36/2005. (X. 5.) AB határozat
"a személy- és vagyonvédelmi, valamint a magánnyomozói tevékenység szabályairól" szóló, az Országgyűlés 2005. május 2-i ülésnapján elfogadott törvény egyes rendelkezései alkotmányellenességének előzetes vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság a köztársasági elnöknek az Országgyűlés által elfogadott, de még ki nem hirdetett törvény egyes rendelkezései alkotmányellenességének előzetes vizsgálatára benyújtott indítványa alapján - dr. Kiss László és dr. Kukorelli István alkotmánybírák párhuzamos indokolásával - meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy "a személy- és vagyonvédelmi, valamint a magánnyomozói tevékenység szabályairól" szóló, az Országgyűlés 2005. május 2-i ülésnapján elfogadott törvény 30. § (3) bekezdése, a 31. § (2) bekezdésének a 30 napos tárolási időre vonatkozó rendelkezése, valamint a 31. § (4) bekezdésének az információs önrendelkezési jog három munkanapon belüli érvényesítésére vonatkozó rendelkezése alkotmányellenes.
2. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy "a személy- és vagyonvédelmi, valamint a magánnyomozói tevékenység szabályairól" szóló, az Országgyűlés 2005. május 2-i ülésnapján elfogadott törvény 28. § (2) bekezdésének és a 29. § (1) bekezdésének az elektronikus képi megfigyelőrendszerre vonatkozó rendelkezései - az indítvány összefüggésében - nem alkotmányellenesek.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
1. Az Országgyűlés 2005. május 2-i ülésnapján törvényt fogadott el "a személy- és vagyonvédelmi, valamint a magánnyomozói tevékenység szabályairól" [a továbbiakban: Törvény].
Az Országgyűlés elnöke a Törvényt sürgősségi kérelem nélkül 2005. május 5-én küldte meg a köztársasági elnöknek kihirdetésre. A köztársasági elnök az Alkotmány 26. § (4) bekezdésében foglalt jogkörében eljárva - a részére előírt határidőn belül - 2005. május 20-án indítványozta a ki nem hirdetett törvény alkotmányellenességének előzetes vizsgálatát.
A köztársasági elnök indítványát az alábbi indokokkal támasztotta alá:
1.1. Véleménye szerint a Törvény 28-29. §-ainak az elektronikus képi megfigyelőrendszerre vonatkozó szabályozása nem tartalmaz megfelelő alapjogi garanciális rendelkezést, ami az Alkotmányban biztosított több alapjog sérelmét eredményezi. A Törvény hatálybalépése esetén emiatt sérülne az emberi méltósághoz [Alkotmány 54. § (1) bekezdés] és a magánszféra védelméhez való jog, valamint az információs önrendelkezési jog [Alkotmány 59. § (1) bekezdés].
A Törvény 26. § (1) bekezdés e) pontja alapján a vagyonőrzési feladatokat ellátó személy- és vagyonőr a megbízó közterületnek nem minősülő létesítményének őrzése során jogosult vagyonvédelmi biztonságtechnikai rendszert alkalmazni. A 74. § 6. pontjában foglalt értelmező rendelkezésre tekintettel a rendszer lehet rögzítés nélküli, közvetlen megfigyelési céllal üzemeltetett, illetőleg hangvagy képrögzítést is lehetővé tevő elektronikus megfigyelőrendszer (térfigyelés) . Garanciális rendelkezésként a Törvény egyrészt tiltja a megfigyeléssel érintettek személyes adataival való visszaélést [29. § (1) bekezdés], másrészt előírja, hogy az elektronikus megfigyelőrendszer (térfigyelés) működtetéséről tájékoztató jelzést, ismertetést kell elhelyezni, illetve be kell szerezni az érintett kifejezett vagy ráutaló magatartással megadott hozzájárulását [28. § (2) bekezdés c) pontja, 30. § (3) bekezdés].
A köztársasági elnök indítványában hangsúlyozza, hogy az általa hivatkozott rendelkezések fontos garanciális elemei az információs önrendelkezési jog biztosításának és védelmének, de - megítélése szerint - azok nem elegendőek. Az érintett ugyanis nincs mindig abban a helyzetben, hogy szabadon döntsön egy adott létesítménybe való belépésről, így arról sem dönthet szabadon, hogy adjon-e hozzájárulást felvétel készítéséhez. A Törvény 30. § (3) bekezdése a hozzájárulást ráadásul csak a megfigyelőrendszerrel végzett felvétel készítéséhez követeli meg, a rögzítést nem végző, egyidejű megfigyeléshez nem. A köztársasági elnök szerint vannak olyan esetek - és az alapjogi védelem szempontjából ezek a legsúlyosabbak -, amikor mind a megfigyelést végző személy helyszíni jelenléte és aktív figyelése, mind a technikai megfigyelés (kamerázás) sértheti az emberi méltóságot és a magánszférát (adott esetben a személyes adatok védelmét) . Ez akkor is így van, ha a megfigyelést kizárólag a vagyonőr végzi, és az információk nem jutnak illetéktelen személy tudomására, ugyanis ez esetben mindenki illetéktelen, akinek jelenléte vagy megfigyelői tevékenysége az érintett szándéka ellenére való. Vagyis: nincs biztosítva, hogy megfelelő garanciális rendelkezések óvják az általános személyiségi és információs önrendelkezési jogokat, például oly módon, hogy bizonyos körülmények esetén kifejezetten korlátoznák, érdemi feltételhez kötnék vagy megtiltanák az egyidejű elektromos megfigyelést. A köztársasági elnök áttekintve a Törvény rendelkezéseit, arra a meggyőződésre jutott, hogy azok ilyen jellegű biztosítékokat nem tartalmaznak.
1.2. A Törvény 30. § (3) bekezdése alkotmányellenességét arra alapozza a köztársasági elnök, hogy az elektronikus megfigyeléshez megkívánt hozzájárulás szabályozása sérti az emberi méltóságot és a magánszféra védelmét [Alkotmány 54. § (1) bekezdés, 59. § (1) bekezdés].
A kifogásolt rendelkezés második mondata szerint a megfigyeléshez való - ráutaló magatartással megadott -"hozzájárulás az emberi méltóságot nem sértheti". A köztársasági elnök ezzel kapcsolatban rámutat: nem az érintett személy "hozzájárulása" sértheti adott esetben a saját emberi méltóságát, hanem az a felvételrögzítéssel végzett megfigyelési helyzet, amelybe a megfigyelt személy kerülhet hallgatólagos beleegyezésével. Ebből azt a következtetést vonja le, hogy bizonyos jól körülhatárolható, szenzitív körülmények esetén a törvénynek kifejezetten, részletező módon tiltania kellene az elektronikus megfigyelést, avagy a vagyonőr személyes jelenlétét.
1.3. Úgyszintén alkotmányellenesnek tartja a köztársasági elnök a Törvény 31. § (2) bekezdésében megállapított, a megfigyelőrendszerrel készített elektronikus felvételek tárolási időtartamáról szóló rendelkezést. Megítélése szerint a 30 napos időtartam differenciálatlan és indokolatlan meghatározása aránytalanul hosszú, és így sérti az általános személyiségi és információs önrendelkezési jogokat [Alkotmány 54. § (1) bekezdés, 59. § (1) bekezdés].
A Törvény 30-31. §-aiban tartalmazza a kép-, hang-, valamint kép- és hangrögzítést is lehetővé tevő elektronikus megfigyelőrendszerre vonatkozó részletes szabályokat. A 31. § (2) bekezdése alapján a magánterület közönség számára nyilvános részén rögzített kép-, hang-, illetőleg kép- és hangfelvételt felhasználás hiányában általában legfeljebb harminc nap, míg különböző, részletesen és kimerítően felsorolt pénzügyi és banki jellegű tevékenységet végző szolgáltatók esetében legfeljebb hatvan nap elteltével meg kell semmisíteni, illetve törölni kell.
A köztársasági elnök kiemeli: míg a rögzítés nélküli megfigyelések adott esetben korlátozhatják a személyiségi és információs önrendelkezési jogokat, addig az elektronikus felvétel lehetősége eleve korlátozást jelent, mert a felvétel készítése és tárolása adatkezelésnek minősül. A felvétel tárolásával - mutat rá az indítvány - nő annak is a veszélye, hogy a felvételt manipulálják, maga a felvétel, illetve az abban szereplő személyes információk illetéktelenek tudomására jutnak. A köztársasági elnök arra is hivatkozik, hogy a felvételek indokolatlan tárolása ellentétes az adatkezelés célhoz kötöttségének alkotmányos elvével, hiszen egyfajta készletre tárolást jelent. Az indítványozói álláspont szerint a kifogásolt rendelkezés megalkotásakor a jogalkotó nem adta indokolását, hogy miért éppen harminc napban határozta meg a szóba jöhető tevékenységi körök mindegyikében a tárolási idő maximális tartamát. Emiatt nem állapítható meg, hogy a jogkorlátozás indokául szolgáló tulajdonvédelem valóban szükségessé teszi-e a rögzítéssel együtt járó alapjog-korlátozást, illetve azzal arányban van-e.
1.4. Alkotmányellenesnek tartja továbbá a köztársasági elnök a Törvény 31. § (4) bekezdését is, mert a kifogásolt szabályozás indokolatlanul rövid ideig - három munkanapig - teszi lehetővé a jogosultnak az önrendelkezési jog gyakorlását. Az indítvány szerint ez sérti az információs önrendelkezési jogot [Alkotmány 59. § (1) bekezdés], és esetenként csorbíthatja a védelemhez való jogot [Alkotmány 57. § (3) bekezdés].
Az alkotmányossági vizsgálat indokoltsága körében a köztársasági elnök hangsúlyozza: az információs önrendelkezési jog alapvető eleme az önrendelkezés vagy személyes részvétel elve, azaz a személyes adat alanyának, mint jogosultnak lehetőséget kell adni, hogy a törvény keretei között rendelkezzen a róla kezelt adatok tekintetében akkor is, ha az más jogszerű kezelésében van. A Törvény kifogásolt rendelkezése ennek az alapelvnek úgy kíván megfelelni, hogy a megfigyeléssel és a rögzítéssel érintett személy kérheti személyes adatának az előírt határidőn túli tárolását.
Az indítvány utal arra, hogy a benyújtott törvényjavaslat eredeti szövegében mind az általános tárolási idő [31. § (2) bekezdés], mind a jogosulti rendelkezésre nyitva álló idő [31. § (4) bekezdés] egységesen három munkanap volt. Míg a törvényjavaslat országgyűlési vitája során a tárolási időt 30 napra emelték, addig az adattörlés elhalasztásának igénylésére nyitva álló határidőt érintetlenül hagyták. A köztársasági elnök szerint az önrendelkezési jog gyakorlása lehetőségének mindaddig fenn kell állnia, ameddig a jogosultra vonatkozó adatot (jelen esetben a megfigyelőrendszer útján készült felvételt) kezelik (tárolják); ellenkező esetben a szabályozás az említett alapjogok vonatkozásában alkotmányellenes.
2. Az indítvány által felhívott alkotmányi rendelkezések a következők:
"54. § (1) A Magyar Köztársaságban minden embernek veleszületett joga van az élethez és az emberi méltósághoz, amelyektől senkit nem lehet önkényesen megfosztani."
"57. § (3) A büntetőeljárás alá vont személyeket az eljárás minden szakaszában megilleti a védelem joga. A védő nem vonható felelősségre a védelem ellátása során kifejtett véleménye miatt."
"59. § (1) A Magyar Köztársaságban mindenkit megillet a jóhírnévhez, a magánlakás sérthetetlenségéhez, valamint a magántitok és a személyes adatok védelméhez való jog."
3. A Törvénynek az indítvány elbírálásakor figyelembe vett rendelkezései a következők:
"28. § (2) A közönség számára nyilvános magánterület védelme esetén a vagyonőrzési feladatot ellátó személy - jól látható helyen, jól olvashatóan, a területen megjelenni kívánó harmadik személyek tájékozódását elősegítő módon - köteles figyelemfelhívó jelzést, ismertetést elhelyezni
a) a 26. § (1) bekezdésben meghatározott intézkedésekről, azok lehetőségéről;
b) a területre bevinni tilos tárgyakról, azok jellegéről;
c) arról a tényről, hogy az adott területen elektronikus megfigyelőrendszert alkalmaznak (térfigyelés);
d) az elektronikus biztonságtechnikai rendszer által folytatott megfigyelés, valamint a rendszer által rögzített, személyes adatokat tartalmazó kép- és hangfelvétel készítésének, tárolásának céljáról, az adatkezelés jogalapjáról, a felvétel tárolásának helyéről, a tárolás időtartamáról, a rendszert alkalmazó (üzemeltető) személyéről, az adatok megismerésére jogosult személyek köréről, továbbá a személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló 1992. évi LXIII. törvénynek (a továbbiakban: Avtv.) az érintettek jogaira és érvényesítésük rendjére vonatkozó rendelkezéseiről;
e) a vagyonőrzési feladatokat ellátó személy intézkedései által okozott jogsérelem esetén igénybe vehető eljárásokról."
"29. § (1) A 26-28. §-okban szabályozott intézkedések végrehajtása során a vagyonőrzési feladatot ellátó személynek biztosítania kell, hogy az érintett személy személyes adatait, így különösen magántitkait és magánéletének körülményeit illetéktelen személy tudomására jutásától megóvja."
"30. § (3) Magánterület közönség számára nyilvános részén kép-, hang-, valamint kép- és hangfelvételt csak akkor lehet készíteni, ha ahhoz a természetes személy kifejezetten hozzájárul. A hozzájárulás ráutaló magatartással is megadható, amely hozzájárulás az emberi méltóságot nem sértheti."
"31. § (1) Az elektronikus megfigyelőrendszernek kép-, hang-, illetőleg kép- és hangrögzítést is lehetővé tevő formája akkor alkalmazható, ha a megbízás teljesítése során fennálló körülmények valószínűsítik, hogy a személy- és vagyonelleni jogsértések észlelése, az elkövető tettenérése, illetve e jogsértő cselekmények megelőzése, azok bizonyítása más módszerrel nem érhető el, továbbá e technikai eszközök alkalmazása elengedhetetlenül szükséges mértékű, és az információs önrendelkezési jog aránytalan korlátozásával nem jár."
"31. § (2) A magánterület közönség számára nyilvános részén rögzített kép-, hang-, valamint kép- és hangfelvételt felhasználás hiányában legfeljebb harminc nap - a pénzügyi szolgáltatást, kiegészítő pénzügyi szolgáltatást, jelzálog-hitelintézeti tevékenységet, befektetési szolgáltatási, tőzsdei tevékenységet, értékpapírok letéti őrzését, értékpapír letétkezelését, elszámolóházi tevékenységet, biztosítási, biztosításközvetítői, biztosítási szaktanácsadási tevékenységet, illetve postai pénzforgalmi közvetítői tevékenységet, postai készpénzátutalást, belföldi és nemzetközi postautalvány-felvételt és kézbesítést folytatóknak a feladataik ellátásához szükséges, közönség számára nyilvános magánterületének védelme esetében pedig legkésőbb hatvan nap - elteltével meg kell semmisíteni, illetve törölni kell."
"31. § (4) Az, akinek jogát, vagy jogos érdekét a kép-, hang-, vagy a kép- és hangfelvétel, illetve más, személyes adatának rögzítése érinti, a (2) bekezdésben foglaltaknak megfelelően a kép-, hang-, valamint kép- és hangfelvétel, illetve más személyes adat rögzítésétől számított három munkanapon, illetve hatvan napon belül jogának vagy jogos érdekének igazolásával kérheti, hogy az adatot annak kezelője ne semmisítse meg, illetve ne törölje. Bíróság, vagy más hatóság megkeresésére a rögzített kép-, hang-, valamint kép- és hangfelvételt, valamint más személyes adatot a bíróságnak vagy a hatóságnak haladéktalanul meg kell küldeni. Amennyiben megkeresésre attól számított harminc napon belül, hogy a megsemmisítés mellőzését kérték, nem kerül sor, a rögzített kép-, hang-, valamint kép- és hangfelvételt, valamint más személyes adatot meg kell semmisíteni, illetve törölni kell, kivéve, ha a (2) bekezdésben foglalt hatvan napos határidő még nem járt le."
"74. § 11. magánterület közönség számára nyilvános része: olyan magánterület, amely mindenki számára korlátozás nélkül igénybe vehető, ide értve a közterület azon részét is, amelynek birtokába a személy- és vagyonvédelmi tevékenység folytatására megbízó valamely polgári-jogi jogügylet, különösen bérleti vagy haszonbérleti jogviszony keretében jut, feltéve ha
a) a területrész igénybevétele, használata a személy- és vagyonvédelmi tevékenységet folytató által őrzött magánterület nyilvános részén folyó tevékenységhez szervesen kapcsolódik, annak folyamatosságát, segítését szolgálja vagy
b) a megbízó (megrendelő), avagy a magánterület nyilvános részét igénybe vevő közönség ingóságainak elhelyezésére szolgál;"
II.
Az Alkotmánybíróság a köztársasági elnök indítványában kifogásolt rendelkezések alkotmányellenességének vizsgálatához áttekintette az emberi méltósággal és az in-formációs önrendelkezési joggal, továbbá a vagyonőri tevékenységgel kapcsolatos eddigi - a jelen ügy megítélése szempontjából releváns - gyakorlatát.
1. A 8/1990. (IV. 23.) AB határozatában az Alkotmánybíróság leszögezte, hogy az emberi méltósághoz való jogot az ún. "általános személyiségi jog" egyik megfogalmazásának tekinti, amelynek része többek között a személyiség szabad kibontakoztatásához való jog, az önazonossághoz, az önrendelkezési szabadsághoz való jog és az általános cselekvési szabadsághoz való jog. Az általános személyiségi jog olyan szubszidiárius alapjog, amely az egyén autonómiájának védelmére szolgál (ABH 1990, 42, 44-45.) .
Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint azonban az emberi méltósághoz való jog csak az emberi státus meghatározójaként, az élethez való joggal fennálló egységében abszolút és korlátozhatatlan [64/1991. (XII. 17.) AB határozat, ABH 1991, 297, 308, 312.]. A korlátozhatatlanság ennél fogva "csak az olyan helyzetekre vonatkozik, amikor az életet és az attól elválaszthatatlan emberi méltóságot mások korlátoznák". [22/2003. (IV. 28.) AB határozat, ABH 2003, 235, 262.]. Egyes részjogai, így az önrendelkezéshez való jog is az Alkotmány 8. § (2) bekezdése szerint más alapjoghoz hasonlóan korlátozhatók [75/1995. (XII. 21.) AB határozat, ABH 1995, 376, 383.].
A magánéletbe való állami beavatkozással kapcsolatban az Alkotmánybíróság megállapította: "[a]z Alkotmány 54. § (1) bekezdése és az 59. § (1) bekezdése védelemben részesíti az emberek magánszféráját, magántitkait, jó hírnevét, személyes adatait. Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint ezeknek az emberi méltósághoz való jogból fakadó jogosultságoknak a sérelmét jelentheti, ha az állam indok nélkül avatkozik be az emberek magánéletébe, például azáltal, hogy a hatóság kellő alap nélkül alkalmaz kényszert az egyénnel szemben. Az a jogi szabályozás tehát, amely ezt akár csak potenciálisan lehetővé teszi, arra való tekintet nélkül alkotmányellenes, hogy ez az alkotmányellenes jogkövetkezmény az ügyek hány százalékában következik be. [Először: 46/1991. (IX. 10.) AB határozat, ABH 1991, 211, 215.] Az alkotmányos alapjogok és alkotmányos védelmet élvező szabadságok miatt a közhatalom csak alkotmányos felhatalmazással és alkotmányos indokkal avatkozhat be az egyén jogaiba és szabadságába.' [Először: 11/1992. (III. 5.) AB határozat, ABH 1992, 77, 85.] Az állami beavatkozás határait az Alkotmány 8. § (2) bekezdésében meghatározott formai és tartalmi követelmények, végső soron az Alkotmánybíróság által az Alkotmány alapján kidolgozott szükségességi-ará-nyossági követelmények jelölik ki." [50/2003. (XI. 5.) AB határozat, ABH 2003, 566, 578.]
2. Az Alkotmánybíróság az elvi jelentőségű 15/1991. (IV. 13.) AB határozatban a személyes adatok védelméhez való jogot nem hagyományos védelmi jogként értelmezte, hanem - annak aktív oldalát is figyelembe véve - információs önrendelkezési jogként. Az Alkotmány 59. §-ában biztosított személyes adatok védelméhez való jognak eszerint az a tartalma, hogy mindenki maga rendelkezik személyes adatainak feltárásáról és felhasználásáról. Személyes adatot felvenni és felhasználni tehát általában csakis az érintett belegyezésével szabad; mindenki számára követhetővé és ellenőrizhetővé kell tenni az adatfeldolgozás egész útját, vagyis mindenkinek joga van tudni ki, mikor, hol, milyen célra használja fel az ő személyes adatát. Kivételesen törvény elrendelheti személyes adat kötelező kiszolgáltatását és előírhatja a felhasználás módját is. Az ilyen törvény korlátozza az információs önrendelkezés alapvető jogát, de ezt kizárólag akkor teszi alkotmányos keretek között, ha megfelel az Alkotmány 8. §-ában megkövetelt feltételeknek.
Az információs önrendelkezési jog gyakorlásának feltétele és egyben legfontosabb garanciája a célhozkötöttség. Ennek az elvnek az érvényesülése azt jelenti, hogy személyes adatot feldolgozni csak pontosan meghatározott és jogszerű célra szabad. Az adatfeldolgozásnak minden szakaszában meg kell felelnie a bejelentett és közhitelűen rögzített célnak. Az adatfeldolgozás célját úgy kell az érintettel közölni, hogy az megítélhesse az adatfeldolgozás hatását jogaira, és megalapozottan dönthessen az adat kiadásáról; továbbá, hogy a céltól eltérő felhasználás esetén élhessen jogaival. Ebből a követelményből fakad az az igény, hogy az adatfeldolgozás céljának megváltozásáról is értesíteni kell az érintettet. Az érintett beleegyezése nélkül az új célú feldolgozás csak akkor jogszerű, ha azt meghatározott adatra és feldolgozóra nézve törvény kifejezetten megengedi. A célhozkötöttségből következik, hogy a meghatározott cél nélküli, "készletre" történő, előre nem meghatározott jövőbeni felhasználásra való adatgyűjtés és tárolás alkotmányellenes. (ABH 1991, 40, 41-43.)
3. Az elektronikus képi megfigyelésről szóló jogi szabályozást, mint az információs önrendelkezési jog egyik esetkörét (a sportrendezvényeken végzett ilyen tevékenységgel összefüggésben) már vizsgálta az Alkotmánybíróság. A 35/2002. (VII. 19.) AB határozat (a továbbiakban: Abh1.) szerint a képi megfigyelés nyomán nyert, valamilyen hordozón rögzített felvétel személyes adatnak minősül. Megállapította ugyanis: "[a] vizsgált rendelkezés alkotmányossági szempontból indokolhatatlan, mivel nemcsak a sportrendezvény látogatásától már eltiltott személyekről készített felvételek átadását teszi lehetővé, s az ilyen személyes adatnak minősülő felvételek átadása az adatvédelemre vonatkozó garanciáik hiányában az azonos vagy hasonló jellegű sportrendezvényt szervezők számára is lehetséges. A sérelmezett szabályozás ezáltal egy távoli, elvont veszély elhárítására irányul és ennek érdekében ír elő ún. 'készletre' történő adatkezelést, s nem tartalmaz kellő alkotmányos garanciákat." (ABH 2002, 199, 208.) Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint tehát csak a tényleges és a közvetlen, s nem az eshetőleges veszély értelmezhető a célhozkötöttség követelményét kielégítő alkotmányos ismérvként.
Az Abh1.-ben ugyanakkor a sportrendezvényeken készített felvételekre vonatkozó további rendelkezések alkotmányellenességét, vagyis az Alkotmány 59. § (1) bekezdésébe ütközését az Alkotmánybíróság nem állapította meg. Elismerte, hogy a rögzített felvételek szabálysértési vagy büntetőeljárás lefolytatásának megkönnyítése céljából kezelhetők. A kamerával rögzített ilyen felvételek tárolási idejét sem kifogásolta, mert a 30 napos határidő tartama alatt a nyomozó hatóságok dönthetnek arról, hogy a szabálysértési vagy büntetőeljárás alapjául szolgáló cselekmények elkövetőivel szemben indokolt-e a szükséges eljárások megindítása. Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság a sportszervező számára adott 30 napos adatkezelési határidőt az adatvédelem alkotmányossági garanciái érvényesülése szempontjából elfogadható időtartamnak tekintette. A szabályozás szerint ugyanis a sportesemény szervezője által megvalósított adatkezelés alkotmányosan védett célhoz, a közrend, a közbiztonság védelméhez köthető; az érintett az adatkezelésről értesül, a rögzített adatok átadása a nyomozó hatóságok számára pedig törvényi szabályozásban megengedett, ugyanakkor az adat útja az érintett által ebben a vonatkozásban követhető. (ABH 2002, 199,209-210.)
4. Az Alkotmánybíróság a vállalkozás keretében végzett személy- és vagyonvédelmi, valamint a magánnyomozói tevékenység szabályairól, a Személy-, Vagyonvédelmi és Magánnyomozói Szakmai Kamaráról szóló 1998. évi IV. törvény (a továbbiakban: SzVMt.) egyes rendelkezései alkotmányellenességének korábbi vizsgálata során több - a jelen ügyben is releváns - megállapítást tett.
A vállalkozói vagyonőrzés a tulaj donvédelem technikai értelemben vett megvalósulásának egyik formája; értelemszerű, hogy a vagyonőrzés lehetőségét a törvény megteremti, megszabva egyúttal a megbízói (tulajdonosi) és a megbízotti (vagyonőri) jogosultságok, valamint kötelezettségek terjedelmét. A 3/2001. (I. 31.) AB határozat rámutatott arra, hogy amikor az állam törvényt alkot a vagyonvédelmi vállalkozás feltételrendszeréről, azzal az alkotmányos tulajdonvédelem egyfajta kiteljesítését is szolgálja. (ABH 2001, 68, 73.)
A tulajdon technikai védelme megvalósításának, az ahhoz rendelt eszköztár kialakításának azonban - más alapjogok védelmére tekintettel - megvannak a maguk alkotmányos korlátai. Az alkotmánybírósági eljárásban ez a követelmény annak vizsgálatát vonja maga után, hogy a jogalkotó megtartotta-e az Alkotmány 8. § (2) bekezdésének rendelkezését az alapvető jog lényeges tartalma korlátoz-hatatlanságáról.
Az Alkotmánybíróság a 22/2004. (VI. 19.) AB határozatban (a továbbiakban: Abh2.) egyrészt megsemmisítette az SzVMt.-nek a csomagellenőrzésre vonatkozó rendelkezését, másrészt mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet állapított meg a titoktartási és az adatkezelési szabályok hiánya miatt. (ABH 2004, 367.)
Az alkotmányellenesség oka az volt, hogy a jogalkotó differenciálatlan szabályozással túlságosan általános, és ezáltal túl széles felhatalmazást adott a magánszféra védelméhez való jog különböző helyzetekben történő azonos mértékű korlátozására, amely egyúttal a legenyhébb eszköz alkalmazása követelményének sem felelt meg. (ABH 2004, 367, 375.)
Az Alkotmánybíróság az Abh2.-ben elvi éllel leszögezte: "[...] az állam miközben megteremti az alkotmányos tulajdonjog védelme körében a tulajdon technikai értelemben vett védelmét, egyúttal arról is köteles gondoskodni, hogy ez más alapjog aránytalan sérelmét ne idézze elő." (ABH 2004, 367, 374.)
III.
Az Alkotmánybíróság a Törvény 28. § (2) bekezdésének és a 29. § (1) bekezdésének az elektronikus képi megfigyelőrendszerre vonatkozó rendelkezéseit, továbbá a 30. § (3) bekezdését a magánszféra védelmére tekintettel az emberi méltósághoz való jog alapján vizsgálta.
1. A tulajdon technikai értelemben vett védelmének egyik eszközeként jelenik meg a Törvényben az elektronikus biztonságtechnikai rendszer alkalmazása, amely megfigyelésre, felvétel készítésére, illetve tárolására és - esetenként - továbbítására szolgál. A vizsgált szabályozás ezzel lehetővé teszi bizonyos magánjogi jogalanyok (a vagyonőrök, mint megbízottak) számára, hogy az általuk ellenőrzött területen megforduló, ott tartózkodó személyeket megfigyeljék, róluk felvételeket készítsenek, és a Törvény 31. § (3) illetőleg (4) bekezdése értelmében azokat - megkeresésre - állami szervek (bíróság vagy más hatóság) részére felhasználás céljából bizonyítékként megküldjék. A kamerával megfigyelt létesítmények (magánterület, illetve a magánterületnek a közönség számára nyitva álló része) jellegével kapcsolatban hangsúlyozandó, hogy a Törvény nem tesz megszorítást, vagyis: a megfigyelés bárhol megvalósulhat.
Az elektronikus megfigyelőrendszerek alkalmazása világszerte mind elterjedtebb. A magyar jogi szabályozásban több törvény (pl. a rendőrségről, a közterület-felügyeletről, a sportról szóló) is lehetővé teszi ezt a fajta megfigyelést. A szabályozás közös tartalmi elemei között ki-emelendők a megfigyelés céljának, terjedelmének és feltételeinek az adott szervezet tevékenységéhez igazodó meghatározása, illetőleg a felvétel őrzési (tárolási) idejének limitálása. Más törvények (pl. hatósági eljárásról, munkaügyi ellenőrzésről szóló szabályok) azt teszik lehetővé, hogy a hatóság nevében eljáró személy az ellenőrzés során kép- és hangfelvételt készítsen.
A legtöbb kamerás megfigyelés elsődleges funkciója a normakövetésre való rábírás, de ha mégis bekövetkezik a jogsértés, akkor a technikai eszköz alkalmazása a számonkérés elősegítését, a szankcionálás lehetőségének megkönnyítését szolgálja.
2. A kamerának, mini a tulajdonvédelem technikai eszközének az alkalmazása a tulajdon tárgyainak óvására alkalmas ugyan, ám óhatatlanul személyekre, emberi magatartásokra, szokásokra, megnyilvánulásokra, illetőleg magára az emberi testre is irányulhat. Az elektronikus úton történő megfigyelés tehát alkalmas arra, hogy a magánszférába behatoljon, intim (szenzitív) élethelyzeteket rögzítsen akár olyképpen, hogy az érintett nem is tud a felvételről, vagy nincs abban a helyzetben, hogy mérlegelhesse az ilyen felvételek megengedhetőségét és azok következményeit. Az így végzett megfigyelés a magánélethez való jog sérelmén túl - szélesebb és mélyebb értelemben - az emberi méltósághoz való jogot általában is érintheti. A magánszféra lényegi fogalmi eleme éppen az, hogy az érintett akarata ellenére mások oda ne hatolhassanak be, illetőleg be se tekinthessenek. Ha a nem kívánt betekintés mégis megtörténik, akkor nemcsak önmagában a magánélethez való jog, hanem az emberi méltóság körébe tartozó egyéb jogosultsági elemek, mint pl. az önrendelkezési szabadság vagy a testi-személyi integritáshoz való jog is sérülhet.
Mivel a magánszféra nem szűkül le a magánlakásra és az ahhoz tartozó területre, a jogi szabályozás során figyelembe kell venni azt a tényt, hogy a betekintésre alkalmas biztonságtechnikai rendszerek működési körén belül a magánszféra védelme szempontjából érzékeny területek is előfordulhatnak. A Törvény vizsgált rendelkezései ugyanakkor ilyen megkülönböztetést nem tesznek; a szabályozás egységes: elektronikus megfigyelőrendszer minden olyan esetben működtethető, amikor a személy- és va-gyonellenes jogsértések észlelése más módszerrel nem érhető el.
A Törvénynek az elektronikus megfigyelőrendszerre vonatkozó szabályozása éppen ott a legáltalánosabb, ahol a megfigyelésből fakadó alapjogi sérelmek kiküszöbölése vagy legalábbis minimalizálása a jogalkotó célja [Törvény 30. § (1) bekezdés, 31. § (1) bekezdés]. Az Alkotmánybíróságnak a 36/2000. (X. 27.) AB határozatban kifejtett álláspontja szerint, ha a törvényi szabályozás csupán az elvont alkotmányossági mércét ismétli meg, ez önmagában nem felel meg az alapjogi korlátozást lehetővé tevő törvénnyel szemben támasztott alkotmányossági kritériumoknak. Az alapjogkorlátozásnak az elérendő cél és az alkalmazott eszköz viszonyában határozott törvényi rendelkezésen kell alapulnia. (ABH 2000, 241, 273-274.)
A megfigyelés határait - a fentebb hivatkozott alkotmányossági kritériumot figyelmen kívül hagyva - a Törvény 31. § (1) bekezdése úgy vonja meg, hogy csupán előírja a technikai eszközök szükségesnél nem nagyobb mértékű alkalmazását, továbbá általánosságban megtiltja az információs önrendelkezési jog aránytalan korlátozását. Az érintett hozzájárulását - az indítvány által is kifogásolt 30. § (3) bekezdése értelmében - csak a felvétel készítéséhez követeli meg (a rögzítés nélküli távmegfigyeléshez nem), de ezt a feltételt akkor is teljesültnek tekinti, ha az ráutaló magatartással történik.
3. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Alkotmány 54. § (1) bekezdésében deklarált emberi méltósághoz való jog lényeges tartalmát érinti az, ha az elektronikus megfigyelőrendszer alkalmazását lehetővé tevő szabályozás figyelmen kívül hagyja a magánszféra tiszteletét és védelmét. Az Alkotmánybíróság az Abh2.-ben rámutatott arra, hogy a vagyonőri jogosítványok gyakorlásának tényleges jogalapja ugyan a polgári jog körébe tartozó megbízási szerződés, de mindez túl is mutat a szerződéses jogviszony keretein, mert a vagyontárgyak üzleti alapon megvalósuló védelme az Alkotmányban garantált magánszféra védelméhez való jogot is érinti. (ABH 2004, 367, 370.)
3.1. A Törvény 30. § (3) bekezdése az alapjogi sérelmet úgy kívánja kiküszöbölni a kép- és hangfelvétel során, hogy előírja: a felvétel készítéséhez ráutaló magatartással adott hozzájárulás nem sértheti az emberi méltóságot. A jogalkotói szándék feltehetően arra irányult, hogy felvételre ne kerülhessen sor akkor, ha ezáltal a megfigyelt személy emberi méltósága sérülne. Ugyanakkor sem maga a rendelkezés, sem a feltételezett jogalkotói szándék nem terjed ki két további esetkörre, nevezetesen: a közvetlen (rögzítés nélküli) megfigyelésre és a kifejezett hozzájárulással lehetővé tett rögzítéses megfigyelésre. A részben értelmezési problémát felvető, részben pedig hiányos szabályozás alkalmatlan arra, hogy a magánszféra különösen érzékeny területeit (intim helyzeteket: pl. próbafülkében, mosdóban, öltözőben, illemhelyen való tartózkodást) a megfigyelés alól teljes egészében kivonja.
A felvétel készítésével kapcsolatos alapjogi védelem kielégítő biztosítását a Törvény egyéb rendelkezései sem tartalmazzák. Az indítvány által nem támadott 31. § (1) bekezdése - mint fentebb már történt rá utalás - túl tágan, és ezáltal kiterjesztően vonja meg a kép- és hangrögzítés alkalmazási határait. Mivel a hatályos magyar jogrendszerben nincs külön törvény az elektronikus megfigyelőrendszerek alkalmazásáról és annak feltételeiről, az alkotmányellenesség vizsgálata során mögöttes - tiltást, megszorítást tartalmazó - garanciális rendelkezések figyelembevételére sem volt lehetőség.
Az Alkotmánybíróság számos határozatában megerősítette, hogy az alapvető jog korlátozása csak akkor marad meg az alkotmányos határok között, ha a korlátozás elkerülhetetlen, azaz, ha másik alapvető jog, szabadság vagy alkotmányos érték védelme más módon nem érhető el. [1. pl. 30/1992. (V. 26.) AB határozat, ABH 1992, 167, 171.; 6/1998. (III. 11.) AB határozat, ABH 1998, 91, 98-99.; 44/2004. (XI. 23.) AB határozat, ABH 2004, 618, 648.]
A Törvény 30. § (3) bekezdésével összefüggésben az Alkotmánybíróság megállapította, hogy nincs olyan kényszerítő körülmény, amely a megfigyelésnek az intim szférára való kiterjesztését alkotmányosan elfogadhatóvá tenné. Az emberi méltóságot érintő alapjogi korlátozást - a vagyonőrzési feladatok ellátása körében - egy másik alapjog, nevezetesen a tulajdonhoz való jog érvényesülése, illetőleg védelme önmagában nem indokolhatja. Az a törvényi feltétel, miszerint az érintett személynek az alapjogi korlátozáshoz ráutaló magatartással történő hozzájárulása akár ahhoz is elegendő, hogy őt intim helyzetben megfigyeljék, sérti az emberi méltósághoz való alkotmányos alapjogot. Az ugyanis, hogy mi minősül ráutaló magatartásnak, esetenként változó, amely önkényes jogértelmezésre is lehetőséget ad, mert a vagyonőr belátásától teszi függővé a törvényi feltétel bekövetkezésének vagy elmaradásának megállapítását. A ráutaló magatartás meghatározása, illetve annak eldöntése, hogy mikor (mely esetekben, milyen jellegű területeken) szolgál jogszerűen a megfigyelés alapjául, a törvényalkotó feladata.
Az Alkotmánybíróság mindezeken túlmenően megjegyzi: a tulajdont érintő jogsértések kiküszöbölésére, kriminális magatartások megelőzésére számos más olyan eszköz áll rendelkezésre, amely az emberi méltóságot nem sérti, ugyanakkor a tulajdon technikai értelemben vett védelmét hatékonyan megoldja.
A fentiekben kifejtettekre tekintettel az Alkotmánybíróság a Törvény 30. § (3) bekezdéséről megállapította, hogy az a magánszféra védelmét nem biztosítja, s ezáltal ellentétes az Alkotmány 54. § (1) bekezdésével.
3.2. A Törvény 28. § (2) bekezdésének az elektronikus képi megfigyelőrendszerre vonatkozó szabályozása nem a vizsgált technikai eszköz alkalmazhatósága feltételeiről szóló rendelkezéseket tartalmazza, hanem azt, hogy magáról a megfigyelésről milyen tartalmú figyelmeztetést (információt) kell a megfigyelt közönség számára nyújtani. Ez magában foglalja a megfigyelés tényének közlését, annak célját, az adatkezelés jogalapját, a megfigyelés nyomán készített felvétel tárolási helyét, tárolási időtartamát, a megfigyelőrendszer üzemeltetőjének személyét és néhány további adatvédelmi előírást. Az indítvány ezek egyikét sem tartja alkotmányellenesnek.
A Törvény 29. § (1) bekezdése a vagyonőr tudomására jutott magántitok megóvásáról, illetőleg az elvett dolgok biztonságos őrzéséről rendelkezik, konkrétan és közvetlenül az elektronikus megfigyelőrendszerről szóló szabályozást nem tartalmaz.
Az indítvány a hivatkozott rendelkezéseknek nem a szabályozási tartalmát kifogásolja, hanem azt, hogy azokból hiányoznak azok a garanciák, amelyek alkotmányosan lehetővé tennék az elektronikus megfigyelőrendszerek alkalmazását. Az Alkotmánybíróság a Törvény 30. § (3) bekezdése alkotmányellenességének indokolásában az emberi méltósághoz való joggal kapcsolatban utalt azokra a garanciákra, amelyek az alapjog érvényesüléséhez elengedhetetlenül szükségesek, de ezek hiánya az itt vizsgált technikai jellegű rendelkezések alkotmányellenességét nem eredményezi. Az elektronikus képi megfigyeléssel érintettek tájékoztatását előíró rendelkezések éppen bizonyos alkotmányos igények kielégítését szolgálják.
Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Törvény 28. § (2) bekezdésének és a 29. § (1) bekezdésének az elektronikus képi megfigyelőrendszerrel kapcsolatos rendelkezései - az indítvány összefüggésében - sem az Alkotmány 54. § (1) bekezdését, sem az 59. § (1) bekezdését nem sértik.
IV.
Az Alkotmánybíróság a Törvény 31. § (2) és (4) bekezdésének egyes rendelkezéseit alapvetően az információs önrendelkezési joggal való összefüggésben vizsgálta. Az indítványban foglaltaknak megfelelően azonban kitért az emberi méltósághoz, illetőleg a védelemhez való jogra is.
1. Az Abhl. kimondta, hogy a képi megfigyelés nyomán nyert, valamilyen hordozón rögzített felvétel személyes adatnak minősül. (ABH 2002, 199, 208.) A személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló 1992. évi LXIII. törvény (a továbbiakban: Avtv.) 2004. január 1-je óta hatályos értelmező rendelkezése szerint adatkezelésnek számít a fénykép-, hang- vagy képfelvétel készítése is. A Törvény 30. § (1) bekezdése kifejezetten előírja, hogy a megfigyelést végző személyt adatkezelőnek kell tekinteni, aki ezirányú tevékenységét az adatvédelmi jogok érvényesítése mellett végezheti. Az Alkotmánybíróság ezen túlmenően megjegyzi: a felvételeken tárolt eseményekből, magatartásokból, ezekhez kapcsolódó helyszínekből és időpontokból olyan következtetéseket lehet levonni, amelyek az emberi méltóságból levezetett általános személyiségi jogot is érintik.
Az indítványozó által kifogásolt egyik rendelkezés, nevezetesen a 31. § (2) bekezdése határozza meg azt, hogy legfeljebb harminc nap elteltével meg kell semmisíteni, illetve törölni kell a kép-, hang-, valamint kép- és hangfelvételt. Az általános megőrzési (tárolási) időtartam alól a Törvény három kivételt tesz. Az első szerint a tárolási időtartam hatvan nap lehet, ha a megbízó bizonyos pénzügyi-postai tevékenységeket végez [31. § (2) bekezdés]. A második kivétel az, amikor felhasználásra kerül sor, azaz bíróság vagy más hatóság eljárásában bizonyítékként használja a felvételt [31. § (3) bekezdés]. Végezetül a harmadik eset az, ha a felvétellel érintett személy (az információs önrendelkezési jog gyakorlója) a tárolási időtartam (harminc, illetve hatvan nap) meghosszabbítását kéri [31. § (4) bekezdés]. Az utóbbi szabályozásból azt kifogásolja az indítványozó, hogy míg a hatvan napos szabály alá eső esetekben a jogosult a teljes időtartam alatt élhet az információs önrendelkezési jog körébe tartozó jogosítványával, addig az általános szabály (a harminc nap) érvényesülésekor erre csak három munkanap áll rendelkezésére.
2.1. A személyes adatok védelmének egyik legfontosabb eleme a célhoz kötöttség. Ebből - többek között - az is következik, hogy a meghatározott cél nélküli, "készletre" történő, előre nem meghatározott jövőbeni felhasználásra való adatgyűjtés és -tárolás alkotmányellenes. [1.15/1991. (IV. 13.) AB határozat, ABH 1991,40,42.] Az Alkotmánybíróság a jelen eljárásban ennek megfelelően elsőként azt vizsgálta, hogy a Törvény által meghatározott általános adattárolási időtartam (harminc nap) az Alkotmány 59. (1) bekezdésébe ütközik-e.
A Törvényben szabályozott elektronikus megfigyelőrendszer preventív funkcióján túli alkalmazási indoka a tulajdont érintő jogsértés miatti felelősségre vonás elősegítése. Éppen ezen másodlagos funkció alapozza meg a kamerával készült felvételek bizonyos ideig való őrzésének (tárolásának) megengedését. A térfigyelő rendszerek arra is alkalmasak, hogy nem csak a jogsértő cselekmény elkövetését, hanem az előkészítés egyes mozzanatait is rögzítsék, és ezt a felvételt a későbbiekben - a bűncselekmény (szabálysértés) elkövetése utáni időszakban - a hatóságok felhasználják.
Az általános őrzési időtartam szabályozásában a Törvény nem tesz különbséget az egyes vagyonőri tevékenységek, illetőleg az őrzött létesítmény jellege tekintetében, továbbá azt sem veszi figyelembe, hogy a védett vagyon értéke mekkora és milyen szinten veszélyeztetett. Az Alkotmánybíróság rámutat: nemcsak a megbízó tevékenysége lehet releváns az őrzési időtartam meghatározásában, hanem a konkrét vagyonvédelmi helyzet is. Ennek megfelelően nem mindegy például, hogy az elektronikus megfigyelőrendszer a vevők számára közvetlenül hozzáférhető árukra irányul, vagy arra a helyre, ahol az áruházi pénzszállítás (-átadás) történik. Ez utóbbi esetben ugyanis a tulajdon általános védelmét meghaladó mértékű (az emberi élet, testi épség, személyi szabadság veszélyeztetettségében megnyilvánuló) alapjogvédelmi igény nyílik meg, amely megalapozza az információs önrendelkezési jog erőteljesebb - a felvétel hosszabb időtartamú őrzésében megjelenő - korlátozását. Hasonló megítélés alá esik az is, ha a megvalósított adatkezelés - a tulajdon technikai értelemben vett védelmén túlmenően - alkotmányosan védett célhoz, a közrend, a közbiztonság védelméhez köthető [1. Abhl., ABH 2002, 199, 209.]
Ugyanakkor minden olyan helyzetben, ahol pusztán a tulajdon általános veszélyeztetettségű tárgyai őrzéséhez kapcsolódik a térfigyelés, a felvétel harminc napos tárolási időtartama a személyes adatok védelméhez való jog aránytalan korlátozását eredményezi. Ha a megfigyelőrendszer működtetése hatékony és előírásszerű, akkor harminc napnál lényegesen rövidebb idő alatt kell kiderülnie, hogy történik-e felhasználás, vagyis hogy indul-e valamilyen hatósági eljárás. Ilyen esetekben az eljárás hatékonyságához fűződő érdek önmagában nem indokolhatja a tulajdont érintő jogsértő cselekmény esetleges előkészületéről történt felvételek hosszabb ideig történő tárolását. Mindezek azt támasztják alá, hogy a tulajdon alkotmányi védelme - a személyes adatok védelméhez való jog kisebb korlátozásával járó - enyhébb eszköz igénybevételével is biztosított.
Az Alkotmánybíróság ennek megfelelően megállapította, hogy a Törvény 31. § (2) bekezdésének a kép-, hang-, valamint kép- és hangfelvétel tárolási idejére vonatkozó szabályozása sérti az Alkotmány 59. § (1) bekezdését.
2.2. Az Alkotmánybíróság az információs önrendelkezési jog sérelmén túl azt is vizsgálta, hogy a felvételek hosszabb ideig tartó tárolása ellentétes-e az emberi méltósághoz való jog érvényesülésével.
Az SzVMt.-nek a csomagellenőrzésre vonatkozó szabályozásáról az Alkotmánybíróság azt állapította meg, hogy annak differenciálatlansága a magánszféra védelméhez való jog aránytalan mértékű korlátozását eredményezte. Az Abh2. külön kiemelte, hogy a sérelmet alapvetően az okozta, hogy a jogalkotó az alapjog különböző helyzetekben való azonos mértékű korlátozását tette lehetővé, amely egyúttal a legenyhébb eszköz alkalmazása követelményének sem felelt meg. (ABH 2004, 367, 375.)
A Törvény 30. § (3) bekezdése alkotmányellenességének indokolásában az Alkotmánybíróság a magánszféra védelmének megkerülhetetlenségét az emberi méltósághoz való joggal összefüggésben hangsúlyozta.
A felvételek - megfelelően differenciált - őrzési idejének törvényi korlátozása nemcsak az öncélú (készletező) tárolást hivatott kiküszöbölni, hanem annak a célnak a kiteljesítését is szolgálja, amely az elektronikus felvételekkel való visszaélések minimalizálására, vagyis az egyén autonómiája védelmére irányul. A visszaélésre leginkább akkor nyílik lehetőség, ha az eredeti felvételt illetéktelen személy részére az adatkezelő megismerhetővé teszi. A felvétel ilyen módon való megszerzésének több oka is lehet: akár az például, hogy az eredeti felvételt vagy annak kópiáját manipulálják, de akár az is lehet motiváló tényező, hogy a felvételen található személyes információkhoz hozzájussanak, s azt magáncélra vagy nem a vagyonvédelemmel összefüggő hatósági eljárásban jogellenesen felhasználják. Maga a felvétel, illetve az abból leszűrhető adatok a teljesen más okból megfigyelt egy vagy több személy szempontjából szenzitív tartalommal is bírhatnak. Az emberi méltóság ugyanis nemcsak intim élethelyzetek elektronikus úton történő rögzítésével sérülhet, hanem látszólag teljesen hétköznapi szituációk felvételével és - még inkább - tárolásával. Ez utóbbi a teljes tárolási idő alatt lehetővé teszi a vagyonőr által véletlenszerűen, vagyis nem közvetlenül a tulajdon védelmével összefüggő, hanem járulékosan megszerzett felvételek és az azokból leszűrhető adatok visszaélésszerű kezelését.
Az Alkotmánybíróság hangsúlyozza: az üzleti alapon szerveződő vagyonvédelmi tevékenység körében az elektronikus megfigyelőrendszer működtetésének szigorú alkotmányos határai vannak. A határok kijelölésében nem a szélső értékek felé való eltolódás megengedése, hanem az érvényesülésben egymással versengő alapjogok egyensúlyának megteremtése az irányadó. A tulajdon tárgyai technikai értelemben vett védelmének teljes tilalma, túl azon, hogy jogi képtelenség lenne, magát az alkotmányos tulajdonjogot is sértené. A másik - alkotmányosan igazolhatatlan - szélsőséget az jelentené, ha bármely eszközt korlátlanul igénybe vehetne a tulajdonos, illetve a nevében eljáró vagyonőr a vagyontárgyak védelmében. Nyilvánvaló, hogy emberi élet kioltására alkalmas eszköz (pl. kerítésbe vezetett elektromos áram) az Alkotmány alapján nem volna elismerhető a technikai védelem megvalósulásaként. Értelemszerű, hogy a jogi szabályozásnak a tulajdon védelmére alkalmas eszközök körét és azok alkalmazási feltételeit kell megteremtenie, amelynek elengedhetetlen részét képezi a más alapjogok korlátozhatósága mértékének figyelembevétele.
Az Alkotmánybíróság rámutat: az alkotmányosan megengedhető alapjogi korlátozás szintje nem azonos az elektronikus megfigyelőrendszer egyes elemei tekintetében. A megfigyelésnél (a felvétel készítésekor) a korlátozás szintje alacsonyabb: a tevékenység alkotmányos határainak kijelölésében az intim szféra sérthetetlenségének van kiemelkedő szerepe; ezen túl a személyeknek a megfigyelt helyen való jelenléte, a hely jellegének megfelelő szokásos magatartása nem esik megfigyelési korlátozás alá. Ennek elismerése és megengedhetősége már csak azért is indokolt, mert a vagyontárgyak és a területen (létesítményben) megjelenő személyek a megfigyelés technikai jellegénél fogva nem elválaszthatóak. A felvétel tárolásakor (a személyes adatok kezelésekor) a korlátozás szintje azért magasabb, mert a vagyonőrzés során óhatatlanul megfigyelt, de jogsértő magatartást el nem követő személyekről készült felvételek - mindaddig, amíg meg nem semmisítik azokat- akár szenzitív tartalommal is bírhatnak. A felvétel dokumentatív jellege miatt ugyanis különösen alkalmas arra, hogy a magánszférához való jog sérelmét eredményező módon visszaéljenek vele. Ennek megfelelően az a szabályozás, amely az elektronikus úton nyert felvételek tárolását az adott vagyonvédelmi helyzet által megkívántnál hosszabb időtartamig engedi meg, ellentétes az egyén autonómiájának védelmével, és ezáltal az emberi méltósághoz való jog érvényesülésével.
Az Alkotmánybíróság a fentiekben foglaltakra tekintettel megállapította, hogy a Törvény 31. § (2) bekezdésének a kép-, hang-, valamint kép- és hangfelvétel tárolási idejére vonatkozó szabályozása az Alkotmány 54. § (1) bekezdését is sérti.
3. A Törvény 31. § (4) bekezdés első mondatában foglalt szabályozási tartalom lényege az, hogy a megfigyeléssel érintett személy kérheti, hogy a felvételt az adatkezelő ne semmisítse meg. A köztársasági elnök alkotmányos aggályait arra alapította, hogy a kérelem előterjesztésére - fő szabályként - indokolatlanul rövid határidőt hagyott a jogalkotó, továbbá utalt a két rendelkezés [a (2) és a (4) bekezdés] közötti ellentmondásra.
3.1. Az Alkotmánybíróság elsőként azt vizsgálta, hogy az adattörlés elhalasztására nyitva álló rövid határidő, ezen belül is különösen az, hogy a jogosulti nyilatkozat megtételére a tárolási időtartamnak csak egy része alatt van lehetőség, sérti-e az információs önrendelkezési jogot.
Az információs önrendelkezési jog tartalma kibontásáról szóló AB határozatok, valamint az Avtv. alapján egyértelmű, hogy az érintett alapjog egyik lényeges eleme az önrendelkezés vagy személyes részvétel elve. [20/1990. (X. 4.) AB határozat, ABH 1990, 69, 70.; 15/1991. (IV. 13.) AB határozat, ABH 1991, 40., 42.; 29/1994. (V. 20.) AB határozat, ABH 1994, 148, 159., 46/1995. (VI. 30.) AB határozat, ABH 1995, 219, 221.] Mindez annyit jelent, hogy az elektronikus megfigyelőrendszer alkalmazása révén megfigyelt személyt megilleti az a jog, hogy - törvény keretei között - rendelkezzék a róla készült és tárolt felvételről akkor is, ha az más személy, jelen esetben a vagyonőr kezelésében van. Ez a rendelkezési jog értelemszerűen megilleti a jogosultat mindaddig, amíg az adatkezelés megvalósul.
A rendelkezési jog körébe tartozik az a jogosítvány, hogy az adatkezeléssel érintett személy -jogos érdekének bizonyítása mellett - kérje a róla tárolt felvétel megsemmisítésének (törlésének) elhalasztását. A Törvény vizsgált rendelkezése elismeri ugyan ezt a jogosultságot, de indokolatlan időbeli korlátot állít: a tárolási időtartamnak csak egy részére (a személyes adat rögzítésétől számított három munkanapon belül) engedi érvényesülni. A korlátozás ilyen mértéke akár azzal a következménnyel is járhat, hogy a rendelkezési jog gyakorlati érvényesíthetősége teljesen elenyészik. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy ez a megszorítás az információs önrendelkezési jog lényeges tartalmának korlátozását eredményezi, s ezért a Törvény 31. § (4) bekezdése első mondatának "három munkanapon [belül]" szövegrésze az Alkotmány 59. § (1) bekezdésébe ütközik.
Az Alkotmánybíróság a fentiekkel kapcsolatban megjegyzi: az alkotmányellenes szövegrész, illetve a Törvény 31. § (2) bekezdése - mint ahogy arra az indítvány is utalt -valóban ellentmondásos. Az ellentmondást feltehetően az a körülmény okozta, hogy a törvényjavaslat szövegét a parlamenti vita során nem következetesen módosították. A felvétel megsemmisítésének elhalasztásáról szóló rendelkezés ugyanis a határidők tekintetében kifejezetten hivatkozik a tárolási időtartamokat megállapító szabályra, vagyis konkrétan a harminc és a hatvan napot meghatározó és e szerint különböztető rendelkezésre. E miatt akár jogbizonytalanságot eredményező tényleges értelmezési problémát is felvethetne az egyébként alapjogi sérelmet okozó alkotmányellenes szövegrész, de határozott indítvá-nyi kérelem hiányában ezt az Alkotmánybíróság nem vizsgálta.
3.2. A köztársasági elnök indítványában viszont kifejezetten kérte annak megállapítását, hogy az információs önrendelkezési jog sérelmén túl a vizsgált rendelkezés a védelemhez való joggal is ellentétes.
Az Alkotmánybíróság következetes felfogása szerint az Alkotmány 57. § (3) bekezdésében biztosított védelemhez való jog a terhelt és a védő jogaiban ölt testet. A terheltnek joga van ahhoz, hogy saját magát védje, és ahhoz is, hogy választása szerinti védőt vegyen igénybe. A védelemhez való jog alkotmányos megítélése csakis a terhelt és a védő jogainak együttes szemlélete alapján lehetséges. [6/1998. (III. 11.) AB határozat, ABH 1998, 91, 93.; 14/2004. (V. 7.) AB határozat, ABH 2004, 241, 256.; 17/2005. (IV. 28.) AB határozat, ABK 2005. április 218, 223.]
A 6/1998. (III. 11.) AB határozatban a hatékony és megfelelő felkészülést biztosító védelemhez való jognak, valamint - ezzel összefüggésben - a tisztességes eljárásnak a fegyverek egyenlősége elvében megnyilvánuló követelményeit vizsgálta az Alkotmánybíróság. Ennek során rámutatott: a fegyverek egyenlőségének feltétele, hogy az ügyben releváns adatokat a vád, illetve a terhelt és a védő ugyanolyan teljességben és mélységben ismerhessék meg. Az Alkotmánybíróság következtetésként megállapította: "A védelemhez való jog és a fegyverek egyenlősége [...] az összes olyan dokumentum birtoklására és szabad használatára kiterjed, amellyel a vád is rendelkezik." (ABH 1998, 91, 100.)
Az Alkotmánybíróság már többször utalt arra a jelen határozatban, hogy az elektronikus megfigyelőrendszerek egyik funkciója a tulajdont érintő jogsértés - többnyire kriminális cselekmények-miatti felelősségre vonás elősegítése. Ha a vagyonőr megítélése szerint a megfigyelés alapján bűncselekmény történt (tettenérés), akkor a Törvény 27. § (2) bekezdésének előírására tekintettel az elkövetőt az ügyben eljárni jogosult nyomozó hatóságnak átadni, illetve, ha erre nincs módja, akkor e szervet a jogsértésről értesíteni köteles. Amennyiben a bejelentés nyomán büntetőeljárás indul, a bíróság vagy más hatóság megkeresésére - a Törvény 31. § (4) bekezdés második mondata értelmében - a rögzített és tárolás alatt álló felvételt az adatkezelő vagyonőr a megkeresőnek felhasználásra haladéktalanul megküldi. A bizonyítékként való felhasználás igénylésére, szemben a felvétel megsemmisítésének elhalasztására vonatkozó - az információs önrendelkezési jog jogosultja (megfigyeléssel érintett és eljárás alá vont személy) által előterjeszthető - kérelemmel, a teljes tárolási idő alatt lehetőség van. Ha azonban nem történik felhasználás (a hatóság nem igényli a felvételt), a jogosult - kicsúszván a részére nyitva álló három munkanapos határidőből - nem rendelkezhet a felvétel megsemmisítésének elhalasztásáról, így elvész az a lehetősége, hogy a felvételt védekezési eszközként használja a büntetőeljárásban.
A fentiek alapján rögzíthető: az elektronikus úton nyert és tárolt felvételek bizonyítékként, illetve védekezési eszközként való felhasználása terén a vád és a védelem nem rendelkezik azonos lehetőséggel. Ebből egyenesen következik, hogy a különbségtételt előidéző rendelkezés sérti a fegyverek egyenlőségének elvét, s ezáltal ellentétes a védelemhez való jog érvényesülésével. Az Alkotmánybíróság ennek megfelelően megállapította, hogy a Törvény 31. § (4) bekezdésének "három munkanapon [belül]" szövegrésze az Alkotmány 57. § (3) bekezdésébe is ütközik.
Az Alkotmánybíróság határozatának a Magyar Közlönyben való közzétételét az alkotmányellenesség megállapítására tekintettel rendelte el.
Dr. Holló András s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Bagi István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bihari Mihály s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Harmathy Attila s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszkyné dr. Vasadi Éva s. k.,
alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: 480/A/2005.
Dr. Kukorelli István párhuzamos indokolása
Egyetértek a határozat rendelkező részével. Ugyanakkor, álláspontom szerint az elsődleges alkotmányossági kérdés az, hogy összhangba hozható-e az Alkotmánnyal és a magánszférához való joggal kapcsolatos korábbi alkotmánybírósági felfogással a vagyonvédelmi célú elektronikus megfigyelés.
1. E kérdés megválaszolásakor irányadónak tartom a 35/2002. (VII. 19.) AB határozathoz csatolt különvéleményben megfogalmazottakat. Mindenekelőtt azt, hogy szinte a mindennapok gyakorlatává vált kamerával történő megfigyelés önmagában alapjog-korlátozó. A megfigyelt magán- vagy közterületen tartózkodó személyről ugyanis a képi megfigyelést végző óhatatlanul személyes információt gyűjt be. Az alapjog-korlátozás még súlyosabb, ha a megfigyelés során a felvételeket rögzítik, tárolják és továbbítják. Ennek során ugyanis az összegyűjtött személyes vagy akár szenzitív adatok alapján adatbázis hozható létre. "A nagymennyiségű összekapcsolt adat, amelyről az érintett legtöbbször nem is tud, kiszolgáltatja az érintettet, egyenlőtlen kommunikációs helyzeteket hoz létre. Megalázó az olyan helyzet, és lehetetlenné teszi a szabad döntést, amelyben az egyik fél nem tudhatja, hogy partnere milyen információkkal rendelkezik róla." [15/1991. (IV. 13.) AB határozat, ABH 1991, 40, 51.]
A biztonsági kamerák léte a folyamatos láthatóság érzetét kelti az emberekben, ami a megfigyelőknek (az állami intézménynek vagy a piaci élet szereplőjének) automatikusan hatalmi pozíciót biztosít. Nem tudhatjuk biztosan, hogy figyelnek-e bennünket, de abban biztosak lehetünk, hogy ez bármikor megtörténhet.
2. Jelen esetben a törvényhozó az elektronikus megfigyelés és általában a Törvény céljaként a közrend, a közbiztonság javítását, ezek részeként a személy- és vagyonvédelmet, a bűnmegelőzés hatékonyságának fokozását jelöli meg. Ugyanakkor a jogszabály hatálya a vállalkozás keretében végzett személy- és vagyonvédelmi, valamint a magánnyomozói tevékenységekre terjed ki. A Törvény tehát magánjogi jogalanyok számára fogalmazza meg célként az egyébként az Alkotmány 40/A. § (2) bekezdése alapján a rendőrség hatáskörébe tartozó feladat ellátását: a közbiztonság védelmét, javítását. Álláspontom szerint bűnüldözési és bűnmegelőzési céllal az Alkotmány által arra fel nem hatalmazott intézmények nem gyűjthetnek személyes adatokat magánterületen. (A rendőrség is csak az Alkotmány keretei között, bizonyos esetekben és szűk körben jogosult a magánterületen történő információgyűjtésre.) A privát szférában és különösen annak a közönség számára nyitva álló részében történő elektronikus megfigyelés az a terep, ahol összemosódik és felerősíti egymást az az állami érdek, hogy a jogalanyok betartsák a jogszabályokat, és az a piaci érdek, hogy a fogyasztói szokások megismerhetőek legyenek.
3. A vállalkozás keretében végzett személy- és vagyonvédelem, valamint a magánnyomozói tevékenység a gazdasági, üzleti élet része. Ezen a területen tehát a magánjogé a főszerep. Az alapjogokat és a piacgazdaságot tiszteletben tartó állami beavatkozás annyiban lehet indokolt, amennyiben az általában egy magánjogi jogviszonyban elfogadott.
A Törvény lehetővé teszi a magánszférában történő kamerás megfigyelést, és annak legitim céljaként a vagyonvédelmet jelöli meg (30. §) . Az Alkotmánybíróságnak azt is vizsgálnia kellett volna, hogy az elektronikus megfigyelés a megjelölt cél elérése érdekében valóban szükséges-e, vagy az más, kevésbé jogkorlátozó eszközzel pótolható. Álláspontom szerint a törvényhozó a vagyonvédelem érdekében az Alkotmány 54. § (1) bekezdése által védelemben részesülő magánszférához való jogot és az Alkotmány 59. §-ban biztosított információs önrendelkezési jogot nem a lehető legkisebb mértékben korlátozó eszközt választotta. Léteznek az emberi méltóság ezen aspektusait szűkebb körben és kevésbé korlátozó, mégis hatékony eszközök a vagyonőrzési célok megvalósítására (például elektronikus áruvédelem, címkék, termékfigyelők stb.) . Emellett a Törvény 31. § (1) bekezdése már abban az esetben is lehetővé teszi a kép- és hangrögzítést, ha csupán valószínűsíthető, hogy személy és vagyon elleni jogsértések észlelése, az elkövető tettenérése, e jogsértő cselekmények megelőzése, azok bizonyítása más módszerrel nem érhető el.
Megítélésem szerint az Alkotmány 54. § (1) bekezdésében foglalt emberi méltósághoz való jog, azon belül a magánszféra szükségtelen korlátozását jelenti az a törvényi szabályozás, amely lehetővé teszi a biztonsági kamerák magánterületen való alkalmazását.
4. A Törvény 28. § (2) bekezdése ugyan a vagyonőr kötelességévé teszi, hogy a térfigyelés tényét valamiképpen közölje az érintettel [c) pont]. Sőt, előírja, hogy a vagyonőr a megfigyelés és a rögzített személyes adatokat tartalmazó kép- és hangfelvétel készítésének, tárolásának a céljáról, az adatkezelés jogalapjáról, a felvétel tárolásának a helyéről, időtartamáról, a rendszert üzemeltető személyéről, az adatok megismerésére jogosult személyek köréről, valamint az érintettek jogairól és az igényérvényesítés módjáról is köteles tájékoztatni az érintetteket [d) pont]. A Törvény 30. § (3) bekezdése a magánszemély hozzájárulását is megköveteli a kép- és hangfelvétel készítéséhez. Ugyanakkor ez a hozzájárulás ráutaló magatartással is megadható, ami azt jelenti, hogy önmagában a kamerázott területre való belépés is a hozzájárulás megadásának tekinthető.
Álláspontom szerint ez nem azt jelzi, hogy az érintettek minden egyes esetben önként beleegyeznek a megfigyelésbe. Nincsenek valódi választási helyzetben, mert nem tudnak egyenrangú félként megegyezni azokról az alapjogaikat érintő feltételekről, amelyek mellett például a bevásárlóközpontokban, a piacokon vásárolhatnak. Az egyenlőtlen helyzet miatt, amelyet a törvényhozó az elektronikus megfigyelőrendszer lehető tételével tovább fokozott, a megfigyelést sérelmezők nincsenek abban a helyzetben, hogy jogaiknak magánjogi úton szerezzenek érvényt. A Törvény alkotmányossági vizsgálatakor - bár tekintetbe kell venni, hogy a gazdasági élet, az üzleti élet szabályozásáról van szó - az érintettek kiszolgáltatott helyzete nem hagyható figyelmen kívül.
Összegzésként: a magánterületen vagyonvédelmi célból igénybe vehető elektronikus megfigyelőrendszer működtetése sérti a magánszféra szabadságát és az információs önrendelkezési jogot. Minthogy a Törvény alapkoncepciója az, hogy a vagyonőrzés érdekében megengedett az elektronikus megfigyelés, egyes alkotmányos garanciák Törvénybe építése nem teszi a szabályozást alkotmányossá. A biztonsági kamerák látszólag ugyan az emberi személyiségnek csak a társadalomban megjelenő, külső megnyilvánulását érintik, valójában technikailag képesek arra, hogy a személyiség legbelső szféráját sértsék. Az Alkotmány 54. § (1) bekezdése és az 59. § alapján viszont az egyén joggal számíthat intim szférája sérthetetlenségére. Sokat kockáztatunk, ha a megfigyelőberendezéseket működtetők önkorlátozására számítva eltekintünk annak alapos vizsgálatától, hogy valóban nélkülözhetetlenek-e életünknek ezen a területén a biztonsági kamerák.
Dr. Kukorelli István s. k.,
alkotmánybíró
A párhuzamos indokoláshoz csatlakozom:
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró