74/2002. (XII. 19.) AB határozat
a 136/2002. (VII. 19.) OVB határozat ellen benyújtott kifogás tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottságnak az országos népszavazás kitűzésére irányuló kezdeményezés aláírásgyűjtő ívének és az azon szereplő kérdésnek a hitelesítése tárgyában hozott határozata ellen benyújtott kifogások alapján meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottság 136/2002. (VII. 19.) OVB határozatát megsemmisíti és az Országos Választási Bizottságot új eljárásra utasítja.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
A Hajrá Magyarország! Mozgalom nevében Glattfelder Béla, Boros Imre és Túri-Kovács Béla aláírásgyűjtő ív mintapéldányát nyújtotta be az Országos Választási Bizottsághoz (a továbbiakban: OVB) azzal, hogy országos ügydöntő népszavazást kíván kezdeményezni a következő kérdésben:
"Egyetért-e azzal, hogy külföldi magánszemély termőföld és védett természeti terület tulajdonjogát az Európai Unióval kötendő csatlakozási szerződésben megállapított átmeneti mentesség lejártáig ne szerezhesse meg?"
Az OVB eljárása során megállapította, hogy az aláírásgyűjtő ív a hatályos törvényi rendelkezéseknek megfelel; a népszavazás tárgya az Országgyűlés hatáskörébe tartozik, a kérdésben az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdésére figyelemmel az országos népszavazás nem kizárt, a kérdés megfogalmazása az országos népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló 1998. évi III. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 13. § (1) bekezdésében foglaltak figyelembevételével történt, az aláírásgyűjtő ív megfelel a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény (a továbbiakban: Ve.) 118. § (3)-(5) bekezdéseiben foglalt alaki követelményeknek. Erre tekintettel az OVB az aláírásgyűjtő ív mintapéldányát és az azon szereplő kérdést az ügyben meghozott 136/2002. (VII. 19.) OVB határozatával hitelesítette.
II.
1. Az OVB határozata ellen benyújtott kifogás szerint az OVB-nek az aláírásgyűjtő ív hitelesítését az Nsztv. 13. §
(1) bekezdésére tekintettel meg kellett volna tagadnia, mivel a kérdésre nem lehet egyértelműen "igen"-nel vagy "nem"-mel válaszolni. A kérdés ugyanis olyan tárgyi ismeretet előfeltételez, amellyel általában a választópolgárok nem rendelkeznek. Ilyen például a kérdésnek az a része, amely az Európai Unióval kötendő csatlakozási szerződésre utal, illetve a termőföld és a védett természeti terület kifejezések.
2. A másik kifogás szerint a népszavazásra bocsátandó kérdés részben okafogyott, a termőföldről szóló 1994. évi LV. törvény (a továbbiakban: termőföldtörvény) 7. § (1) bekezdése szerint ugyanis külföldi magánszemély és jogi személy termőföld és védett természeti terület tulajdonjogát nem szerezheti meg, részben pedig idő előtti, a népszavazást kezdeményezők által felvetett kérdésben ugyanis csak az Európai Unióhoz való "csatlakozás egész feltételrendszere ismeretében lehet és kell" döntést hozni.
3. Több indítványozó sérelmezi, hogy a kérdésre adandó válasz egy jövőbeli eseménytől függ. Jelenleg az Európai Unióval kötendő csatlakozási szerződés tartalma, így az átmeneti mentesség ideje sem ismert. A kifogást előterjesztők szerint ezért a kérdésre egyértelmű válasz nem adható.
4. Végül arra hivatkozik az egyik kifogást előterjesztő, hogy az OVB által hitelesített kérdés azért nem felel meg az egyértelműség követelményének, mert az Országgyűlés, mivel a csatlakozási szerződés tartalma még nem ismert, a népszavazás eredményéből következő jogalkotási kötelezettségét nem tudja meghatározni.
A fentiek alapján a kifogást előterjesztők azt kérték az Alkotmánybíróságtól, hogy semmisítse meg az OVB aláírásgyűjtő ívet hitelesítő döntését, és kötelezze a testületet új eljárás lefolytatására. A határozat ellen a törvényes határidőn belül érkezett kifogásokat az Alkotmánybíróság egyesítette és egy eljárásban soron kívül bírálta el.
III.
Az Alkotmánybíróság a 136/2002. (VII. 19.) OVB határozat ellen benyújtott kifogásokat az Alkotmány, a Ve. és az Nsztv. alábbi rendelkezései alapján vizsgálta meg:
Alkotmány "2. § (2) A Magyar Köztársaságban minden hatalom a népé, amely a népszuverenitást választott képviselői útján, valamint közvetlenül gyakorolja."
"28/C. § (3) Ha az országos népszavazást el kell rendelni, az eredményes népszavazás alapján hozott döntés az Országgyűlésre kötelező."
Nsztv. "8. § (1) Az eredményes ügydöntő népszavazással hozott döntés az Országgyűlésre kötelező."
"10. § Az Országos Választási Bizottság megtagadja az aláírásgyűjtő ív hitelesítését, ha
a) a kérdés nem tartozik az Országgyűlés hatáskörébe,
b) a kérdésben nem lehet országos népszavazást tartani,
c) a kérdés megfogalmazása nem felel meg a törvényben foglalt követelményeknek,
d) az aláírásgyűjtő ív nem felel meg a választási eljárásról szóló törvényben foglalt követelményeknek."
"13. § (1) A népszavazásra feltett konkrét kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni."
Ve. "130. § (1) Az Országos Választási Bizottságnak az aláírásgyűjtő ív, illetőleg a konkrét kérdés hitelesítésével kapcsolatos döntése elleni kifogást a határozat közzétételét követő tizenöt napon belül lehet - az Alkotmánybírósághoz címezve - az Országos Választási Bizottsághoz benyújtani. [...]
(3) Az Alkotmánybíróság a kifogást soron kívül bírálja el. Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottság, illetőleg az Országgyűlés határozatát helybenhagyja, vagy azt megsemmisíti, és az Országos Választási Bizottságot, illetőleg az Országgyűlést új eljárásra utasítja."
IV.
1. Az Alkotmánybíróságnak a jelen ügyben irányadó hatáskörét az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 1. § h) pontjában foglaltaknak megfelelően a Ve. 130. §-a határozza meg.
Az Alkotmánybíróság az OVB határozatai ellen benyújtott kifogások elbírálása során kialakította következetes gyakorlatát. Az Alkotmánybíróságnak a kifogások alapján lefolytatott eljárása jogorvoslati eljárás. Az Alkotmánybíróság a jogorvoslati eljárásban azt vizsgálja, hogy a beérkezett kifogások megfelelnek-e a Ve. 78. § (2) bekezdésében foglalt feltételeknek és az OVB az aláírásgyűjtő ív hitelesítési eljárásában az Alkotmánynak és az irányadó törvényeknek megfelelően járt-e el. Eljárása során az Alkotmánybíróság e feladatát alkotmányos jogállásával és rendeltetésével összhangban látja el. [25/1999. (VII. 7.) AB határozat, ABH 1999. 251, 256. ]
Az Alkotmánybíróság a jelen ügyben megállapította, hogy a kifogások megfelelnek a törvényi feltételeknek, ezért azokat a Ve. 130. § (3) bekezdése alapján érdemben bírálta el.
2.1. Az Alkotmánybíróság által az 52/2001. (XI. 29.) AB határozatban megfogalmazott kritériumok alapján a népszavazásra bocsátandó kérdés akkor egyértelmű, ha az kétséget kizáróan megválaszolható, eldöntendő kérdés esetében arra "igen" vagy "nem" felelet adható. A kérdésnek világosnak és kizárólag egyféleképpen értelmezhetőnek kell lennie. Nem követelmény viszont a kérdés megfogalmazásakor, hogy a kezdeményező az egyes jogágak kifejezéskészletét, illetve az egyes szakterületek terminus technicusait használja. (ABH 2001, 399, 403.)
A kérdés megfogalmazása során önmagában az egyes szakterületek terminológiájának pontatlan használata nem jelenti az Nsztv. 13. §-a sérelmét. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a jelen kérdésben szereplő (szak)kifejezések - mint például a "termőföld", a "védett természeti terület" és az "az Európai Unióval kötendő csatlakozási szerződés" - a kérdés egészének érthetőségét nem zavarják. A népszavazásra bocsátandó kérdés érthető és megfelel az Nsztv. 13. §-ában foglalt követelményeknek.
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megalapozatlannak találta azt a kifogást, amely a kérdés egyértelműségét vitatta.
2.2. Az Alkotmánybíróság több határozatában is felhívta a figyelmet arra, hogy az Alkotmánybíróságnak nem feladata a jogorvoslati eljárás során annak tisztázása, hogy a magyar jog hatályos szabályrendszere milyen jogi rendelkezéseket tartalmaz a népszavazásra bocsátandó kérdéssel kapcsolatosan. [51/2001. (XI. 29.) AB határozat, ABH 2001, 392, 396.; 52/2001. (XI. 29.) AB határozat, ABH 2001, 399, 403.; 53/2001. (XI. 29.) AB határozat, ABH 2001, 414, 418.] Nem érinti a népszavazás lebonyolíthatóságát, ha a népszavazás idején hatályban lévő jogi normák a népszavazásra feltett kérdésben foglaltakkal azonos tartalommal szabályoznak életviszonyokat. Az egyértelműség követelményéből csupán az következik, hogy a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni: egyáltalán terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen. Jelen ügyben az a tény, hogy a hatályban lévő termőföldtörvény 7. § (1) bekezdése kizárja, hogy külföldi magánszemély és jogi személy termőföld vagy védett természeti terület tulajdonjogát szerezhesse meg, nem jelenti azt, hogy a vizsgált kérdésben a választópolgárok által kezdeményezett népszavazásnak ne lenne helye. Különös tekintettel arra, hogy külföldi magánszemély és szervezet korlátozott módon ugyan, de a termőföldtörvény jelenleg hatályos szabályai [4. §, 6. § (2), (3)] alapján is szerezhet termőföldtulajdont.
2.3. Több indítványozó sérelmezi, hogy a népszavazásra bocsátandó kérdés egy úgynevezett "felfüggesztő feltételt" tartalmaz, arra ugyanis, minthogy az Európai Unióval kötendő csatlakozási szerződés tartalma nem ismert, egyértelmű válasz nem adható. A kifogást előterjesztők egyike szerint pedig a kérdés azért nem felel meg az Nsztv. 13. § (1) bekezdésben foglalt követelménynek, mert az Országgyűlés a népszavazásból esetlegesen következő jogalkotási kötelezettségének nem tud eleget tenni.
Az Alkotmány 28/C. § (3) bekezdése alapján, ha az országos népszavazást el kell rendelni, az eredményes népszavazás alapján hozott döntés az Országgyűlésre kötelező. Az Nsztv. 8. § (1) bekezdése ezt úgy fogalmazza meg, hogy az eredményes ügydöntő népszavazással hozott döntés kötelező az Országgyűlésre. Az Alkotmány és az Nsztv. rendelkezései alapján tehát egy olyan népszavazási döntés esetében, amely valamely, a jövőben bekövetkező eseménytől függően kötelezi az Országgyűlést jogszabályalkotásra vagy éppen az attól való tartózkodásra, a parlament az esemény megtörténtének pillanatától köteles eleget tenni az Alkotmány 28/C. § (3) és az Nsztv. 8. § (1) bekezdésekben foglalt kötelezettségének.
A népszavazásra bocsátandó kérdésben az Európai Unióval kötendő csatlakozási szerződés tartalmától és az abban esetlegesen szereplő átmeneti mentesség idejétől függ, hogy az Országgyűlést a népszavazás eredménye mikor és milyen jogi norma megalkotására kötelezi. A kérdés ugyanis arra irányul, hogy ha a Magyar Köztársaság az Európai Unióhoz történő csatlakozásáról szóló szerződésben Magyarország átmenetileg mentesül a külföldi magánszemélyek termőföld-tulaj donszerzési tilalma feloldásának kötelezettsége alól, úgy az átmeneti idő leteltéig e tilalmat a magyar jogalkotó feloldja vagy ne oldja fel.
3. A 136/2002. (VII. 19.) OVB határozat szerint az országos népszavazás kitűzésére irányuló kezdeményezés aláírásgyűjtő ívének hitelesítéséről szóló határozat az Nsztv. 10. §-án alapul, az azon szereplő kérdésről tartható népszavazás. Az Alkotmánybíróság - következetes gyakorlata alapján - a kifogást elbíráló jogorvoslati eljárásában arra is választ keres, hogy az OVB az aláírásgyűjtő ív hitelesítési eljárásában az Alkotmánynak és az irányadó törvényeknek megfelelően járt-e el. [25/1999. (VII. 7.) AB határozat, ABH 1999. 251, 256.; 51/2001. (XI. 29.) AB határozat, ABH 2001. 392, 394., 52/2001. (XI. 29.) AB határozat, ABH 2001. 399, 401., 53/2001. (XI. 29.) AB határozat, ABH 2001. 414, 416.] A Ve. 117. §-a alapján az OVB a jogszabályi feltételeknek megfelelő aláírásgyűjtő ívet, illetőleg kérdést a benyújtástól számított harminc napon belül hitelesíti. E rendelkezés alapján az OVB-nek az összes népszavazásra bocsátandó kérdés tekintetében meg kell vizsgálnia, hogy azok valamennyi jogszabályi feltételnek megfelelnek-e.
4. Az Alkotmánybíróságjelen eljárásában figyelemmel volt arra, hogy az Országgyűlés a 23/1998. (III. 11.) OGY határozatában elutasította az országos népszavazás kiírását a következő kérdésben: "Egyetért-e Ön azzal, hogy Magyarországon külföldi sem egyénileg, sem szervezeteken keresztül - annak tagjaként vagy tulajdonosaként, közvetve és maga a szervezet ne szerezhessen termőföld tulajdont?" Az Országgyűlés ugyanis megállapította, hogy az eredményes népszavazás következményeképpen olyan jogszabályokat kellene alkotni, amely az OECD Tőkemozgások Liberalizálási Kódexének több pontja és számos kétoldalú, beruházásvédelmi megállapodás tekintetében sértené Magyarország nemzetközi szerződésből származó kötelezettségeit. Az országgyűlési határozat elleni kifogás alapján indult eljárást azonban az Alkotmánybíróság megszüntette, mivel a jogorvoslati eljárást kezdeményezők a kifogást visszavonták. (220/H/1998. AB végzés, ABH 1998. 1291.)
5. A termőföldtörvény 7. § (1) bekezdése alapján külföldi magánszemély és jogi személy termőföld és védett természeti terület tulajdonjogát nem szerezheti meg. A termőföldtörvény sem zárja ki azonban, hogy külföldi természetes vagy jogi személy öröklés útján, elbirtoklással, ráépítéssel vagy kárpótlási célú árverés során szerezzen termőföldtulajdont. A termőföldtörvény 4. §-a ugyanis úgy rendelkezik, hogy a termőföldtörvény II. fejezetének alkalmazása szempontjából tulajdonszerzésnek kell tekinteni a termőföld tulajdonjogának - ideértve a részarányként meghatározott tulajdont is - bármilyen jogcímen (szerzésmódon) történő megszerzését, kivéve a törvényes örökléssel, az elbirtoklással, ráépítéssel, kisajátítással és a kárpótlási célú árverés során történő tulajdonszerzést.
A termőföldtörvény 6. § (1) bekezdése alapján belföldi jogi személy és jogi személyiség nélküli más szervezet - a Magyar Állam, az önkormányzat és a közalapítvány kivételével - nem szerezhet termőföldtulajdont, de ugyanezen törvény 6. § (3) bekezdése például lehetővé teszi, hogy jelzálog-hitelintézet a jelzálog-hitelintézetről és a jelzáloglevélről szóló 1997. évi XXX. törvényben foglalt korlátozásokkal és időtartamra termőföldet szerezhet. Ez utóbbi rendelkezés alapján pedig jelzálog-hitelintézet tulajdonosaként külföldi termőföldtulajdonhoz juthat. A külföldi magánszemély és szervezet tehát korlátozott módon, de a termőföldtörvény jelenleg hatályos szabályai alapján is szerezhet termőföldtulajdont.
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint jelen ügyben a probléma nem az, hogy a népszavazás eredményétől függően az Országgyűlésnek módosítania kellene a termőföldtörvény több, jelenleg hatályban lévő rendelkezését, hanem az, hogy e jogszabályváltozás több hatályos nemzetközi szerződésből eredő kötelezettséget érinthet.
6. Mindezek alapján az Alkotmánybíróság arra a következtetésre jutott, hogy az OVB a népszavazásra bocsátandó kérdés tekintetében nem vizsgálta meg kellő körültekintéssel, hogy az valamennyi jogszabályi feltételnek megfelel-e, ezért az Alkotmánybíróság a 136/2002. (VII. 19.) OVB határozatot megsemmisítette, és az OVB-t új eljárásra utasította.
Az Alkotmánybíróság határozatának közzétételét az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 41. §-ára, valamint a Magyar Közlönyben megjelent, a népszavazásra vonatkozó OVB határozatnak a megsemmisítésére tekintettel rendelte el.
Dr. Németh János s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Bagi István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bihari Mihály s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Czúcz Ottó s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Harmathy Attila s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Strausz János s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszkyné
dr. Vasadi Éva s. k.,
alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: 587/H/2002.