazni. A Ttv. hatálybalépésének 1999. május 8-i időpontjára tekintettel az Ötv. 53. §-ának módosítását megelőző szabályát kell figyelembe venni, mint a jogviszony keletkezésének időpontjában hatályos jogszabályt. Az Ötv. 1999. május 1-jén hatályos 53. §-a értelmében községegyesítés megszüntetése esetén - eltérő megállapodás hiányában - a községek területe azonos az egyesítést megelőző területükkel, ezért a községegyesítést megelőző terület meghatározásánál nem kell figyelemmel lenni az érintett település működőképessége szempontjából fennálló aránytalan hátrány kiküszöbölésére. A közigazgatási határvonal állandó és tartós megállapításával szemben a működőképesség szempontjából egyetlen gazdálkodó szervezet - a B. Rt. - iparűzési adójának kiragadása nem jelent komoly szempontot. Az előzőekben kifejtett jogi álláspont mellett rendelkezésre álló adatok alapján szakértői vélemény beszerzése nélkül is megállapíthatónak találta B. község 1954-es, a jelen feleket elválasztó közigazgatási határát, mely egyúttal az alperes közigazgatási területét is kijelölte. Rámutatott arra, hogy a közigazgatási határvonal ingatlan-nyilvántartásí bejegyzéséről külön eljárás keretében az alperesnek kell gondoskodnia.
Az ítélet ellen a felperes fellebbezett. Kérelme a felperes várost és az alperes községet elválasztó határvonal módosított keresetében elsődlegesen, illetve másodlagosan meghatározottaknak megfelelő megállapítására és a települések közti közigazgatási terület megosztására irányult. Ennek elvetése esetén az ítélet hatályon kívül helyezését, az elsőfokú bíróságnak a közigazgatási határ megállapítás kérdésében az Ötv. 52. §-ában foglalt feltételek részletes vizsgálatával új eljárás lefolytatására utasítását kérte.
Fellebbezési álláspontja szerint az ítélet jogsértően értelmezi az alkalmazandó jogszabályokat és téves értelmezést tartalmaz az alkalmazandó eljárási szabályokra nézve. Ez utóbbi kérdésben a Pp. XX. fejezetének szabályait kell alkalmazni. Megerősítette a keresetébe foglalt előadását, miszerint az Ötv. 111. §-a értelmében az Ötv. alapján indított perekben a Pp. különleges eljárási szabályait kell alkalmazni, melyet a Legfelsőbb Bíróság Gf. IV. 31.885/1998/8. számú jogerős végzésében tett megállapítás is alátámasztott. A továbbiakban az Ötv. 53. §-ának alkalmazása indokaként azzal érvelt, hogy az Ötv. 1999. május 1-jén hatályos 52. §-ának (4) bekezdése, és 53. §-a egyaránt a megállapodásra utal, mely csak megállapodni képes jogalanyok létezése esetén lehetséges. A Köztársasági Elnök döntése közjogi értelemben létrehozta ugyan a települést, ez azonban nem járt automatikusan a terület, illetőleg a közigazgatási határ megállapításával, ilyen esetre nincs értelme a törvény megállapodásra utaló rendelkezésének. Az Ötv. korábban hatályos szövege ugyancsak a képviselőtestület megválasztásához és nyilatkozatához kötötte a terület, illetőleg a határ megállapítását, mert a községgel, mint közjogi kategóriával való megállapodás fogalmilag kizárt. A Ttv. 21. §-ának (1) bekezdésében megfogalmazott átmeneti rendelkezés nem a törvény visszamenőleges hatályát biztosítja, hanem abból indul ki, hogy a községegyesítés megszüntetése többlépcsős jogi folyamat.
A felperes kifejtette: a megyei bíróság azzal a kinyilvánított álláspontjával, hogy a Ttv. hatálybalépését megelőzően községgé nyilvánított település vonatkozásában nincs lehetőség a közigazgatási határvonal érdemi vizsgálatára, nem gyakorolja a Ttv. 13. §-ával a bíróságokra telepített hatáskört, kiüríti annak tartalmát annak ellenére, hogy elismeri a törvény ezen szakaszának a jelen eljárásban való alkalmazhatóságát.
A felperes érvelésének további részében arra utalt, hogy az 1999. május 8-át megelőzően hatályban volt Ötv. 53. §-a szerint is az 52. §-ba foglalt feltételeket és eljárást kell alkalmazni. A kérdéses paragrafus (1) bekezdése értelmében új községnek a területi elkülönültség mellett az önkormányzati jogok gyakorlására való képességgel is rendelkezni kell, mégpedig a szolgáltatások színvonalának csökkenése nélkül. Az önkormányzati feladatokat pedig az Ötv. 8. §-ának (4) bekezdésére utalással tartalmazza, ezért a bíróságnak vizsgálni kellett volna, hogy a községegyesítést megelőző határvonal megfelel-e a törvényi követelményeknek. Álláspontját azzal összegezte, hogy mind az Ötv. 1999. május 1-jén hatályos, mind a később módosított rendelkezése szerint a képviselőtestületek megállapodása alapján kell az alperes területét meghatározni. Megállapodás hiányában automatikusan nem áll helyre a korábbi terület, hanem lehetővé válik annak bírói úton történő meghatározása, mely garantálja a működőképesség sérelmének elkerülését.
Az alperes fellebbezési ellenkérelmében az első fokú ítélet helybenhagyását kérte. Vitatta az eljárási szabálysértésre vonatkozó felperesi érvelést és előadta, hogy jelen, a Ttv. 13. §-án alapuló eljárás nem tartozik az Ötv. 111. §-ának hatálya alá. Érdemi álláspontjában leszögezte, a Ttv. 22. §-ának (1) bekezdése értelmében a törvény rendelkezéseit a hatálybalépését követően indult területszervezési kezdeményezés esetén kell alkalmazni. Ez irányadó a Ttv.-vel kiegészített Ötv. 53. §-a tekintetében is, mert a Ttv. hatálybalépését megelőzően elhatározott és kihirdetett községgé nyilvánítás esetén a későbbi törvénymódosítás visszamenő hatályú alkalmazása alkotmányossági szempontból aggályos. A Ttv. hatályának helyes értelmezése az, hogy a törvény úgy lépett hatályba, hogy a folyamatban lévő ügyekben még a korábbi jogszabályok alkalmazását írta elő. Az Ötv. 1999. május 8-ig hatályos 53. §-a az 52. § viszonylatában speciális rendelkezést tartalmaz, amikor kimondja "községegyesítés megszüntetésének kezdeményezése az 52. §-ban foglalt feltételekkel és eljárással történhet". A községegyesítés megszüntetése esetén az Ötv. előző rendelkezése csak a kezdeményezés feltételei és eljárás kérdésében irányadó. Nem alkalmazható az Ötv. 52. § (4) bekezdésének szabálya sem, mert ez nem kezdeményezési eljárási szabály. Egyetértve az elsőfokú bíróságnak az iparűzési adó terület-meghatározási szempontként történő mellőzésével rámutatott: a felperes, mint önhibáján kívül hátrányos helyzetbe került önkormányzat 2002-ben közel 580 millió forintos költségvetési támogatásban részesült.
A fellebbezést a másodfokon eljárt Legfelsőbb Bíróság alaposnak találta.
A Legfelsőbb Bíróság a fellebbezésben elsőként megjelölt eljárásjogi érvelést vizsgálva megállapította, hogy a fellebbezésben felhívott, a Legfelsőbb Bíróság Gf. IV. 31.885/1998/8. számú permegszüntető végzésének indokai a jelen ügyben már nem állnak fenn. A Legfelsőbb Bíróság az előző perben azt az álláspontját fejtette ki, hogy az akkor adott jogszabályi keretek között a települések közigazgatási határának megállapítására nincs hatásköre. Az Alkotmánybíróság a 15/1998. (V. 8.) AB határozatának 3. pontjában foglalt megállapítása és ezt követően tett felhívása nyomán alkotta meg az Országgyűlés a területszervezési eljárásról szóló 1999. évi XLI. tv.-t, mely 13. §-ában az új közigazgatási határvonal megállapítása kérdésében is rendelkezett a bírói út igénybevételéről. A
törvény e szabályát a 21. §-ának (1) bekezdésébe foglalt átmeneti előírással visszaható jelleggel léptette hatályba. Így elrendelte, hogy a 13. §-ba foglalt rendelkezést kell alkalmazni az Ötv. hatálybalépése előtt és azt követően történt községgé nyilvánítás esetén is, ha a képviselőtestületek még nem állapodtak meg a közigazgatási terület megosztásában, illetőleg arról még nincs jogerős döntés. A törvény 8. §-ának (1) bekezdése értelmében a községgé nyilvánítás az új község alakítását és a településegyesítés megszüntetését egyaránt jelenti.
Az adott szabályozással a jogalkotó egyértelműen kinyilvánította, hogy a bíróság döntése az érdekelt képviselőtestületek hiányzó megállapodását pótolja, azaz a jogvitát a polgári jogviszonyok területére tartozónak ítéli. A Legfelsőbb Bíróság ezért nem értett egyet a felperes érvelésének azzal a részével sem, amelyben az ügy elbírálására a közigazgatási perek szabályait tartja alkalmazandónak. A Pp. XX. fejezetében szabályozott különleges eljárási szabályok alapvetően egy olyan sajátos jogviszonyban alkalmazandók, amelyben a felek helyzetét a hatóság-ügyfél viszony jellemzi, a per tárgya pedig a keresettel támadott közigazgatási határozat. A Pp. 324. §-ának (2) bekezdés b) pontja értelmében a XX. fejezet alkalmazása szempontjából közigazgatási határozatnak minősül a helyi önkormányzat törvényben meghatározott határozata, belső szabályzata, egyéb döntése is. Ezek az ügyek részben a képviselőtestület önkormányzat hatósági ügyben hozott határozatai - főszabályként az állampolgárokat érintő egyedi ügyek -, míg más részük a törvénysértő önkormányzati határozatok felülvizsgálata. Ez utóbbi per felperese kizárólag a közigazgatási hivatal vezetője. A közigazgatási perekre irányadó szabály, hogy a bíróságot a határozat megváltoztatásának joga csak szűk körben illeti meg, a bíróság határozata ellen főszabályként nincs helye fellebbezésnek. A közigazgatási perek itt említett sajátosságai a Ttv.-nek a polgári per bíróságára telepített kifejezett hatáskörén túl is igazolják, hogy a jelen jogvita elbírálására nem az ezekre a perekre vonatkozó eljárási szabályok alkalmazandóak.
A Legfelsőbb Bíróság a fentiek kivételével egyetértett a fellebbezésnek az ítélet érdemi álláspontját támadó okfejtésével. E kérdésben kialakítandó álláspontjához értelmezte a Ttv. szabályait, különösen a 13. §-ban, 21. §-ának (1) bekezdésében, 22. §-ának (1) és (2) bekezdésében, 23-24-25. §-ában foglalt rendelkezéseket, valamint a szabályozás jellegét. Ennek eredményeként a Legfelsőbb Bíróság az alábbi álláspontot foglalja el.
Az Alkotmánybíróság előzőekben felhívott határozata alapján megalkotott 1999. évi XLI. tv. a területszervezési ügyek intézéséről tartalmaz döntően eljárási szabályokat. A törvény hatálybalépésére nézve többféle szabályt ír elő. A rendelkezések eljárási jellegéből adódóan a 22. §-ának (1) bekezdésében főszabályként kimondja: "e törvény a kihirdetését követő 15. napon lép hatályba, rendelkezéseit a hatálybalépését követően induló kezdeményezés esetén kell alkalmazni". Ez alól kivételt téve, a 22. § (2) bekezdésében meghatározza a törvény hatályon kívül helyezésével hatályát vesztő jogszabályi rendelkezéseket.
További kivételt képeznek a 23-24-25. §-okban szereplő módosuló rendelkezések. Mind a 22. § (2) bekezdése, mind a 23. §-tól 25. §-ig terjedő szabályok a törvény hatálybalépésével egyidejűleg lépnek hatályba. A módosuló, nem eljárási, hanem anyagi jogi rendelkezéseket, így köztük az Ötv. 53. §-át kiegészítő 25. §-át tehát a törvény 1999. május 8-ai hatálybalépésekor alkalmazni kell.
A Ttv. 13. §-ának (1) bekezdésében a polgári per bíróságának hatáskörére vonatkozó rendelkezése időbeli hatályát jelentős mértékben visszahatóan terjeszti ki a Ttv. 21. § (1) bekezdésében.
Kinyilvánítja, hogy a 13. §-ában foglaltakat kell alkalmazni az Ötv. hatálybalépése előtt és azt követően történt községgé nyilvánítás esetén, a képviselőtestület megállapodása, illetve jogerős bírói ítélet hiányában. Ezzel az átmeneti szabállyal a jogalkotó deklarálja a bírói út igénybevételét az önkormányzati rendszerre való áttérést megelőző, megállapodással le nem zárt időszakra nézve is.
A felek jogvitájában az Ötv. 53. §-ának kiegészített rendelkezései alkalmazását a továbbiakban alátámasztja az is, hogy mind a Ttv. 13. §-a, mind a 21. § (1) bekezdése, mind pedig az Ötv. korábban hatályos 52. § és 53. §-a a megállapodás kifejezést használja. A Legfelsőbb Bíróság - egyetértve az elsőfokú bíróságnak a község közjogi státusa létrejöttének 1999. május 1-jei időpontjára vonatkozó álláspontjával - leszögezi: megállapodás csak erre képességgel rendelkező személyek között jöhet létre. Erre a közjogi eljárás keretében létesült település csak akkor képes, ha helyi önkormányzattá vált, azaz mint az Ötv. 9. § (1) bekezdésében meghatározott jogi személy a Ptk. 28. §-ának (3) bekezdése értelmében jogképességgel rendelkezik. Ilyen értelemben a Köztársasági Elnök határozata csupán - a település önállóvá válásának utolsó állomásaként - a helyi önkormányzáshoz való jogot teremti meg. A település civiljogi jogalannyá válása az önkormányzás jogának gyakorlására való képességével, a képviselőtestület megválasztásával valósul meg.
Ezt, a település közigazgatási határának, területének és vagyonának megállapítása érdekében a jogképesség feltételéhez kötődő álláspontot erősíti meg az Alkotmánybíróság a Ttv. egyes kérdésekben hiányos anyagi és eljárási szabályozása folytán alkotmányellenes helyzetet megállapító 66/2002. (XII. 17.) AB határozatában, melyben több helyen rögzíti; a terület és a vagyonmegosztás az érintett önkormányzatok között történik.
Noha az Ötv. 52. §-a az új község alakításának anyagi- és eljárásjogi feltételeit - ez utóbbiakat részletesebben a Ttv. vonatkozó rendelkezései között - határozza meg, a Legfelsőbb Bíróság jogértelmezése szerint nem kétséges, hogy a közigazgatási határ kijelölése (egyúttal a terület megállapítása) szempontjából a megmaradó önkormányzat működőképességének fenntartása is lényeges szempont. Erre vonatkozó álláspontját a hasonló ügyben hozott és a felek által is hivatkozott Pf. IX. 26.295/2000/6. számú végzésében fejtette ki. Így rámutatott, hogy a községgé nyilvánított alperes közigazgatási területének meghatározása során nem alakulhat ki olyan helyzet, amely az egyik települést a másik rovására lét- és gazdálkodási feltételei szempontjából aránytalan előnyben részesíti.
A Legfelsőbb Bíróság az előzőek alapján tehát nem értett egyet az elsőfokú bíróságnak a hatályos anyagi jogszabály alkalmazására vonatkozó álláspontjával és nem osztotta azt az érvelését sem, amely a jogvita lezárásaként az alperes által meghatározott szempontot, a quasi eredeti állapot helyreállítását tartja helyesnek. A Ttv. 13. §-ában megfogalmazott szabályozással egyértelművé vált, hogy a közigazgatási határ kijelölésével kapcsolatos jogvita eldöntése a Ptk. 7. §-ának (1) bekezdése értelmében bírói útra tartozik. Amennyiben az egyesítést megelőző határok visszaállítása automatizmus lenne, a bírói út értelmét vesztené, az ítélet pedig éppen a döntést, a jogvita érdemi elbírálását nélkülözné. A törvényben megfogalmazott másik esetben, az érintett önkormányzatok megállapodása során viszont nem kerül sor a bírói út igénybevételére.
Az új település területének meghatározása kérdésében az Ötv. 53. §-a alapján alkalmazandó 52. §-ában foglalt rendelkezések szem előtt tartásával kell a jogvitát elbírálni. Ebben a tekintetben a település elkülönültsége és a minimális lakossági létszám közigazgatási hatáskörbe tartozott, ezért a polgári per bírósága előtt nem vizsgálható. Az érintett település működőképessége szempontjából jelentős súllyal bír az önkormányzati jogok gyakorlására való képessége és az Ötv. 8. § (4) bekezdésében meghatározott feladatok teljesíthetősége. A törvényi feltételrendszer e kérdések eldöntésénél nem tesz különbséget a kiváló és a megmaradó települések között, ezért olyan helyzetet kell kialakítani, amely egyik település számára sem eredményez a működőképesség szempontjából aránytalan hátrányt.
A községegyesítés megszüntetése, a közigazgatási határ megváltoztatása eleve magában hordozza a vagyoni aránytalanság lehetőségét, melyet a bíróságnak a kölcsönös érdekek egybevetése útján lehetőség szerint a legkisebb mértékre kell szorítani. Ennek érdekében a helyi sajátosságok, a lakossági érdekek és az önkormányzati feladatellátás követelményét szem előtt tartva kell dönteni. A település megszervezése és az előzőekben érvényesített szempontok érvényre juttatása egyúttal szakkérdés is, ezért a Legfelsőbb Bíróság a Pp. 177. §-ának (1) bekezdése alapján településszervezési szakvélemény beszerzését tartja indokoltnak annak érdekében, hogy az alperes területét meghatározó közigazgatási határ a törvényben meghatározott és a fentiekben ismertetett szempontok figyelembevételével kerüljön megállapításra.
A fentiekben kifejtett iránymutatás figyelembevételével lefolytatott bizonyítási eljárás eredményeként kerül az elsőfokú bíróság olyan helyzetbe, hogy jogszerű és megalapozott, ekként a felek számára is egyaránt megnyugtató döntést hozhasson. Ennek érdekében a Legfelsőbb Bíróság az elsőfokú ítéletet a Pp. 252. §-ának (3) bekezdése alapján hatályon kívül helyezte, és az elsőfokú bíróságot új eljárásra, és új határozat hozatalára utasította. (Legf. Bír. Pf. IX. 26.220/2001. sz.)