719/B/2001. AB határozat
az agrártámogatások igénybevételének általános feltételeiről szóló 273/1997. (XII. 22.) Korm. rendelet 11. § (2) bekezdése és 11. § (3) bekezdésének második mondata alkotmányellenességének megállapítására irányuló indítvány tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló bírói kezdeményezés alapján meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság az agrártámogatások igénybevételének általános feltételeiről szóló 273/1997. (XII. 22.) Korm. rendelet 11. § (2) bekezdése és 11. § (3) bekezdésének második mondata alkotmányellenességének megállapítására és a perben való alkalmazásuk kizárására irányuló bírói kezdeményezést elutasítja.
Indokolás
I.
Bács-Kiskun Megyei Bíróság az előtte folyamatban lévő 5. P.21.442/2000/3. számú ügyben - az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 38. § (1) bekezdése alapján - az eljárás felfüggesztése mellett az agrártámogatások igénybevételének általános feltételeiről szóló 273/1997. (XII. 22.) Korm. rendelet (a továbbiakban: R.) 11. § (2) bekezdése és 11. § (3) bekezdésének második mondata alkotmányellenességének megállapítását és a perben való alkalmazásuk kizárását kezdeményezte.
A bírói kezdeményezés szerint a felperes az agrárgazdasági célok 1999. évi támogatásáról szóló 8/1999. (I. 20.) FVM rendelet 117-118. §-ában foglaltak alapján vissza nem térítendő forgóeszköz-feltöltés és megalakulási támogatás iránti pályázati kérelmet terjesztett el ő a Földművel ődésügyi és Vidékfejlesztési Minisztérium Bács-Kiskun Megyei Földművelésügyi Hivatalánál. A Hivatal a felperes pályázati kérelmét nem teljesítette, ezért az ellen kifogást terjesztett elő. A Földművelődésügyi és Vidékfejlesztési Minisztérium FM Hivatalok Főosztálya a felperes kifogásának nem adott helyt. A bírósági felülvizsgálat lehetőségét az R. 11. § (3) bekezdésére alapozva kizárta. A felperes ezt követően keresetében kérte a közigazgatási határozatok bírósági felülvizsgálatát.
Az indítványozó bíróság azt kifogásolta, hogy az R. 11. § (2) bekezdése a támogatás pályázat alapján történő igénylésénél az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény (a továbbiakban: Áe.) alkalmazását kizárja. Az R. sérelmezett 11. § (3) bekezdés második mondata pedig a minisztériumi kifogás tárgyában hozott döntés tekintetében zárja ki a további jogorvoslat lehetőségét.
Az indítványozó arra hivatkozott, hogy az Áe. 3. § (1) bekezdése alapján a közigazgatási szerv eljárása során államigazgatási ügyben e törvény rendelkezéseit kell alkalmazni. Az Áe. 3. § (3) bekezdése szerint pedig a törvény alkalmazása szempontjából államigazgatási ügy - egyebek mellett - minden olyan ügy, amelyben a közigazgatási szerv az |gyfelet érintő jogot állapít meg. Álláspontja szerint a közigazgatási szerv - a jelen ügyben az FVM megyei hivatala -azon aktusa, amellyel az állami támogatás igénybevételét lehetővé teszi, az ügyfél számára jogot állapít meg, ezért ez az eljárás államigazgatási ügynek tekintendő. Mivel az Áe. 3. § (7) bekezdése szerint a törvény hatálya csak a szabálysértési és állampolgársági eljárásra nem terjed ki, ezért az R. 11. § (2) bekezdésének azon előírása, amely alapján a támogatási ügyben az Áe. mellőzésével kell eljárni, ellentétes az Áe. rendelkezéseivel, ezért az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglalt jogállamiság elvébe ütközik.
Az indítványozó szerint az R. 11. § (3) bekezdése ellentétes az Áe. 72. § (1) bekezdésével, amely szerint az államigazgatási ügy érdemében hozott határozat bírósági felülvizsgálatát kizárólag törvény zárhatja ki. Ezért az R. 11. § (3) bekezdésének második mondata, amely a kifogás tárgyában hozott határozat bírósági felülvizsgálatát nem teszi lehetővé, sérti az Alkotmány 50. § (2) bekezdését.
II.
Az indítvánnyal érintett jogszabályi rendelkezések a következők:
1. Alkotmány:
"2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam."
"35. § (2) A Kormány a maga feladatkörében rendeleteket bocsát ki és határozatokat hoz. Ezeket a miniszterelnök írja alá. A Kormány rendelete és határozata törvénnyel nem lehet ellentétes. A Kormány rendeleteit a hivatalos lapban ki kell hirdetni."
"50. § (2) A bíróság ellenőrzi a közigazgatási határozatok törvényességét."
2. Áe.:
"3. § (1) A közigazgatási szerv eljárása során államigazgatási ügyben e törvény rendelkezéseit kell alkalmazni."
"(3) E törvény alkalmazása szempontjából államigazgatási ügy minden olyan ügy, amelyben a közigazgatási szerv az ügyfelet érintő jogot vagy kötelességet állapít meg, adatot igazol, nyilvántartást vezet, vagy hatósági ellenőrzést végez." "(7) E törvény hatálya a szabálysértési és az állampolgársági eljárásra nem terjed ki."
"72. § (1) Az ügyfél, illetőleg a törvényes érdekeiben sérelmet szenvedett fél jogszabálysértésre hivatkozva - ha törvény ettől eltérően nem rendelkezik -, az államigazgatási ügy érdemében hozott határozat felülvizsgálatát a határozat közlésétől számított harminc napon belül keresettel kérheti a bíróságtól.
(2) Bírósági felülvizsgálatra csak akkor kerülhet sor, ha az államigazgatási eljárásban az ügyfél a fellebbezési jogát kimerítette vagy a fellebbezés kizárt."
3. A polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény (a továbbiakban: Pp.):
"324. § (1) Az I-XIV. fejezet rendelkezéseit a közigazgatási határozat felülvizsgálata iránti perekben e fejezetben foglalt eltérésekkel kell alkalmazni.
(2) E fejezet alkalmazásában közigazgatási határozat
a) az államigazgatási szervnek vagy államigazgatási ügy intézésére feljogosított más szervnek hatósági államigazgatási ügyben (1957. évi IV. törvény 3. §) hozott határozata,
b) a helyi önkormányzat törvényben meghatározott határozata, belső szabályzata, illetve egyéb döntése,
c) más szervnek az a határozata, amelynek felülvizsgálatára vonatkozóan külön törvény e fejezet alkalmazását rendeli."
4. Az R. érintett és vizsgált rendelkezései: "1. § (1) E rendelet hatálya:
a) a központi költségvetés Földművelésügyi és Vidékfejlesztési Minisztérium fejezet kiadások előirányzatában a vállalkozások folyó támogatására, továbbá
b) az agrárgazdaság támogatását szolgáló fejezeti kezelésű előirányzatra, valamint
c) egyéb, a központi költségvetésben az agrárgazdasági célok támogatására vagy felmerül ő költségek csökkentésére biztosított előirányzatok - ideértve a privatizációs bevételekből nyújtott támogatásokat is és a SAPARD program támogatásához biztosított nemzeti forrásokat -, valamint az agrárpiaci rendtartásról szóló 1993. évi VI. törvény 10. § (1) bekezdésének b) pontja szerint képződő forrás felhasználására terjed ki."
"8. § (5) A nem automatikusan, hanem pályázati úton vagy kérelemmel igényelhető támogatások esetében a támogatási igény elbírálója
a) támogatási szerződést köt a támogatottal, vagy támogatási okiratot ad ki, amely tartalmazza a támogatás összegét, igénybevételének feltételeit, a támogatott jogosultságait, valamint kötelezettségeit és a kötelezettségek megszegésével járó következményeket;
b) abban az esetben, ha megbízottja útján köt szerződést, a támogatásra való jogosultságról és a támogatás összegéről engedélyező iratot állít ki. A megbízott a támogatási szerződést az a) pont szerinti tartalommal a kifizetést engedélyező irat alapján kötheti meg."
"10. § (1) A támogatási kérelem elbírálása magában foglalja a támogatásra való jogosultságnak, a támogatás összegének, a támogatás igénybevétele feltételeinek, mértékének, valamint a folyósítás feltételeinek meghatározását.
(2) A támogatási kérelmet a miniszter által rendeletben meghatározott közigazgatási szerv bírálja el.
(3) Pályázat alapján igénybe vehető támogatások esetében a pályázati feltételek teljesítése nem jelent jogosultságot a kérelemben megjelölt összegű költségvetési támogatás igénybevételére. A támogatás igénybevétele szempontjából a pályázatot támogatási kérelemnek kell tekinteni.
(4) A pályázat elbírálásának eredményéről a pályázót értesíteni kell. A támogatási kérelem elutasítása esetén az értesítésben meg kell jelölni az elutasítás okát. Jogszabály eltérő rendelkezése hiányában a pályázót a rendelet 2. számú melléklete szerinti módon kell a költségvetési támogatási kérelem elutasításáról értesíteni."
"11. § (1) Az adóhatóságon keresztül folyósított támogatás igénybevételére - jogszabály eltérő rendelkezése hiányában -az adózás rendjéről szóló, többször módosított 1990. évi XCI. törvény rendelkezéseit kell alkalmazni.
(2) Amennyiben a támogatás pályázat alapján vehető igénybe, a pályázat elbírálására - az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény mellőzésével -törvény, kormányrendelet, miniszteri rendelet eltérő rendelkezése hiányában kizárólag az e rendeletben, valamint a támogatás mértékét és feltételeit tartalmazó külön jogszabályokban, illetve pályázati felhívásban foglaltakat kell alkalmazni.
(3) Aki - az adóhatóság által elbírált támogatás kivételével - a pályázat elbírálása során a 2. számú melléklet a) pontja szerinti értesítéssel nem ért egyet, a kérelem elbírálóján keresztül a minisztériumnál kifogást terjeszthet elő. A kifogás végleges jelleggel, további jogorvoslati lehetőség nélkül kerül elbírálásra. Jogszabálysértés megállapítása esetén a kifogást az azonos vagy hasonló pályázatoknál alkalmazott szempontok figyelembevételével kell elbírálni."
III.
A bírói kezdeményezés nem megalapozott.
1. A bírói kezdeményezés benyújtását követően az R. helyébe az agrártámogatások igénybevételének általános feltételeiről szóló 215/2001. (XI. 17.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Rh.) lépett. Az Rh. 16. §-a szerint e rendelet 2002. január 1-jén lépett hatályba és ezzel egyidejűleg az R. hatályát vesztette azzal, hogy a folyamatban lévő ügyekre az R. előírásait kell alkalmazni. Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata, hogy hatályát vesztett jogszabály alkotmányellenességét az Abtv. 38. § (1) bekezdése szerinti bírói kezdeményezés alapján vizsgálja. Az előbbiekre tekintettel az Alkotmánybíróság a bírói kezdeményezést érdemben vizsgálta.
2. Az agrárgazdaság fejlesztéséről szóló 1997. évi CXIV. törvény 10. § (2) bekezdése alapján felhatalmazást kapott a Kormány arra, hogy az agrártámogatások igénybevételének általános feltételeit, a földművelésügyi miniszter pedig arra, hogy az érintett miniszterekkel egyetértésben e törvény végrehajtásának részletes szabályait, az agrártámogatások igénybevételének részletes feltételeit rendeletben megállapítsa, és az agrártámogatások igénybevételéről pályázati felhívást tegyen közzé.
Az Alkotmánybíróság az R. egyes rendelkezéseinek alkotmányosságát a 882/B/1998. AB határozatában már vizsgálta. E határozatában megállapította, hogy az agrártámogatás, mint költségvetési támogatás, az állami gazdaságpolitika olyan eszköze, amely az agrárgazdaság fejlesztésének a jogalkotó által lényegesnek és fontosnak tartott céljait hivatott elősegíteni. Ez a támogatás - az adókedvezményekhez hasonlóan - az állami gazdaságpolitika ösztönző eszköze. Az agrártámogatásra, mint költségvetési támogatásra - mint ahogy adókedvezményre - senkinek sincs az Alkotmányon alapuló alanyi joga. (ABH 1277., 1280-1281.)
Az Alkotmánybíróság az adókedvezmények alkotmányossági megítélése tárgykörében hozott határozataiban kifejtette, hogy az állam által biztosított e kedvezmények meghatározásánál a jogalkotót széleskörű mérlegelési jog illeti meg. Megállapította, hogy a kedvezményekre vonatkozó jogszabályi rendelkezések alkotmányossági felülvizsgálata során az Alkotmánybíróság hatáskörébe kizárólag annak vizsgálata tartozik, hogy a jogalkotó mérlegelési jogának gyakorlása során nem került-e ellentétbe az Alkotmány valamely rendelkezésével. Az Alkotmánybíróság nem jogosult a jogalkotói mérlegelés célszerűségi, gazdaságpolitikai szempontú vizsgálatára. [61/1992. (XI. 20.) AB határozat, ABH 1992. 280., 281.]
3. A bírói kezdeményezés szerint az R. 11. § (2) bekezdése a támogatás pályázat alapján történő igénybevétele esetén a pályázat elbírálására az Áe. alkalmazását, az R. 11. § (3) bekezdésének második mondata pedig a minisztériumnak a kifogás tárgyában hozott értesítése tekintetében a további jogorvoslat lehetőségét alkotmányellenesen zárja ki. Tehát az Alkotmánybíróságnak azt kellett vizsgálnia, hogy a támogatás pályázat útján történő igénybevételére irányuló eljárás az Áe. hatálya alá tartozó államigazgatási ügynek minősül-e és arra az Áe. rendelkezéseit kell-e alkalmazni.
3.1. Az Áe. 1. §-a megállapítja, hogy "ennek a törvénynek az a célja, hogy a közigazgatási szervek hatósági eljárásának szabályozásával elősegítse az államigazgatási feladatok eredményes ellátását." Az Áe.-nek a törvény célját meghatározó e rendelkezése szoros összefüggésben áll a törvény hatályát megállapító 3. §-ában foglalt előírásokkal. Az Áe. 1. §-a értelmében e törvény az államigazgatási szervek hatósági eljárását szabályozza. A hatósági eljárásra való utalás azt jelenti, hogy az Áe. nem az államigazgatási szervek valamennyi eljárását kívánja szabályozási körébe vonni, hanem csak azok egyik típusára, az egyedi ügyekben való hatósági eljárásra állapít meg szabályokat.
Az Áe. 3. §-a határozza meg a törvény személyi és tárgyi hatályát. A 3. § (1) bekezdése alapján a közigazgatási szerv eljárása során csak államigazgatási ügyben e törvény rendelkezéseit kell alkalmazni. A 3. § (3) bekezdése a közigazgatási szerv ügyfelet érintő jogot, vagy kötelességet megállapító eljárását minősíti államigazgatási ügynek.
A közigazgatási szerv nem minden jogot, vagy kötelességet megállapító eljárása, aktusa keletkeztet az Áe. hatálya alá tartozó közigazgatási ügyet, hanem csak a hatósági ügyben való eljárása és döntése. A közigazgatási szerv hatósági ügyben jár el, ha intézkedése államigazgatási jogviszonyt hoz létre, s ha az ügyben hozott döntése közhatalmi jellegű és annak közhatalmi úton szerez érvényt. Nem minősül az Áe. hatálya alá tartozó államigazgatási ügynek - egyebek mellett - ha a közigazgatási szerv polgári jogviszony alanyaként jár el, munkaviszony, vagy szolgálati viszony keretében állapít meg jogot és kötelezettséget.
3.2. Az R. 10. § (2) bekezdése alapján a támogatási kérelmet a miniszter által rendeletben meghatározott közigazgatási szerv bírálja el. Az R. kifogásolt 11. § (2) bekezdése értelmében amennyiben a támogatás pályázat alapján vehető igénybe az Áe. mellőzésével - jogszabályok eltérő rendelkezése hiányában - az R.-t, valamint a támogatás mértékét és feltételeit tartalmazó külön jogszabályokban, illetve pályázati felhívásban foglaltakat kell alkalmazni.
Az Alkotmánybíróság a kifogásolt eljárás minősítése végett vizsgálta az R.-nek a pályázati eljárásra vonatkozó rendelkezéseit.
Az agrártámogatásokra az R. idézett 1. §-ában meghatározott költségvetési előirányzatok állnak rendelkezésre a felmerülő igények kielégítésére. Ezért az R. 5. § (1) bekezdése megállapítja, hogy az 1. § (1) bekezdése szerinti költségvetési előirányzat forráshiánya esetén a pályázat alapján igényelhető támogatás tekintetében a pályázat befogadása felfüggeszthető, visszautasítható, a pályázatok versenyeztethetőek, rangsorolhatóak, elbírálásuk felfüggeszthető és ennek kapcsán a forráshiány miatt már nem finanszírozható pályázatok elutasíthatók. A 8. § (1) bekezdés a) pontja alapján a támogatások részletes feltételeit meghatározó miniszteri rendelet, vagy az ennek alapján kiadott pályázati felhívás előírhatja, hogy a támogatást csak az igénylők meghatározott köre veheti igénybe. A 10. § (3) bekezdése pedig kimondja, hogy a pályázat alapján igénybevehető támogatások esetében a pályázati feltételek teljesítése nem jelent jogosultságot a kérelemben megjelölt összegű költségvetési támogatás igénybevételére. Az R. e rendelkezéseiből az következik, hogy a pályázat alapján igényelhető támogatásra az igénylőknek nincs alanyi jogosultságuk és a rendelkezésre álló költségvetési forráshiány miatt a támogatás nem kényszeríthető ki és nem érvényesíthető.
Az R. 8. § (5) bekezdése alapján a nem automatikusan, hanem pályázati úton, vagy kérelemmel igényelhető támogatások tekintetében az igény elbírálója támogatási szerződést köt a támogatottal. Az R. e rendelkezése értelmében tehát a támogatás elbírálója és az igénylő között szerződéses jogviszony jön létre, a feleket a szerződés teljesítése során jogok illetik és kötelezettségek terhelik, igényeiket a szerződés alapján érvényesíthetik.
Az Alkotmánybíróság az R. fenti rendelkezései alapján megállapította, hogy az R. által szabályozott pályázati eljárás nem minősül az Áe. hatálya alá tartozó hatósági államigazgatási eljárásnak, államigazgatási ügynek. A pályázatok elbírálása ugyanis a közigazgatási szerv és a pályázó között nem hoz létre államigazgatási jogviszonyt. A közigazgatási szerv és a pályázók között polgári jogi jellegű szerződéses jogviszony jön létre, amelyben a felek mellérendelt viszonyban vannak egymással és az R. által szabályozott szerződés teljesítése során - kölcsönösen -jogok és kötelezettségek illetik és terhelik őket. A pályázatot elbíráló közigazgatási szerv nem hoz az Áe. hatálya alá tartozó államigazgatási határozatot, hanem az elbírálásról csak az R. 2. számú mellékletében megállapított tartalmú értesítésben tájékoztatja a pályázót.
A fentiek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az R. 11. § (2) bekezdése nem ellentétes az Áe. 3. § (1), (3) és (7) bekezdéseivel, ezért nem sérti az Alkotmány 35. § (2) bekezdését. Mivel az indítványozó jogforrástani alkotmányellenességre hivatkozással állította a jogállamiság sérelmét, ezért az R. kifogásolt rendelkezésével összefüggésben az Alkotmány 2. § (1) bekezdésének sérelme sem állapítható meg.
3.3. Az R. 11. § (3) bekezdésének kifogásolt második mondata alapján a pályázati eljárásban a minisztériumnál előterjeszthető kifogás végleges jelleggel, további jogorvoslati lehetőség nélkül kerül elbírálásra. Az indítványozó a bírósági felülvizsgálat lehetőségének kizárását kifogásolja, amely ellentétes az Áe. 72. § (1) bekezdésével.
Az Áe. 72. § (1) bekezdése alapján az ügyfél jogszabálysértésre hivatkozva a törvény eltérő rendelkezése hiányában az államigazgatási ügy érdemében hozott határozat felülvizsgálatát kérheti keresettel a bíróságtól.
Az Alkotmánybíróság a fentiekben már megállapította, hogy az R.-ben szabályozott pályázati eljárás nem minősül az Áe. hatálya alá tartozó hatósági államigazgatási ügynek, ezért arra az Áe. rendelkezéseit és annak indítványban hivatkozott 72. §-át sem kell ebben az eljárásban alkalmazni.
Az R.-ben szabályozott pályázati kérelem és kifogás elbírálásáról szóló értesítés a Pp. alkalmazása szempontjából sem minősül közigazgatási határozatnak. A Pp. idézett 324. § (2) bekezdés a) pontja szerint ugyanis a közigazgatási határozat az államigazgatási szervnek vagy az államigazgatási ügy intézésére feljogosított más szervnek hatósági államigazgatási ügyben (1957. évi IV. törvény 3. §) hozott határozata.
Az Alkotmány 50. § (2) bekezdése alapján a bíróság a közigazgatási határozatok törvényességét ellenőrzi. Az R.-ben szabályozott pályázati kérelem és kifogás elbírálásáról szóló értesítés az Áe. és a Pp. alkalmazása szempontjából a fentiek szerint nem minősül közigazgatási határozatnak.
Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az R. 11. § (3) bekezdésének második mondata nem ellentétes az Áe. 72. § (1) bekezdésével, nem sérti az Alkotmány 35. § (2) bekezdését és 50. § (2) bekezdését.
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság a rendelkező részben foglaltak szerint határozott.
Budapest, 2002. november 13.
Dr. Bihari Mihály s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Strausz János s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszkyné dr. Vasadi Éva s. k.,
alkotmánybíró