28/1993. (IV. 30.) AB határozat
az állampolgárok tulajdonában igazságtalanul okozott károk részleges kárpótlásáról szóló 1991. évi XXV. törvény módosítására megalkotott 1993. évi I. törvény, valamint az e törvény módosításáról szóló, az Országgyűlés 1993. március 30-i ülésnapján elfogadott, de még ki nem hirdetett törvény alkotmányellenességének vizsgálatára irányuló indítványok tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság törvényjavaslat rendelkezései alkotmányellenességének előzetes vizsgálata iránt benyújtott indítvány, továbbá a köztársasági elnöknek az Országgyűlés által elfogadott, de még ki nem hirdetett törvény alkotmányellenességének előzetes vizsgálatára benyújtott indítványa, valamint jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítványok tárgyában meghozta a következő
határozatot.
Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy az állampolgárok tulajdonában igazságtalanul okozott károk részleges kárpótlásáról szóló 1991. évi XXV. törvény módosítására megalkotott 1993. évi I. törvény alkotmányellenes, ezért az nem lép hatályba.
Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy az 1993. évi I.
törvény módosításáról szóló, az Országgyűlés 1993. március 30-i ülésnapján elfogadott, de még ki nem hirdetett törvény 2. §-a alkotmányellenes.
Az Alkotmánybíróság a 9155. számon benyújtott, az 1993. évi I. törvény módosításáról szóló törvényjavaslat alkotmányellenességének előzetes vizsgálatára irányuló indítvány tekintetében az eljárást megszünteti.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
1. A tulajdonviszonyok rendezése érdekében, az állam által az állampolgárok tulajdonában igazságtalanul okozott károk részleges kárpótlásáról szóló 1991. évi XXV. törvény (a továbbiakban: Kpt.) 11. § és 12. § szerint a kárpótlás iránti kérelmet - jogvesztő határidővel - 1991. december 16-ig lehetett benyújtani. A Kpt. 7. § (1) bekezdése szerint az állam biztosítja, hogy a kárpótlási jegyet annak birtokosa az e törvényben foglalt feltételekkel
a) az állami tulajdon privatizációja során értékesítésre kerülő vagyontárgyak, részvények, üzletrészek megvásárlására, továbbá
b) termőföldtulajdon megszerzésére felhasználhatja.
A megyei kárrendezési hivatal a benyújtott kérelmek tartalma alapján megállapíthatta, hogy mekkora aranykorona mennyiségre jelentettek be igényt a földkárpótlás kielégítésében érintett egyes termelőszövetkezetek és állami gazdaságok (tulajdonában vagy használatában álló) azon földjeire, amelyeket e szervezetek a törvény hatálya alá tartozó módon szereztek meg.
A Hivatal - az igénybejelentés végső határidejétől számított két hónapon belül - összesített értesítést küldött erről az érintett szervezeteknek [12. § (4) bekezdés], a termőföldjeik által érintett községek (városok) szerinti csoportosításban; arra figyelemmel, hogy "milyen mértékű kárpótlási jegy kiadása várható az érintett termőföld vonatkozásában" [104/1991. (VIII. 3.) Korm. rendelet (R.) 20. §].
A szövetkezet az értesítést követően - ugyancsak jogszabályban írt feltételek mellett - kijelölhette azt a földterületét, amelyre a kárpótlásra jogosultakat majd vételi jog illeti meg (Kpt. 15. §). A vételi jog gyakorlása azonban a kárpótlásra jogosultak közül csak azok számára nyílik meg, akik, a Kpt. 21. § (1) bekezdés feltételei szerint, a szövetkezet (kijelölt) földterületén - később kitűzendő - árverésen részvételre jogosultak és a licitálást megnyerik.
A földárverések lebonyolódására - a vételi jog gyakorlásának lehetőségére - a jogszabály ugyancsak végső határidőt jelölt meg: az eredetileg 1993. március 31. határidőt az 50/1993. (III. 27.) Korm. rendelet 1993. december 31. napjával határozta meg.
Az árverésekre ezalatt az országban különböző helyszíneken, különböző időpontokban, előre kitűzötten több szakaszban kerül sor, a kárpótlási igények elbírálásának ütemétől és egyéb körülményektől függően.
A Kpt. 21. § (1) bekezdése a szövetkezet földjén árverésre való részvételre azt jogosítja fel
a) akinek az elvett termőföldje a szövetkezet tulajdonában vagy használatában van;
b) aki a termőföldet árverező szövetkezetnek .... tagja (volt);
c) akinek 1991. június 1-jén abban a községben, városban volt az állandó lakhelye, ahol az árverező szövetkezet termőföldterülete van.
A földterületek kijelölése és az árverések ütemezés szerinti kitűzése megkezdődött; lebonyolódása azóta folyamatosan történik.
2. Az Országgyűlés - e folyamat közepette - az 1992. december 15-i ülésnapján fogadta el az 1993. évi I. törvényt (Kptm.), amelynek egyetlen rendelkezése az, hogy a Kpt. 21. § (1) bekezdés c) pontja helyébe a következő rendelkezés lép:
(Az árverésen az őt megillető kárpótlási jegyekkel az a kárpótlásra jogosult vehet részt)
" c) akinek 1991. június 1-jén abban a községben, városban, fővárosi vagy megyei jogú városi kerületben volt az állandó lakhelye, ahol az árverező szövetkezet árverésre kijelölt termőföldterülete van."
A törvényt, amely egyébként a hatálybalépéséről nem tartalmaz rendelkezést, kihirdették.
3. Az Országgyűléshez ezután újabb törvényjavaslatot terjesztettek elő, amely a Kptm. elmulasztott hatálybaléptetéséről volt hivatott módosítás formájában pótlólag rendelkezni.
Az Országgyűlés Alkotmányügyi, Törvényelőkészítő és Igazságügyi Bizottsága e törvényjavaslat alkotmányellenességének előzetes vizsgálatára indítványt nyújtott be. Az Országgyűlés azonban az Alkotmánybíróság döntését nem várta be, hanem az 1993. március 30-i ülésen a javaslat alapján a törvényt elfogadta.
A törvény a következő rendelkezéseket tartalmazza:
"1. § A tulajdonviszonyok rendezése érdekében az állam által az állampolgárok tulajdonában igazságtalanul okozott károk részleges kárpótlásáról szóló 1991. évi XXV. törvény módosításáról szóló 1993. évi I. törvény (a továbbiakban: Tv.) kiegészül a rendelkezést megelőző 1. § jelöléssel.
2. § A Tv. kiegészül a következő 2. §-sal: "2. § Ez a törvény 1993. március 19. napján lép hatályba."
3. § E törvény kihirdetése napján lép hatályba."
A kihirdetésre nem került sor, mert a köztársasági elnök, jelezve, hogy részére az elfogadott törvényt tartalmazó iratot 1993. április 15-én kézbesítették, 1993. április 16-án indítványt nyújtott be a törvénynek - aláírás előtt való - alkotmányossági vizsgálata iránt. A visszamenőleges hatálybaléptetést tartalmazó rendelkezést alkotmányellenesnek tartotta.
A Kptm. rendelkezése ellen magánszemélyek utólagos alkotmányellenességi vizsgálatot indítványoztak; indítványában a Bizottság is felvetette e törvénnyel kapcsolatos alkotmányossági aggályait.
Az indítványok tartalma szerint a Kptm.-nek a vételi jog szűkítését tartalmazó rendelkezése az érintettek körében hátrányos megkülönböztetést eredményez [Alkotmány 70/A. § (1)]; az árverezési feltételeknek menet közben való megváltoztatása pedig a jogállamisághoz tartozó jogbiztonság követelményét sérti [Alkotmány 2. § (1) bekezdés].
II.
1. A Kptm. alkotmányellenességének utólagos megállapítására irányuló indítványok, valamint a Kptm. módosításáról szóló, elfogadott, de még ki nem hirdetett törvény alkotmányellenességének előzetes megállapítására irányuló indítvány helytálló.
Az Alkotmánybíróság a kárpótlás alkotmányossági kérdéseivel foglalkozó korábbi határozatai közül a 16/1991. (IV. 20.) AB határozatban (2. ABh.) egyebek között rámutatott arra, hogy ...."ha az állam lehetőséget ad a - végső soron - földdel való kárpótlásra, önmagában nem alkotmányellenes az, hogy ennek a korlátozott és sajátos jogi helyzetű fedezetnek az elosztását a kárpótlás alapjául szolgáló egyéb vagyontól eltérően állapítja meg".
A 15/1993. (III. 12.) AB határozatban (5. ABh.) vizsgálta a Kpt. 21. §-ának rendelkezéseit is. Megállapította, hogy .... "a kárpótlásra jogosultság nem jelenti egyszersmind a kárpótlás összes formájára való jogosultságot. A Kpt. 21. §-a azzal, hogy az árverési vétel, mint kárpótlási igény érvényesítésének egyik formája lehetőségét csak az érintett szövetkezeti földek korábbi tulajdonosai, az adott szövetkezet kárpótlásra jogosult tagjai és a helyben lakó kárpótlásra jogosultak számára biztosítja, nem jelent tiltott diszkriminációt. A törvényhozó célja a rendelkezéssel, hogy a földet ne befektetésként, hanem megművelésre használják".
Ugyane határozatban mutatott rá, hogy .... "a termőföld sajátos volta, a mezőgazdaság-politika preferenciái, s mindenekelőtt az a tény, hogy a termőföldek tekintetében a kárpótlással párhuzamosan a tulajdonviszonyok átfogó átalakítása megy végbe, lehetőséget ad a termőföld és egyéb tulajdoni tárgyak eltérő kezelésére a kárpótlás során. .... A vételi joggal a szövetkezeti tulajdonra rótt tulajdonkorlátozás kizárólag a szövetkezeti tulajdon magántulajdonba adása és a kárpótlás megvalósítása keretében szükséges és arányos."
A Kpt. - figyelembe véve az Alkotmánybíróságnak erre vonatkozó korábbi határozataiban kifejtetteket - megfelelő feltételekkel lehetővé tette az állami gazdaságok és termelőszövetkezetek tulajdonában (használatában) lévő földterületekből termőföldeknek árverés útján való megszerzését. Az állami gazdaság kijelölt földterületére minden (saját jogú) kárpótlási jogosult árverezhet. A termelőszövetkezetek földjén azonban a vételi jog érvényesítésére a Kpt. 21. § (1) bekezdése a kárpótlásra jogosultaknak csak megszorított körét jogosítja fel.
A földkárpótlásnak a "korlátozott és sajátos jogi helyzetű fedezetből" való kielégítése az egész intézményre kiterjedő, átfogó szabályozási rendszert tett szükségessé. A jogi és mennyiségi szempontból egyaránt eleve korlátozott kielégítési alapra tekintettel a jogalkotó a szövetkezeti földekből a kárpótlási igényjogosultaknak ugyancsak arányosan korlátozott, és jogszabályi feltételekkel meghatározott körét kívánta részeltetni.
Ez a kárpótlási részeltetés - a dolog természeténél fogva - nem történhetett meg egyszeri intézkedéssel, hanem a Kpt. és a R. szabályai szerint csak viszonylag hosszabb, két esztendőt is meghaladóra tervezett időtartam alatt, több árverési szakaszban. Ennek lebonyolódását nagyrészt az érintetteken kívülálló adminisztrációs és technikai körülmények befolyásolják.
A Kpt. 21. § (1) bekezdése az árverésen való részvétel jogosulti körét az egész földkárpótlási folyamat időszakára érvényesen alakította ki és határozta meg. A jogalkotó elhatározása szerint tehát az így meghatározott jogosulti kör részesülhet kárpótlásként - árverési nyertességtől függően - az ugyancsak behatárolt földmennyiségből.
A termőfölddel való kárpótlási módnak a fentiek szerint zártnak tekinthető folyamatában a jogosultak kielégítésének megkezdése után a jogosulti kör szűkítése szükségszerűen megváltoztatja a földkárpótlás tervezett arányait. A változtatás bevezetése után eleve megszűnnék a termelőszövetkezeti földárverésen való részvételi joga azoknak, akiknek a lakóhelye szerinti községben vagy városi kerületben termelőszövetkezeti földárverésre nem kerül sor, szemben a hatályos jogban meghatározott helyzettel.
Az árverésekre szakaszoltan, az igények feldolgozásától függően kerül sor. Az árverés ezért még ugyanarra a szövetkezetre nézve sem egyetlen időpontban történik; jelentős eltérések lehetnek az egyes megyékben kitűzött árverések időpontjainak tekintetében is. Az árverés legkorábbi, illetve legkésőbbi időpontját, a kárpótlás iránti kérelmek elbírálására tekintettel, a szövetkezet székhelye szerint illetékes megyei (fővárosi) kárrendezési hivatal állapítja meg. A R. 25. §-a kimondja, hogy a legkorábbi árverést akkor lehet kitűzni, ha a gazdálkodó szervezetnek megküldött összesített értesítésben megjelölt AK érték 30%-ának megfelelő kárpótlási igényt jogerősen elbíráltak. A következő árverés időpontja az igények 70%-ának feldolgozásához van kötve [R. 25. § (4) bek.].
A kárpótlási jegy termőföldtulajdon megszerzésére történő felhasználásának egyes kérdéseiről szóló 1992. évi IL. törvény 1. §-a lehetővé tette, hogy az a kárpótlásra jogosult, aki termőföld árverésen a Kpt. 21. § (1) bekezdése szerint részt vehet - ideértve az eredeti c) pont alapján jogosultakat - és az őt megillető kárpótlási jegyért termőföldet kíván szerezni, ezt az igényét az illetékes kárrendezési hivatalhoz meghatározott határnapig (attól függően, hogy a kárpótlásra jogosultnak melyik kárpótlási törvény alapján van kárpótlási igénye, legkésőbb 1992. október 30-ig) bejelentse.
Az ilyen, földtulajdonszerzésre irányuló igénybejelentés többek között tartalmazta a megszerezni kívánt termőföld AK értékét, a termőföldvásárlásra felhasználni kívánt kárpótlási jegy értékét, a megszerezni kívánt termőföld fekvése szerinti település megjelölését, a termőföld jelenlegi tulajdonosát. Azok, akik ilyen bejelentést tettek, szándékukat is kinyilvánították a földárveréseken való részvételre.
A bejelentés alapján - az egyéb feltételek fennállta esetén - a kárpótlás iránti kérelmet a kárrendezési hivatal soron kívül bírálja el.
A Kptm. érvényrejutása a rendezésre váró kárpótlási ügyek érdekeltjeit szükségszerűen megosztaná. A Kptm. a folyamat bármely időszakában bekövetkező hatálybalépése utánra "átnyúló" jelentős számú és még jogerősen be nem fejezett ügyekben érdekelt, valamint az esetleg már kitűzött, de még meg nem rendezett földárverésekkel érintett kárpótlásra jogosultak egy részére nézve hátrányosabb feltételeket eredményezne.
A kárpótlásnak a jogszabályokkal előre rendezett zárt folyamatába való ilyen számottevő beavatkozás sérti a jogállamhoz tartozó jogbiztonságot. A jogbiztonság követelményéből folyik, hogy a jogvesztő határidőkhöz kötött, rendkívüli és egyszeri történelmi körülmények között, több százezer igény párhuzamos elbírálása mellett zajló, szakaszokban megvalósuló, zárt és megismételhetetlen kárpótlási folyamatra vonatkozó törvénynek a leglényegesebb rendelkezései - ezen belül különösen a termőföldre vonatkozó sajátos szabályok - működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára.
Ha a Kpt. lehetővé tette, hogy kárpótlási jegyért egy bizonyos időszakban termőföldhöz lehet jutni, akkor a földet igénylő minden kárpótlásra jogosultnak joga van arra, hogy az ilyen lehetőség szabályozásánál a Kpt. egyes rendelkezéseinek esetleges módosításakor, egyenlőkként bánjanak velük és mindegyikük szempontjait hasonló figyelemmel és méltányossággal kezeljék.
A Kptm. hatálybalépése folytán a termőföldhöz jutás folyamata részletszabályainak utólagos, a kárpótlásra jogosultak egy részére nézve kirívóan hátrányos megváltoztatása többek között azt is jelenti, hogy azok, akik a megszorító rendelkezések hatálybalépése előtt a Kpt. 21. § (1) bekezdés c) pontja alapján már tulajdont szereztek, indokolatlan előnybe kerülnek, míg velük szemben az igények elbírálásának elhúzódásával a többi kárpótlásra jogosult egy része - akaratukon kívül, kirekesztés folytán - indokolatlan hátrányt szenved, a másik része pedig előnybe kerülne azáltal, hogy kevesebb jogosult árverezhetne ugyanannyi AK értékű földre. A Kptm. rendelkezésének hatálybalépése tehát a Kpt. 21. § (1) bekezdés eredeti c) pontjának hatálya alá tartozó kárpótlásra jogosultak között - szempontjaik nem hasonló figyelemmel és méltányossággal kezelése miatt - tilos megkülönböztetésre is vezetne.
Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság a kihirdetett, de még hatályba nem lépett törvény alkotmányellenességét állapította meg. Ennek következtében a törvény - az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (ABtv.) 42. § (2) bekezdésére figyelemmel - nem léphet hatályba.
2. A Kptm. módosításáról szóló törvény, amelynek egyetlen rendelkezése a Kptm. hatálybaléptetése, az elbírált esetben alkotmányossági szempontból szükségszerűen osztja annak a törvénynek a sorsát, amelynek hatálybaléptetését mondja ki.
Ezen túlmenően, a hatálybalépés időpontjának visszamenőleges meghatározása önmagában is alkotmányellenes.
Az Alkotmánybíróság a 34/1991. (VI. 15.) AB határozatban rámutatott arra, hogy az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében megállapított jogállamisághoz szervesen kapcsolódó jogbiztonság elvének maradéktalan érvényesülése érdekében elengedhetetlen, hogy a jogszabályok kihirdetése összhangban legyen a Jat. [a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény] 12. § (2) bekezdésében megállapított előírással. Eszerint a jogszabály a kihirdetését megelőző időre nem állapíthat meg kötelezettséget és nem nyilváníthat valamely magatartást jogellenessé.
3. A 9155. számon benyújtott törvényjavaslat előzetes alkotmányossági vizsgálatára irányuló indítvány elbírálásának eljárásjogi akadálya van: a törvényjavaslat - törvényként való elfogadása folytán - megszűnt; az elfogadott törvény előzetes vizsgálatát pedig az országgyűlési bizottság nem, csupán a köztársasági elnök indítványozhatja [ABtv. 33. § (1), 35. § (1) bekezdés].
Az Alkotmánybíróság e kérdésben, érdemi vizsgálat mellőzésével, az eljárást megszüntette.
Dr. Sólyom László s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Ádám Antal s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kilényi Géza s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Schmidt Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszky Ödön s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Hercegh Géza s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lábady Tamás s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Szabó András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Vörös Imre s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Zlinszky János s. k.,
alkotmánybíró