36/2008. (IV. 3.) AB határozat

a telekalakításról szóló 85/2000. (XI. 8.) FVM rendelet 2000. november 16-ától 2007. december 31-éig hatályos 9. § (1) bekezdése folyamatban lévő ügyben való alkalmazása alkotmányellenességének megállapítására irányuló bírói kezdeményezés tárgyában

A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!

Az Alkotmánybíróság folyamatban lévő ügyekben alkalmazandó jogszabály alkotmányellenességének megállapítására irányuló bírói kezdeményezés tárgyában meghozta a következő

határozatot:

1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a telekalakításról szóló 85/2000. (XI. 8.) FVM rendelet 2000. november 16-ától 2007. december 31-éig hatályos 9. § (1) bekezdése alkotmányellenes volt.

2. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a telekalakításról szóló 85/2000. (XI. 8.) FVM rendelet 2000. november 16-ától 2007. december 31-éig hatályos 9. § (1) bekezdése a Zala Megyei Bíróság előtt 7.K.20.162/2006. és a 7.K.22.049/2006. szám alatt folyamatban lévő ügyekben nem alkalmazható.

Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.

INDOKOLÁS

I.

1. Az indítványozó bíró az előtte folyamatban lévő eljárás felfüggesztése mellett kezdeményezte a telekalakításról szóló 85/2000. (XI. 8.) FVM rendelet (a továbbiakban: R.) 9. § (1) bekezdése alkotmányellenessége megállapítását és megsemmisítését, valamint konkrét ügyben való alkalmazásának kizárását. A kifogásolt előírás értelmében telekalakítási engedélyt a telekalakítással érintett telek tulajdonosa (tulajdonostárs), illetőleg a tulajdonostársak többsége kérheti. Az indítványozó szerint ez a rendelkezés az Alkotmány 2. § (1) bekezdésébe és a 37. § (3) bekezdésébe ütközik, mivel ellentétes az ügyben még alkalmazandó, az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény (a továbbiakban: Áe.) 3. § (4) és (8) bekezdéseivel. Az Áe. 3. § (4) bekezdése szerint ügyfél az a magánszemély, jogi személy vagy jogi személyiséggel nem rendelkező más szervezet, amelynek jogát vagy jogos érdekét az ügy érinti. Az ügyfél jogai megilletik azt a szervet, amelynek feladatkörét az ügy érinti. Az Áe. 3. § (8) bekezdése értelmében ettől a rendelkezéstől való eltérésre kizárólag az Áe. adhat felhatalmazást. Az R.-nek az Áe.-ben meghatározott ügyfélkört szűkítő rendelkezése tehát - az indítványozó szerint - alkotmányellenes. "[M]eghiúsítja az elbirtoklás megállapítása iránti polgári perekben... követett gyakorlatot, mivel az elbirtoklást »elszenvedő« alperes a polgári perben nem szorítható rá arra, hogy saját érdekeivel ellentétben telekalakítási eljárást kezdeményezzen". Az indítványozó utalt arra, hogy a korábban, a 2000. november 15-éig hatályban volt, a telekalakításról szóló 29/1971. (XII. 29.) ÉVM rendelet 25. § (1) bekezdése annak is biztosította telekalakítási kérelem benyújtását, aki a földrészlettel kapcsolatos tulajdonosi igényt akart érvényesíteni.

2. Az indítványozó bíró később egy újabb, előtte folyamatban lévő eljárás felfüggesztése mellett ismét kezdeményezte az R. 9. § (1) bekezdése alkotmányellenessége megállapítását és megsemmisítését, valamint a konkrét ügyben való alkalmazásának kizárását. Indokolása szerint a támadott rendelkezés ellentétes az időközben hatályba lépett, a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (a továbbiakban: Ket.) vonatkozó szabályával is, miszerint ügyfél az a természetes vagy jogi személy, továbbá jogi személyiséggel nem rendelkező szervezet, akinek (amelynek) jogát, jogos érdekét vagy jogi helyzetét az ügy érinti, akit (amelyet) hatósági ellenőrzés alá vontak, illetve akire (amelyre) nézve - tulajdonát, jogait és vagyontárgyait is ideértve - a hatósági nyilvántartás adatot tartalmaz [15. § (1) bekezdés]. A Ket. 13. §-a értelmében előírásait az építési hatósági eljárásokban is alkalmazni kell, attól csak a Ket. kifejezett rendelkezése alapján lehet eltérni. A Ket. 15. § (3) bekezdése pedig arra ad felhatalmazást, hogy törvény, vagy kormányrendelet részletesebb ügyfélfogalmat állapítson meg, arra nem, hogy kizárjon az ügyféli körből meghatározott személyeket. Az indítványozó álláspontja szerint tehát az "R. 9. § (1) bekezdése az Alkotmány 37. § (3) bekezdésének (...) rendelkezését megsértve ellentétben áll a Ket. 15. § (1) bekezdésében foglaltakkal".

3. Az Alkotmánybíróság az indítványokat, azok tartalmi azonosságára tekintettel az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló, módosított és egységes szerkezetbe foglalt 3/2001. (XII. 3.) Tü. határozata (a továbbiakban: Ügyrend, ABH 2003, 2065.) 28. § (1) bekezdése alapján egyesítette és egy eljárásban bírálta el.

4. Az Alkotmánybíróság az eljárása során megállapította, hogy az indítványozó által sérelmezett rendelkezés már nem hatályos, azt - egyebek mellett - az építésügyi hatósági eljárásokról, valamint a telekalakítási és az építészeti-műszaki dokumentációk tartalmáról szóló 37/2007. (XII. 13.) ÖTM rendelet 52. § c) pontja 2008. január 1-jével hatályon kívül helyezte. Az Alkotmánybíróság következetesen érvényesített gyakorlata, hogy hatályon kívül helyezett jogszabályi rendelkezés alkotmányosságának vizsgálatát kizárólag akkor végzi el, ha annak alkalmazhatósága is eldöntendő kérdés (335/B/1990. AB határozat, ABH 1990, 261, 262.) . A konkrét normakontroll két esetében, az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 38. § (1) bekezdésében foglalt bírói kezdeményezés és 48. § szerinti alkotmányjogi panasz alapján - mivel ilyenkor alkalmazási tilalom kimondására van lehetőség - az Alkotmánybíróság a már nem hatályos rendelkezés alkotmányellenességét is vizsgálja [10/1992. (II. 25.) AB határozat, ABH 1992, 72, 76.]. A jelen ügyben az indítványok az Abtv. 38. § (1) bekezdése alapján benyújtott bírói kezdeményezések, ezért az Alkotmánybíróság a támadott rendelkezés alkotmányosságát érdemben megvizsgálta.

II.

1. Az Alkotmány indítvánnyal érintett rendelkezései: "2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam."

"37. § (3) A Kormány tagjai törvényben vagy kormányrendeletben kapott felhatalmazás alapján feladatkörükben eljárva rendeletet adnak ki, amelyek törvénnyel és kormányrendelettel nem lehetnek ellentétesek. A rendeleteket a hivatalos lapban ki kell hirdetni."

2. Az R. vizsgált rendelkezése: "9. § (1) A telekalakítási engedélyt

a) a telekalakítással érintett telek tulajdonosa,

b) közös tulajdonban álló telek esetén bármelyik tulajdonostárs,

c) telekcsoport újraosztása esetén vagy ha a telekalakítás során legalább 8 új építési telek keletkezik a tulajdonostársaknak a telek-területnagyság szerinti többsége kérheti."

III.

A bírói kezdeményezések megalapozottak.

1. Az Alkotmánybíróság több határozatában foglalkozott a törvények végrehajtására szolgáló rendeletalkotási joggal. Az Alkotmánybíróság már a működésének kezdetén kifejtette, hogy a "végrehajtás során hozott szabályok a fogalmakat kitölthetik, (...) de a törvény által megfogalmazott rendelkezéseket nem szűkíthetik" [17/1990. (VII. 31.) AB határozat, ABH 1990, 173, 176.]. "A végrehajtási jogszabályok - az alapszabály keretei között - elsősorban olyan részletes szabályokat állapítanak meg, amelyek elősegítik az alapszabály rendelkezéseinek a gyakorlati megvalósulását, értelmezik az alapszabályban használt fogalmakat. A felhatalmazás kereteinek túllépése - a jogforrási hierarchia rendjének megsértésén keresztül - alkotmányellenességet eredményez" [19/1993. (III. 27.) AB határozat, ABH 1993, 431, 432-433.; 47/2003. (X. 27.) AB határozat, ABH 2003, 525, 545.]. Az Alkotmány a 37. § (3) bekezdésében a miniszteri jogalkotás korlátjaként egyértelműen kimondja, hogy a miniszter rendelete törvénnyel és kormányrendelettel nem lehet ellentétes.

Az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény (a továbbiakban: Érv.) 62. § (2) bekezdés a) pontja felhatalmazta a minisztert, hogy a telekalakítás részletes szakmai szabályait rendelettel állapítsa meg. Az Alkotmánybíróság ezért az indítvány alapján azt vizsgálta, hogy a támadott rendelkezés a felhatalmazás keretei között maradt-e, továbbá, hogy annak tartalma nem ellentétes-e törvényi előírással.

2. A hatósági eljárások általános szabályait az Áe., majd az ezt hatályon kívül helyező és helyébe lépő Ket. tartalmazza. Mindkét törvény hatálya kiterjed az építésügyi hatósági eljárásokra. Ahogyan arra az indítványozó is hivatkozik, az államigazgatási, illetve a közigazgatási hatósági eljárásban az ügyfél fogalmát az Áe. és a Ket. rendelkezései - az indítvány vonatkozásában - akként állapítják meg, miszerint ügyfél az is, amelynek jogát, jogos érdekét, illetőleg jogi helyzetét az adott ügy érinti [Áe. 3. § (4) bekezdés, Ket. 15. § (1) bekezdés]. 2005. novemberéig az Érv. a hatálya alá tartozó ügyekre nézve külön ügyfélfogalmat nem határozott meg. A 2005. november 1-jén hatályba lépett kiegészítés értelmében az "építésügyi- és az építésfelügyeleti hatósági eljárásokban ügyfélnek minősül az a természetes vagy jogi személy, továbbá jogi személyiséggel nem rendelkező szervezet, akinek (amelynek) jogát, jogos érdekét vagy jogi helyzetét az ügy érinti, (...) " [Étv. 53/A. § (2) bekezdés]. Megállapítható tehát, hogy az indítványban felvetett kérdés szempontjából az Áe., a Ket. (és 2005. november 1-jétől az Étv. is) az ügyfél fogalmát azonosan szabályozzák.

Az Étv. - a 62. § (2) bekezdés a) pontjában foglalt részletes szakmai szabályok megalkotásán kívül - a telekalakítást kezdeményezők körével kapcsolatban további iránymutatást nem adott. A miniszter az R.-t a preambulum szerint is - e felhatalmazás alapján alkotta meg. Az R. kifogásolt rendelkezése a telekalakítást kezdeményezők körének taxatív felsorolását tartalmazta, melynek értelmében telekalakítási engedélyt kizárólag a tulajdonosok (tulajdonostársak) kérhettek.

Az Alkotmánybíróság megállapította: az Alkotmány 37. § (3) bekezdését sértette az a miniszteri rendeleti szabályozás, amely a telekalakítás kezdeményezésére jogosultakat törvény (az Áe., a Ket, majd az Étv.) vonatkozó rendelkezésétől eltérően, attól szűkebb körben állapította meg, kizárva az ügyfelek közül mindazokat, akiknek a telekalakítás a földrészlethez fűződő jogukat, jogos érdeküket vagy jogi helyzetüket érintette.

Az Alkotmánybíróság megjegyzi, hogy mind a korábban hatályban volt [a telekalakításról szóló 29/1971. (XII. 29.) ÉVM rendelet 25. § (1) bekezdése], mind az elbíráláskor hatályos [az építésügyi hatósági eljárásokról, valamint a telekalakítási és az építészeti-műszaki dokumentációk tartalmáról szóló 37/2007. (XII. 13.) ÖTM rendelet 17. § (1) bekezdés b) pontja] végrehajtási rendeletek lehetőséget adnak telekalakítási eljárás kezdeményezésére a jogos tulajdoni igényüket érvényesíteni kívánók számára.

Mivel az Alkotmánybíróság az R. 9. § (1) bekezdésének alkotmányellenességét az Alkotmány 37. § (3) bekezdésébe ütközése miatt megállapította, ezért az Alkotmány 2. § (1) bekezdése állított sérelmének vizsgálatát az eddigi gyakorlatát követve [31/1991. (VI. 5.) AB határozat, ABH 1991, 133, 136.] mellőzte.

3. Az Abtv. 43. § (1) bekezdése értelmében az alkotmányellenes jogszabályt az Alkotmánybíróság határozatának a hivatalos lapban való közzététele napjától nem lehet alkalmazni. Az Abtv. 43. § (2) bekezdése úgy rendelkezik, hogy az alkotmányellenessé nyilvánítás és megsemmisítés nem érinti a határozat közzététele előtt létrejött jogviszonyokat. Az Abtv. 43. § (4) bekezdése viszont lehetővé teszi, hogy az Alkotmánybíróság e két hivatkozott rendelkezéstől eltérően dönthessen az alkotmányellenes jogszabály hatályon kívül helyezése vagy konkrét esetben történő alkalmazhatósága kérdésében, ha ezt a jogbiztonság, vagy az eljárást kezdeményező különösen fontos érdeke indokolja. Ebben az ügyben folyamatban lévő eljárások felfüggesztése mellett az eljáró bíró kezdeményezte az alkotmányellenesség megállapítását. Az Alkotmánybíróság az alkotmányellenesnek ítélt rendelkezést, mivel azt időközben hatályon kívül helyezték, nem semmisíthette meg, az Abtv. 43. § (4) bekezdése alapján azonban úgy rendelkezett, hogy a konkrét ügyekben kizárja annak alkalmazhatóságát.

A határozat Magyar Közlönyben történő közzétételét az Alkotmánybíróság az alkotmányellenesség megállapítására tekintettel rendelte el.

Dr. Holló András s. k..

alkotmánybíró

Dr. Kiss László s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kovács Péter s. k.,

előadó alkotmánybíró

Alkotmánybírósági ügyszám: 621/B/2006.