63/2006. (XI. 23.) AB határozat
a háziorvosi működtetési jog megszerzéséről és visszavonásáról, valamint a háziorvosi tevékenységhez szükséges ingó, ingatlan vagyon és működtetési jog megszerzésének hitelfeltételeiről szóló 18/2000. (II. 25.) Korm. rendelet 4. § (3) bekezdés d) pontja alkotmányellenességének megállapítására irányuló bírói kezdeményezés tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN !
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének megállapítására irányuló bírói kezdeményezés tárgyában - dr. Bragyova András, dr. Holló András és dr. Paczolay Péter alkotmánybírók különvéleményével - meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a háziorvosi működtetési jog megszerzéséről és visszavonásáról, valamint a háziorvosi tevékenységhez szükséges ingó, ingatlan vagyon és működtetési jog megszerzésének hitelfeltételeiről szóló 18/2000. (II. 25.) Korm. rendelet 4. § (3) bekezdés d) pontja alkotmányellenes és ezért ezt a rendelkezést a jelen határozat közzétételének napjával megsemmisíti.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatot a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
Az indítványozó bíró az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 38. §-ának (1) bekezdése alapján - a folyamatban lévő eljárást felfüggesztve - kezdeményezte, hogy a háziorvosi működtetési jog megszerzéséről és visszavonásáról, valamint a háziorvosi tevékenységhez szükséges ingó, ingatlan vagyon és működtetési jog megszerzésének hitelfeltételeiről szóló 18/2000. (II. 25.) Korm. rendeletnek (a továbbiakban: Vhr.) az adott ügy elbírálásánál alkalmazandó 4. § (3) bekezdésének d) pontját az Alkotmánybíróság nyilvánítsa alkotmányellenesnek.
Az indítványozó előadta, hogy a felfüggesztett eljárás felperesének a házi gyermekorvosi körzet szerint illetékes önkormányzat a megbízási szerződést 2001. szeptember 30. napjával felmondta, és ezért a felperes a működtetési jog alapján nem gyakorolta tevékenységét. Az illetékes Megyei Orvosi Kamara 2002. október 15-i határozatával a kérdéses házi gyermekorvosi körzetbe egy másik orvosnak engedélyezett működtetési jogot. A felperes keresetlevelében ennek a kamarai határozatnak a hatályon kívül helyezését kérelmezte arra hivatkozva, hogy az önálló orvosi tevékenységről szóló 2000. évi II. törvény (a továbbiakban: Öotv.) nem teszi lehetővé működtetési jog engedélyezését a háziorvosi körzet betöltetlensége címén olyan esetben,
ha az ott működő orvos működtetési joga nem szűnt meg. Az indítványozó szerint a felperes által hatályon kívül helyezni kért határozat alapja a Vhr. 4. §-a (3) bekezdésének d) pontja, amely a háziorvosi körzet betöltetlenségéről szól.
Az indítványozó kifejtette, hogy a Vhr. hivatkozott szabálya sérti az Alkotmány 2. §-ának (1) bekezdésében kimondott jogállamiság elvét és 7. §-a (2) bekezdésének a jogalkotás rendjére vonatkozó szabályát. A Vhr. támadott szabálya ugyanis olyan rendelkezést tartalmaz, amelyre az Öotv. 3. §-a (7) bekezdésének a) pontja alapján nem volt felhatalmazás. Az indítványozó álláspontja szerint a támadott szabály "lehetőséget biztosított a Magyar Orvosi Kamarának, hogy másik orvos részére adjon ki újabb működtetési jogot és ezzel a működtetési jog első jogosultja számára lehetetlenné tette a működtetési joggal való rendelkezést". Hatásában tehát a Vhr. 4. §-a szerint "megadott működtetési jog az előző jogosult működtetési jogát megsemmisítette, ilyen szabályozásra viszont a Kormány a törvényben nem kapott felhatalmazást".
II.
A határozat meghozatalánál alapul vett jogszabályok:
1. Az Alkotmány szabályai:
"2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam."
"7. § (2) A jogalkotás rendjét törvény szabályozza, amelynek elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges."
2. Az Öotv. szabálya:
"1. § (2) E törvény alkalmazásában
a) önálló orvosi tevékenység: a területi ellátási kötelezettség körében az egészségügyről szóló 1997. évi CLIV. törvény szerint a háziorvos, a házi gyermekorvos, a fogorvos (a továbbiakban együtt: háziorvos) által nyújtott egészségügyi ellátás;
[...]
c) működtetési jog: a Magyar Orvosi Kamara által az a) pont szerinti orvos részére adott önálló orvosi tevékenység nyújtására jogosító engedélyben foglalt jog."
"2. § (1) A háziorvos önálló orvosi tevékenységet - akadályoztatásának jogszabályban meghatározott eseteit kivéve - csak személyesen folytathat az önkormányzat által meghatározott háziorvosi körzetben, a működtetési jogot engedélyező határozat jogerőre emelkedésétől.
(2) A működtetési jog alapján végezhető önálló orvosi tevékenység - törvényben meghatározott kivétellel - csak a települési önkormányzat rendeletében meghatározott háziorvosi körzetben folytatható."
"3. § (7) Felhatalmazást kap
a) a Kormány, hogy a működtetési jog megszerzésének és visszavonásának feltételeit és eseteit, az engedély kiadására hatáskörrel és illetékességgel rendelkező szervet, a helyettesítés eseteit, valamint a működtetési jog átengedésére, továbbá a hitelnyújtás feltételeire vonatkozó szabályokat,
[...]
rendeletben meghatározza."
3. A Magyar Orvosi Kamaráról szóló 1994. évi XXVIII. törvény (a továbbiakban: MOKtv.) szabálya:
"2. § (4) A MOK a működési engedély kiadására irányuló eljárást megelőzően, a működési engedélyt kérelmező számára igazolást ad arról, hogy az egészségügyi szolgáltatást nyújtó vagy abban részt venni szándékozó orvos
a) rendelkezik-e kamarai tagsággal, továbbá nem áll-e a tervezett tevékenységet kizáró vagy korlátozó kamarai etikai büntetés hatálya alatt;
b) szerepel-e az orvosok működési nyilvántartásában;
c) esetében nem áll-e fenn olyan, a MOK által ismert, jogszabályon alapuló kizáró ok, amely az egészségügyi szolgáltatás nyújtásában való részvételét megakadályozhatja."
4. A Vhr. szabálya:
"2. § (1) E rendelet alkalmazásában
a) háziorvosi körzet: a területi ellátási kötelezettség alapján a feladattal érintett települési önkormányzat (a továbbiakban: önkormányzat) által az Öotv. 2. § (2) bekezdése szerint rendeletben - a külön jogszabály rendelkezései figyelembevételével - meghatározott település(ek), illetve településrész(ek);
b) tartósan betöltetlen háziorvosi körzet: az a területi ellátási kötelezettséggel működő háziorvosi körzet
ba) amelyben az ellátási kötelezettségnek hat hónapot meghaladóan csak helyettesítéssel tudnak eleget tenni, kivéve, ha ennek az az oka, hogy a körzetet ellátó háziorvos munkavégzésében akadályoztatva van,
bb) amelyben - a helyettesítés kivételével - az önkormányzat az ellátás nyújtásáról legalább hat hónapig nem tud gondoskodni önálló orvosi tevékenység végzésére jogosult személlyel.
[...]
(3) Az (1) bekezdés ba) pontja szempontjából a háziorvos a munkavégzésben akkor akadályozott, ha a tevékenységét keresőképtelensége, hivatalos távolléte, szabadsága vagy gyermekápolás, -gondozás miatt nem végzi, illetve, ha a munkavégzés a közmegbízatásával összeférhetetlen vagy közmegbízatása miatt a tevékenységét ellátni nem tudja."
"4. § (3) A (2) bekezdésben meghatározott okiratokon túlmenően a működtetési jogra vonatkozó kérelemhez mellékelni kell:
[...]
d) tartósan betöltetlen vagy újonnan létesített háziorvosi körzet esetén: az önkormányzat képviselő-testületének határozatát a körzet tartósan betöltetlen jellegéről, illetve újonnan létesített háziorvosi körzet esetén az önkormányzat rendeletét az új háziorvosi körzet kialakításáról."
III.
Az indítvány megalapozott.
1. Az indítványozó az Alkotmány 2. §-ának (1) bekezdésére és 7. §-ának (2) bekezdésére hivatkozott a kérelem jogalapjaként.
Az Alkotmány 2. §-ának (1) bekezdése kimondja, hogy a Magyar Köztársaság jogállam. A jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság elve azt követeli meg, hogy a jogszabályok világosak, egyértelműek és működésüket tekintve a címzettek számára kiszámíthatók legyenek. A jogbiztonság azonban nem zárja ki a mérlegelési lehetőséget, az értelmezést [9/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 59, 65.].
A végrehajtási jogszabályok - az alapjukat szolgáltató rendelkezések keretei között - elsősorban olyan részletes szabályokat határoznak meg, amelyek az alaprendelkezések megvalósulását segítik elő. A felhatalmazás kereteinek túllépése - a jogforrási hierarchia rendjének megsértése miatt [Alkotmány 7. § (2) bekezdése] - alkotmányellenességet eredményez [19/1993. (III. 27.) AB határozat, ABH 1993, 431, 432-433.]. A jogállamiságból eredő jogbiztonság védelme, illetőleg más alkotmányos rendelkezések, így a jogforrási hierarchia jogalkotási alapelve alkotmányos védelemben részesül [2/2002. (I. 25.) AB határozat, ABH 2002, 41, 56.].
2. Az Alkotmánybíróság a 29/2006. (VI. 21.) AB határozatban már vizsgálta a működtetési jog egyes kérdéseit, így a működtetési jog földrajzi területhez kötött jellegére vonatkozó indítványt is. Megállapította, hogy az Öotv. nem kapcsolja össze a működtetési jogot konkrét háziorvosi körzettel. Kimondta, hogy "a működtetési jog tartalmát és terjedelmét az Öotv. 2. §-a meghatározta. Az 1. § (2) bekezdésének c) pontja a működtetési joghoz a Magyar Orvosi Kamarának az önálló orvosi tevékenység végzésére jogosító engedélyét írta elő feltételként. A MOKtv. 2. §-ának (4) bekezdése azonban meghatározta azokat a feltételeket, amelyek az engedélyhez szükségesek (kamarai tagság, működési nyilvántartásban szereplés, jogszabályban meghatározott kizáró ok hiánya) . Mindezek alapján a működtetési jog megszerzése - a törvényben pontosan rögzített feltételek mellett - törvény által garantált" (ABK 2006, június, 446.) .
A 28/2006. (VI. 21.) AB határozat megsemmisítette a Vhr. 4. §-a (3) bekezdésének a) pontját, valamint 7. §-a
(3) bekezdésének azt a mondatrészét, amely a működési jog elidegenítésének feltételévé tette, hogy a működtetési jog megszerzőjével az önkormányzat szerződést akar kötni. A megsemmisítés indoka az volt, hogy a működtetési jog vagyoni értékű jog és így a tulajdonhoz való jog alkotmányos védelme illeti meg. E jog korlátozása pedig csak törvényben történhet meg (ABK 2006, június, 439.) .
A fenti határozatok nem annak a rendelkezésnek az alkotmányossági vizsgálatát végezték el, mint amelyet az indítványozó támad, de a jelen ügyben is az Öotv. és a Vhr. szabályozásának olyan kérdéseiről kell dönteni, mint amelyekről az említett határozatok állást foglaltak. Ezért az Alkotmánybíróság e határozatok megállapításait a jelen ügyben is alapul vette.
3. Az Öotv. 7. §-ának (3) bekezdése az a) pontban felhatalmazást adott a Kormánynak többek között arra, hogy meghatározza "a működtetési jog megszerzésének és visszavonásának feltételeit és eseteit". A Vhr. 4. §-ának (3) bekezdése a támadott d) pontban azt írja elő, hogy a működtetési jogra vonatkozó kérelemhez egyéb iratokon kívül mellékelni kell "tartósan betöltetlen vagy újonnan létesített háziorvosi körzet esetén: az önkormányzat képviselő-testületének határozatát a körzet tartósan betöltetlen jellegéről".
Az Öotv. 1. §-ának (2) bekezdése szerint a működtetési jog a Magyar Orvosi Kamara által adott olyan önálló orvosi tevékenység végzésére vonatkozó jog, amely orvosi tevékenység területi ellátási kötelezettség keretében háziorvos, házi gyermekorvos, fogorvos nyújtotta egészségügyi ellátást jelent. A 2. § (1) bekezdése szerint az önálló orvosi tevékenységet a működtetési jog megadása után a háziorvos az önkormányzat rendeletében meghatározott körzetben csak személyesen folytathatja.
A Vhr. 4. §-a (3) bekezdésének d) pontja a működtetési jog megszerzésének feltételévé teszi, hogy a kérelmező mellékelje az illetékes önkormányzat képviselő-testületének határozatát a háziorvosi körzet tartósan betöltetlen jellegéről, illetve, ha újonnan létesített háziorvosi körzetről van szó, akkor az önkormányzat rendeletét az új háziorvosi körzet kialakításáról. Ez a rendelkezés eltér az Öotv.-nek a szabályozási módjától, amely nem kapcsolja össze a működtetési jogot konkrét háziorvosi körzettel.
Az Öotv. 3. §-a (7) bekezdésének a) pontjában a Kormánynak adott felhatalmazás nem terjedt ki arra, hogy a törvény szabályozási módjától eltérjen. A Vhr. támadott szabálya - hasonlóan a 4. § (3) bekezdésének korábban már megsemmisített a) pontjához - az Öotv. koncepciójától eltérően a működtetési jog megszerzésének feltételévé tette egy adott önkormányzat előzetes döntését. Az Öotv. szabályozásától való ez az eltérés a felhatalmazás keretein való túllépést jelent és ezért sérti a jogállamiság elvét.
A fentiek alapján az Alkotmánybíróság a Vhr. 4. § (3) bekezdés d) pontjának alkotmányellenességét megállapította és ezt a rendelkezést megsemmisítette.
4. Az Abtv. 43. §-ának (1) bekezdése szerint azt a jogszabályt, amelyet az Alkotmánybíróság megsemmisít, az erről szóló határozatnak a hivatalos lapban való közzététele napjától nem lehet alkalmazni. A (4) bekezdés szerint az alkotmányellenes jogszabály megsemmisítésének időpontját vagy konkrét esetben történő alkalmazhatóságát az (1) bekezdésben megállapítottól eltérően is meghatározhatja, ha ezt a jogbiztonság vagy az eljárást kezdeményező különösen fontos érdeke indokolja.
A jelen esetben a bíróság által felfüggesztett eljárás felperesének a házi gyermekorvosi körzet szerint illetékes önkormányzat 2001. szeptember 30. napjával felmondta a megbízási szerződést és ezért a felperes a működtetési jog alapján nem gyakorolta tevékenységét. Az Öotv. szerint a működtetési jog léte nem függ az önkormányzattal való megállapodástól, sem attól, hogy más személyek újabb működtetési jogokat kapnak. A működtetési jognak meghatározott háziorvosi körzetben való gyakorlásához szükséges az önkormányzattal való megállapodás, de az indítvány szerint a jogvita alapját képező határozatot több mint egy évvel megelőzően megszűnt a felperes és az illetékes önkormányzat között a szerződéses jogviszony. Minderre tekintettel nem indokolt az Abtv. 43. §-ának (1) bekezdésétől eltérően annak kimondása, hogy a vizsgált szabály a konkrét esetben nem alkalmazható. Ezért az Alkotmánybíróság a Vhr. 43. §-a (3) bekezdésének d) pontját a határozat közzétételének napjával semmisítette meg.
A határozat Magyar Közlönyben való közzététele az Abtv. 41. §-án alapul.
Dr. Bihari Mihály s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Balogh Elemér s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kovács Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bragyova András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Harmathy Attila s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Paczolay Péter s. k.,
alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: 83/B/2004.
Dr. Holló András alkotmánybíró különvéleménye
Nem értek egyet a határozat rendelkező részével és indokolásával.
Az Alkotmánybíróság eddig két határozatában [29/2006. (VI. 29.) AB határozat; 28/2006. (VI. 21.) AB határozat] foglalkozott a háziorvosi működtetési jogra vonatkozó jogszabályi rendelkezések alkotmányossági felülvizsgálatával.
A 28/2006. (VI. 21.) AB határozat megállapította a Vhr. 4. § (3) bekezdés a) pontjának alkotmányellenességét és azt a határozat közzétételének napjával megsemmisítette.
A határozathoz írt különvéleményemet a jelen határozattal szemben is fenntartom.
Amint azt korábbi különvéleményemben megfogalmaztam, a működtetési jognak tartalmi eleme a területi ellátási kötelezettség. A működtetési jognak e kötelezettség általi korlátozása az Öotv.-n alapul [Öotv. 1. § (2) bekezdés a) és c) pontok].
A Vhr. alkotmányellenesnek minősített rendelkezése nem minősül - a törvényi szabályozáshoz képest - új jogszabályi korlátozásnak, hanem a törvényi szabályok keretein belül maradva, azok érvényesülésének módját határozza meg.
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Paczolay Péter alkotmánybíró különvéleménye
Nem értek egyet a Vhr. 4. § (3) bekezdés d) pontja alkotmányellenessé nyilvánításával, vagyis azzal, hogy a határozat az Öotv. szabályozásától való eltérésnek, és ezért a jogállamiság elvét sértőnek minősíti a Vhr.-nek azt a szabályát, amely a működtetési jog megszerzésének feltételévé teszi a vizsgált körben az önkormányzat képviselő-testületének határozatát a háziorvosi körzet tartósan betöltetlen voltáról.
A működtetési jog az Öotv. szabályai értelmében az önálló orvosi tevékenységhez tapad, az adott orvos személyes ellátási kötelezettségét jeleníti meg; az önálló orvosi tevékenység pedig a területi ellátási kötelezettséghez kapcsolódik [Öotv. 1. § (2) bekezdés a) és c) pont]. Önálló orvosi tevékenység csak személyesen folytatható, az önkormányzat által meghatározott háziorvosi körzetben, a működtetésijogot engedélyező határozat jogerőre emelkedésétől [Öotv. 2. § (1) bekezdés]. A működtetési jog alapján végezhető önálló orvosi tevékenység - törvényben meghatározott kivétellel - csak a települési önkormányzat rendeletében meghatározott háziorvosi körzetben folytatható [Öotv. 2. § (2) bekezdés]. A működtetési jog olyan, személyhez kapcsolódó vagyoni értékű jog, amely jogszabályban meghatározott feltételek fennállása esetén elidegeníthető és folytatható [Öotv. 2. § (3) bekezdés]. A működtetésijog bérbe, haszonbérbe nem adható, és gyakorlásánakjoga sem ingyenesen, sem visszterhesen más részére át nem engedhető [Öotv. 2. § (9) bekezdés].
Az Öotv. említett szabályai alapján megállapítható, hogy a működtetési jogot az Öotv. háziorvosi körzettel kapcsolja össze. A bírói kezdeményezésre okot adó konkrét ügyben is házi gyermekorvosi körzetbe engedélyezett működtetési jogról van szó.
Az Öotv. 1. § (2) bekezdésének a) és c) pontjában foglalt rendelkezésekből következik, hogy teljes értékű működtetésijoggal csak önálló orvosi tevékenységet végző, a területi ellátási kötelezettség körében az egészségügyről szóló 1997. évi CLIV. törvény szerint háziorvosi, házi gyermekorvosi, fogorvosi ellátást nyújtó orvos rendelkezhet; a területi ellátási kötelezettség a működtetési jog tartalmi eleme. Az a szabályozás, amely a működtetési jog megszerzését annak az önkormányzatnak a döntéséhez kapcsolja, amelynek ellátási felelőssége van, a törvényen alapul.
A működtetési jogot az Öotv. hozta létre, és ezzel egyidejűleg adott a törvény felhatalmazást arra, hogy a Kormány a működtetési jog megszerzésének feltételeit rendeletben szabályozza. Az Öotv. szerint létrehozott és meghatározott tartalmú, háziorvosi körzethez kapcsolt működtetési jog ismertetett jellegzetességeivel összhangban van a Vhr. 4. § (3) bekezdés d) pontjában foglalt az a feltétel, amely szerint a működtetési jogra vonatkozó kérelemhez mellékelni kell a képviselő-testület határozatát a háziorvosi körzet tartósan betöltetlen jellegéről, ezért ez a feltétel nem jelent eltérést az Öotv. koncepciójától. A Vhr. e szabálya az Öotv.-ben foglalt felhatalmazás keretein nem lép túl. Ezért az indítványt az Alkotmánybíróságnak el kellett volna utasítania.
Dr. Paczolay Péter s. k.,
alkotmánybíró
A különvéleményhez csatlakozom:
Dr. Bragyova András s. k.,