2/2002. (I. 25.) AB határozat

az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 29. §-a alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára, valamint mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványok tárgyában

A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!

Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára, valamint mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség vizsgálatára irányuló indítványok alapján meghozta az alábbi

határozatot:

1. Az Alkotmánybíróság az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 29. §-ának "amelyet az Országgyűlés - az Alkotmánybíróság javaslatára - törvényben határoz meg" szövegrésze alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.

2. Az Alkotmánybíróság elutasítja azokat az indítványokat is, amelyek mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítását azért kezdeményezték, mert az Országgyűlés nem alkotta meg az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 29. §-ának előírása szerint az Alkotmánybíróság szervezetére és eljárására vonatkozó részletes szabályokat tartalmazó ügyrendi törvényt.

Az Alkotmánybíróság e határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.

INDOKOLÁS

I.

Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 29. §-ával összefüggésben több indítvány érkezett.

1. Az egyik indítványozó utólagos normakontroll keretében kérte vizsgálni az Abtv. 29. §-át. Véleménye szerint az Alkotmány Alkotmánybíróságra vonatkozó 32/A. §-ából, valamint az Abtv. preambulumából az következik, hogy az Alkotmánybíróság önálló hatalmi ág, s mint ilyen az ügyrendjét maga kell hogy meghatározhassa. Az indítványozó kifejti, hogy az alkotmányos szervek rendszerében az Országgyűlés, a Kormány, a helyi önkormányzatok maguk alkothatják meg ügyrendjüket, a szervezetükre és működésükre vonatkozó részletes szabályokat, ezzel szemben az Alkotmánybíróság belső eljárási szabályait az Országgyűlés - mint másik hatalmi ág - hivatott szabályozni. Az indítványozó álláspontja szerint ez sérti az államhatalmi ágak elválasztásának elvét, s ezáltal az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiságot. Az indítványozó határozott kérelme az Abtv. 29. §-ából "amelyet az Országgyűlés - az Alkotmánybíróság javaslatára - törvényben határoz meg" szövegrész megsemmisítésére irányult. A megsemmisítés folytán hatályban maradó szöveg - az indítványozó szerint - biztosítja az Alkotmánybíróságnak az önálló ügyrendi szabályozás lehetőségét.

Az indítványozó kérelmét a későbbiekben visszavonta, mert "a Kormány a Magyar Közlönyben közzétette jogalkotási programját, amelyben szerepel az Abtv. reformja is", s ennek keretében - véli az indítványozó - az általa felvetett probléma minden bizonnyal rendezésre kerül. Ezt követően az indítványozó a visszavont kérelmét újból előterjesztette. Álláspontja, hogy az Abtv. - kétharmados többséget igénylő - módosítása nem várható, az alkotmányellenes helyzet azonban továbbra is fennáll, ha az Országgyűlés alakító módon beavatkozhat a legfőbb alkotmányvédő szerv működésének legapróbb részleteibe is.

2. Mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására három indítvány érkezett, az indítványozók az alábbi alkotmányossági problémákat vetették fel:

2.1. Az egyik indítványozó kifejtette, hogy az Alkotmány 7. § (2) bekezdése szerint a jogalkotás rendjét törvény szabályozza, a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény pedig - a 2. § a) és 3. § a) pontjaiban - úgy rendelkezik, hogy az állam szervezetére és működésére vonatkozó alapvető rendelkezéseket, az Alkotmányban felsorolt állami szervek működését törvényben kell szabályozni. Véleménye, hogy az alkotmányos szervekre vonatkozó törvényi szabályozási igény magában foglalja az Abtv. 29. §-a szerinti ügyrendi törvényt is. Az indítványozó kérelmében megjelölte az Abtv. 18. § (2) bekezdését, amely szerint az Alkotmánybíróság Hivatalának szervezetére és működésére vonatkozó szabályokat az Alkotmánybíróság ügyrendjének kell megállapítani. Álláspontja, hogy az Alkotmánybíróság Hivatalára vonatkozó törvényi szabályozás hiánya is alátámasztja a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség fennálltát.

Az indítványozó úgy véli, hogy az alkotmánysértő mulasztás nemcsak az Országgyűlés, hanem - az Abtv. 29. §-a szerint javaslattételi jog elmulasztása miatt - az Alkotmánybíróság tekintetében is megállapítható. Az indítványozó kérte "az Országgyűlés és az Alkotmánybíróság felhívását határidő megjelöléssel feladatának teljesítésére."

2.2. Egy további indítványozó az Abtv. 29. §-a szerinti ügyrendi törvény megalkotásának hiánya miatt mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítását azért kezdeményezte, mert - álláspontja szerint - a szabályozatlanság miatt az Alkotmány 2. § (1) bekezdése, 61. § (1) bekezdése és 57. § (1) bekezdése egyaránt sérül. Az indítványozó kifejtette, hogy a jogállamisághoz tartozik az állami szervek működésének, eljárásának megismerhetősége, amelyet a kihirdetett és mindenki által hozzáférhető jogi szabályozás biztosít. Ennek elmaradása nemcsak a jogállamiságot, hanem a közérdekű adatok megismeréséhez való jogot is sérti.

Az indítványozó szerint az ügyrendi törvény megalkotásának elmulasztása miatt az Alkotmány 57. § (1) bekezdésébe foglalt bíróság előtti egyenlőség elve nem érvényesül. Kifejti, hogy "a törvényerőre emelt ügyrend hiányában az eljárás egyes résztvevői között (azokban az esetekben amikor az Abtv. alapján az eljárást "bárki" indítványozhatja) a jogegyenlőséget a szabályozás nem biztosítja". Az indítványozó szerint e kérdés eldöntésénél tekintettel kell lenni arra is, hogy az Abtv. 19. §-a kisegítő jelleggel a polgári perrendtartás szabályait is alkalmazni rendeli.

2.3. Az Alkotmánybíróság ügyrendjéről szóló törvény megalkotásának elmulasztását egy újabb indítványozó azért kifogásolta, mert álláspontja szerint az ügyrendi törvény az Abtv. "több szakaszában is pótolhatatlan funkció betöltésére hivatott". Az indítványozó hivatkozik az Abtv. 17. § (1) bekezdés d) pontjára, amely szerint az Alkotmánybíróság elnöke ellátja azokat a feladatokat, amelyeket számára - többek között - az Alkotmánybíróság ügyrendje előír; hivatkozik az Abtv. 18. § (2) bekezdésére, amely az Alkotmánybíróság Hivatala működését az ügyrendi szabályozás körébe vonta; hivatkozik továbbá az Abtv. 19. §-ára, 25. § (3) bekezdésére, 29. §-ára, 30. § (1) bekezdés f) pontjára és a 32. §-ára is, amelyek az ügyrend vonatkozásában további eljárási kérdésekben való szabályozásra adnak felhatalmazást.

Az indítványozó szerint az Abtv. 29. §-ában előírt ügyrendi törvény megalkotásának hiánya az Alkotmány 32/A. § (6) bekezdését sértő mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet eredményez, mert az Abtv. csak az ügyrendi törvénnyel együtt alkalmazható. Az indítványozó úgy véli, hogy ügyrend hiányában az Alkotmánybíróság eljárása szabályok nélküli, s ez visszaélésekre nyújt alkalmat. Az indítványozó végül - a korábbi indítványozókkal megegyező módon - kifejti, hogy "vizsgálni kellene a javaslattételi joggal felruházott szerv felelősségét is az Országgyűlés jogalkotói feladatának elmulasztása motívumai mellett".

3. Az Alkotmánybíróság az indítványokat egyesítette és egy eljárásban bírálta el.

II.

1. Az indítványozók által hivatkozott alkotmányi rendelkezések szerint:

"2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam."

"7. § (2) A jogalkotás rendjét törvény szabályozza, amelynek elfogadásához a jelen lévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges."

"32/A. § (6) Az Alkotmánybíróság szervezetéről és működéséről szóló törvény elfogadásához a jelen lévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges."

"57. § (1) A Magyar Köztársaságban a bíróság előtt mindenki egyenlő, és mindenkinek joga van ahhoz, hogy az ellene emelt bármely vádat, vagy valamely perben a jogait és kötelességeit a törvény által felállított független és pártatlan bíróság igazságos és nyilvános tárgyaláson bírálja el."

"61. § (1) A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van a szabad véleménynyilvánításra, továbbá arra, hogy a közérdekű adatokat megismerje, illetőleg terjessze."

2. Az Abtv. vonatkozó szabályai értelmében:

"17. § (1) Az Alkotmánybíróság elnöke

(...)

d) ellátja azokat a feladatokat, amelyeket törvény, illetőleg az Alkotmánybíróság ügyrendje számára előír."

"18. § (1) Az ügyvitel és előkészítés teendőit az Alkotmánybíróság Hivatala látja el.

(2) Az Alkotmánybíróság Hivatalának szervezetére és működésére vonatkozó szabályokat az Alkotmánybíróság ügyrendje állapítja meg."

"19. § Ha e törvény, illetőleg az Alkotmánybíróság ügyrendje eltérő rendelkezést nem tartalmaz, az Alkotmánybíróság eljárása során a jogi képviselet, az anyanyelv használatának biztosítása, a bírák kizárása tekintetében a polgári perrendtartásról szóló törvény rendelkezéseit kell megfelelően alkalmazni."

"25. § (3) Az Alkotmánybíróság zárt ülésen, általában - az Alkotmánybíróság ügyrendjében meghatározott esetek kivételével - szótöbbséggel hozza meg határozatát, amelyet meg kell indokolni. A határozatot az indítványozónak kézbesíteni kell."

"29. § Az Alkotmánybíróság szervezetére és eljárására vonatkozó részletes szabályokat az Alkotmánybíróság ügyrendje állapítja meg, amelyet az Országgyűlés - az Alkotmánybíróság javaslatára - törvényben határoz meg."

"30. § (1) Az Alkotmánybíróság teljes ülésén dönt a következő ügyekben:

(...)

f) az Alkotmánybíróság ügyrendjéről szóló törvényjavaslat megalkotása;"

"32. § Az Alkotmánybíróság teljes ülése vagy háromtagú tanácsai eljárnak mindazokban az ügyekben is, amelyeknek az elbírálását törvény, illetőleg az Alkotmánybíróság ügyrendje a hatáskörükbe utalja."

3. A jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.) irányadó rendelkezései értelmében:

"2. § Az Országgyűlés törvényben állapítja meg

a) a társadalmi rendre, valamint a társadalom meghatározó jelentőségű intézményeire, az állam szervezetére, működésére és az állami szervek hatáskörére vonatkozó alapvető rendelkezéseket,"

"3. § A társadalmi rendre vonatkozóan törvényben kell szabályozni különösen

a) az Alkotmányban felsorolt állami szervek működését,"

"14. § (1) A jogszabályt - a (2)-(3) bekezdésben foglalt kivétellel - a Magyar Köztársaság hivatalos lapjában: a Magyar Közlönyben kell kihirdetni. A jogszabály átfogó módosítása esetén a jogszabályt egységes szerkezetben is közzé kell tenni."

III.

1. Az Alkotmánynak a jogállami értékeknek megfelelő 1989. évi XXXI. törvénnyel történő átfogó módosítása, illetve az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény megteremtette Magyarországon az alkotmánybíráskodás jogszabályi kereteit. Az Alkotmány és az Abtv. megfelelő szabályokat biztosított arra, hogy az Alkotmánybíróság - szervezetében és működésében is - alkotmányvédelmi feladatának eleget tehessen. Az Alkotmánybíróság a 11/1992. (III. 5.) AB határozatában többek között megállapította, hogy az 1989. október 23-án kihirdetett alkotmánymódosítással gyakorlatilag új Alkotmány lépett hatályba, ami az államnak, a jognak és a politikai rendszernek a korábbitól gyökeresen különböző, új minőségét vezette be azzal a meghatározásával, hogy "a Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam". ... Az Alkotmány létrehozta az Alkotmánybíróságot a jogszabályok alkotmányosságának felülvizsgálatára és az alkotmányellenes jogszabályok megsemmisítésére. A jogállam új szervei közül először az Alkotmánybíróság kezdte meg (1990. január 2-án) működését. (ABH 1992, 77., 80.)

Az 1989. október 30-án kihirdetett Abtv. a 29. §-ában úgy rendelkezett, hogy az Alkotmánybíróság szervezetére és eljárására vonatkozó részletes szabályokat az ügyrendi törvény határozza meg; e törvény megalkotásához az Alkotmánybíróságnak javaslattételi jogot biztosított.

2. Az Alkotmánybíróság jelen ügy kapcsán áttekintette az Abtv. 29. §-ában foglalt ügyrendi törvény létrehozásával és ezen belül az Alkotmánybíróság javaslattételi jogának gyakorlásával összefüggő előzményeket.

2.1. Az Alkotmánybíróság - figyelembe véve az alkotmánybíráskodás másfél évének tapasztalatait - 1991 augusztusára elkészítette ügyrendjét. Az Alkotmánybíróság elnöke a javaslatot megküldte a miniszterelnöknek és az igazságügy-miniszternek, hogy gondoskodjanak a javaslatnak a törvényhozási eljárásba való felvételéről. Az Alkotmánybíróság által előterjesztett javaslat szerint az Alkotmánybíróság ügyrendjének megalkotása elválaszthatatlan az Abtv. módosításától. Az Alkotmánybíróság ezért az Alkotmánybíróság ügyrendjén túl elkészített egy indokolással ellátott törvényjavaslatot is az Abtv. módosítására, s kifejtette abbéli véleményét, hogy ha a hiányzó garanciális rendelkezések bekerülnek az Abtv.-be, akkor a pusztán technikai jellegű ügyrendi szabályokat - a nemzetközi gyakorlatban gyakori megoldást követve - az Alkotmánybíróság határozattal tehetné közzé a Magyar Közlönyben.

Az Alkotmánybíróság 1991. szeptember 20-án, a parlamenti frakciók és a független képviselőcsoport képviselőivel tárgyalást folytatott az Alkotmánybíróság által elkészített törvényjavaslatról. Az előterjesztett koncepció fő irányai elfogadást nyertek. Az Alkotmánybíróság elnöke, az Országgyűlés elnökének 1992. február 11-én írott levelében, az Abtv. reformját is tartalmazó törvényjavaslat parlamenti előterjesztőjeként - az Alkotmánybíróság sajátos közjogi pozíciójára tekintettel - az Országgyűlés Alkotmányügyi Törvényelőkészítő és Igazságügyi Bizottságát javasolta. A Bizottság elnöke 1992. március 4-én kelt levelében azonban arról tájékoztatta az Alkotmánybíróságot, hogy "Bizottságunk többségi szavazattal arra az álláspontra helyezkedett, hogy a törvényjavaslatok előterjesztését nem vállalja". A bizottsági előterjesztés elutasításának oka egyrészt a Bizottság túlzott leterheltsége, másrészt az Alkotmánybíróság által beterjesztett javaslatok "kiemelkedő jelentősége és sürgőssége" volt. A Bizottság elnöke az Alkotmánybíróság által kidolgozott tervezeteket "a megfelelő törvényalkotási kormányzati előkészítés érdekében" az igazságügy-miniszternek küldte meg.

1992. közepétől az Igazságügyi Minisztérium és az Alkotmánybíróság között az Abtv.-t és az Alkotmánybíróság ügyrendjét érintő szakmai egyeztetések elkezdődtek. Később, a már közelgő választások és a parlament egyéb törvényalkotási feladatai miatt azonban a tárgyalások lelassultak. Az Alkotmánybíróság elnöke ezért 1994. január 27-én - a testület felhatalmazás alapján - újból benyújtotta az Országgyűlés elnökének az Alkotmánybíróság ügyrendjéről szóló javaslatot. Az Alkotmánybíróság ezen újbóli előterjesztésében visszalépett az 1991-ben kialakított, az Abtv. módosításával összekötött szabályozási koncepciótól, és immár nem egy csomag részeként, hanem önállóan küldte meg az Abtv. 29. §-a szerinti ügyrendi törvény javaslatát. Az Alkotmánybíróság arra kérte az Országgyűlés elnökét, hogy "az Országgyűlés az ügyrendünkről szóló törvényt kivételes eljárásban hozza meg". Az Alkotmánybíróság által benyújtott, az "Alkotmánybíróság Ügyrendjéről" szóló törvényjavaslat a 15 239. számot kapta. A megküldött anyagot az Országgyűlés Ügyrendi Bizottsága tárgyalta meg, ahol az az álláspont alakult ki, hogy az Alkotmány és a Házszabály szerint az Alkotmánybíróság nem lehet a saját ügyrendjéről szóló törvény előterjesztője. Ezzel szemben az Alkotmánybíróság azt képviselte, hogy az Abtv. 29. §-a egyértelműen fogalmaz: az Alkotmánybíróság ügyrendjét az Országgyűlés - az Alkotmánybíróság javaslatára - törvényben határozza meg. Az Alkotmánybíróság 1994. február 14-én kelt levelében kifejtette, hogy "Az Alkotmánybíróság törvénykezdeményezési joga olyan különös, az Abtv.-n alapuló jogosultság, amely kizárólag az ügyrendi törvényre vonatkozik."

[Időközben felvetődött az alkotmánybírák számára vonatkozó alkotmánymódosítási javaslat is, amely az Alkotmány 32/A. § (4) bekezdésében eredetileg szereplő tizenöt bíró helyett, kisebb számú testületet javasolt. E kérdés a későbbiekben függetlenedett az Abtv.-t is érintő "reform-csomagtól", az Országgyűlés az 1994. évi LXXIV. törvénnyel módosította az Alkotmány 32/A. §-át, mely szerint "Az Alkotmánybíróság tizenegy tagját az Országgyűlés választja".]

2.2. Az első választási ciklus végével a Kormány az 1990-1994. közötti országgyűlési ciklusban benyújtott valamennyi törvényjavaslatát visszavonta. Bár az Alkotmánybíróság hasonló lépést nem tett, az Országgyűlés főtitkárától azt a tájékoztatást kapta, hogy az 1994-ben megalakult új Országgyűlés az Alkotmánybíróság ügyrendjéről szóló 15 239. számú törvényjavaslatot nem tekinti benyújtottnak, azt a tárgyalandó törvényjavaslatok között nem is tartják nyilván.

Az Alkotmánybíróság - eleget téve immár többedszer az Abtv. 29. §-ából folyó kötelességének - 1995. december 12-én az Alkotmánybíróság ügyrendjéről szóló törvényjavaslatot változatlan formában megküldte az Országgyűlés elnökének, kérve "annak minél korábbi napirendre tűzését". Az Országgyűlés Házbizottsága megvitatta az Alkotmánybíróság javaslatát és úgy döntött, hogy az Alkotmánybíróság által készített ügyrendi törvényjavaslat előterjesztője (a törvénykezdeményező) a parlamenti frakcióvezetők lesznek. A Házbizottság garantálta, hogy az Alkotmánybíróság véleményének kikérése nélkül a szövegjavaslat nem változtatható meg.

Ilyen előzmények után a T/2066. számon az Országgyűlés napirendjére került az Alkotmánybíróság ügyrendjéről szóló törvényjavaslat. 1996. április 2-án az Országgyűlés lefolytatta a törvényjavaslat általános vitáját. A vitában a különböző frakciók részéről leginkább az a koncepcionális kérdés merült fel, hogy az ügyrendi törvényjavaslatban foglalt egyes kérdések szabályozását az Abtv.-be kellene foglalni. 1996. június 26-án összeült az Országgyűlés Alkotmány- és Igazságügyi Bizottsága, hogy megtárgyalja a T/2066. számú törvényjavaslathoz érkezett módosító indítványokat. Az ülésén az Alkotmánybíróságot az Alkotmánybíróság elnöke képviselte. E bizottsági ülésen a szabályozási szintek problémája került középpontba. Az (ekkor még) várható új Alkotmány - vagy a többelemű alkotmánymódosítás -, lehetőségét szem előtt tartva a bizottsági ülésen karakteresen fogalmazódott meg az az álláspont, hogy a jövőben az Alkotmánybíróságra vonatkozóan az Alkotmányban részletesebb szabályokra van szükség. Fölmerült, hogy alkotmányi szinten kell szabályozni pléldául az Alkotmánybíróság hatásköreit. Ezt az elképzelést az Alkotmánybíróság határozottan támogatta. A szabályozás második szintje ez esetben az Abtv. lenne, és a technikai jellegű, kizárólag az Alkotmánybíróság belső működését érintő szabályokat az Alkotmánybíróság maga határozná meg. Ezzel párhuzamosan az Alkotmány- és Igazságügyi Bizottságban megfogalmazódtak olyan érvek, hogy az új Alkotmány vagy az átfogó alkotmánymódosítás hosszabb előkészületet igényel, viszont az Országgyűlés az Alkotmánybíróság ügyrendjéről szóló törvényt immár hat éve nem alkotta meg. Ezért e javaslat azt tartalmazta, hogy az Országgyűlés fogadja el az immár beterjesztett ügyrendi törvényjavaslatot, amelyet hatályon kívül lehet helyezni, ha a kétszintű szabályozás megvalósul. E bizottsági ülésen az Alkotmánybíróság működését érintő komoly tartalmi kérdésekről is vita folyt. A vita azzal zárult, hogy a bizottság felkérte az igazságügyi kormányzatot: "dolgozzon ki egy új, egységes és átfogó, újraszabályozó alkotmánybírósági törvényt".

Az Alkotmánybíróság működését érintő tartalmi kérdéseken belül konszenzus látszott kialakulni abban, hogy a kétszintű, tehát a részletesebb alkotmányi és Abtv.-beli szabályozás az elfogadható megoldás; az egyéb kérdéseket az Alkotmánybíróság maga határozza meg. Ez az álláspont lényegében megegyezik az Alkotmánybíróság által 1991-ben előterjesztettekkel.

Ezt követően az Alkotmánybíróság ügyrendjét is érintő szabályozás iránti igény - a fentiek alapján - új irányt vett. Az Igazságügyi Minisztériumban folyó előkészítő munka az Alkotmány vonatkozó rendelkezései és az Abtv. módosítására (új Abtv. megalkotására) koncentrálódtak. Az Alkotmánybíróság ügyrendjéről a hangsúly áthelyeződött a magasabb és kétszintű szabályozás felé (az ideiglenes jelleggel - az Alkotmány módosításáig - megalkotandó ügyrendi törvény gondolata a későbbiekben a törvényhozás részéről nem merült fel).

Megjegyzendő, hogy garanciális okokból a kétszintű szabályozást, az Alkotmánybíróság hatásköreinek Alkotmányba foglalását az Alkotmánybíróság is szorgalmazta. Az ötven országgyűlési képviselő előzetes normakontrollra irányuló jogát megszüntető törvényjavaslat alkotmányossági vizsgálata során meghozott 66/1997. (XII. 29.) AB határozatában az Alkotmánybíróság hangsúlyozta: "Az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság tartalmi követelménye az Alkotmánybíróság - közjogi helyzetéből fakadó - alkotmányi hatásköri szabályozása és ezáltal védelme. E védelem szükségessége az Alkotmánybíróságnak a hatalommegosztás rendszerében elfoglalt szerepéből, azaz az alkotmányossági szempontoknak az államszervezet egészében való érvényesítéséből ered." (ABH 1997, 397., 403.)

2.3. Az Alkotmánybíróságra vonatkozó szabályozás történetének következő lépéseit az Abtv. és az Alkotmány módosításáról beterjesztett T/5400, és T/5399, számú törvényjavaslatok jelentették, amelyek együttes általános vitáját az Országgyűlés 1998. február 17-én tartotta meg. E törvényjavaslatok azonban nem a több éve már igényelt - az Alkotmánybíróság ügyrendjével is összefüggő - "reform-csomagot" tartalmazták, hanem egy - az 1998-as év elejére már nyilvánvalóvá vált - újabb problémát kívántak áthidalni, nevezetesen: a testület létszáma a határozatképesség alsó határára került, mert a megüresedett bírói helyekre az Országgyűlés nem választott új alkotmánybírókat. Az igazságügy-miniszter a T/5400, és T/5399, számú törvényjavaslatok általános vitáját megelőző expozéjában utalt arra, hogy az alkotmányozási folyamatban kell az Alkotmánybíróságra vonatkozó joganyagot megújítani. Kifejtette, hogy "Az Alkotmánybíróság ügyrendi bizottsága és az Igazságügyi Minisztérium szakértői között immáron több fordulóban a teljes szabályozás áttekintésének munkálatai megkezdődtek, és remélhetőleg az új parlament számára, az új kormány számára ez a tervezet jó kiinduló alapot jelenthet, amelyet érdemben akár az Országgyűlés őszi ülésszakán is meg lehet vitatni" (Az Országgyűlés hiteles jegyzőkönyve az 1998. február 17-i ülésről, 42 485. hasáb).

A T/5400, és T/5399, számon megtárgyalt törvényjavaslatok azonban nem e folyamat első lépései voltak. Az alkotmánymódosítási javaslat az alkotmánybírák jelölési rendjének megváltoztatását célozta, az Abtv. módosítás pedig az alkotmánybírák megbízatásának meghosszabbítását (9 évről 12 évre), a sürgősségi eljárás indítványozását, az elnök megválasztásának és a szignálás rendjének szabályait, valamint a bírák társadalombiztosítási nyugellátásával kapcsolatos rendelkezéseket tartalmazta. E javaslatokból azonban az Országgyűlés a ciklus végéig nem alkotott törvényt. (A későbbiekben a hiányzó alkotmánybírákat az Országgyűlés megválasztotta, így a jelölési rendszer alkotmányi módosítása is vesztett aktualitásából).

3. A választásokat követően, 1999 februárjában - felhasználva a korábbi anyagokat és a tárgyalások eredményét - az Igazságügyi Minisztérium elkészítette "az Alkotmánybíróságra vonatkozó jogi szabályozás felülvizsgálatának koncepciójáról" szóló kormány-előterjesztést, amelyet megküldött az Alkotmánybíróság számára, észrevételezés céljából. A koncepció - a korábban már nagyrészben elfogadottá vált - kétszintű (alkotmányi és Abtv.-beli) szabályozásra tett javaslatot. Az Alkotmánybíróság megvitatta az előterjesztést. Álláspontját az 1999. március 23-án foglalta írásba. Az Alkotmánybíróság úgy ítélte meg, hogy az előterjesztés "jó kiindulópontja egy átfogó kodifikációs reformnak", a koncepció egyes elemeivel kapcsolatban pedig részletesen kifejtette álláspontját.

A fentiek alapján pontosított koncepciót a Kormány 1999. júniusában elfogadta, és az Országgyűlés Alkotmányügyi Bizottsága 1999. október 12-i ülésén megvitatta. Az Alkotmánybíróságot a helyettes elnök képviselte. A bizottsági vitán elhangzottakra is figyelemmel az Igazságügyi Minisztérium 2000 februárjában elkészítette a tárgybeli kormány-előterjesztést és a kapcsolódó törvényjavaslatok tervezetét.

Az Alkotmánybíróság véleményének (és az ezt követő tárcaegyeztetések) figyelembevételével 2000 júniusára végleges formát kapott az - ez idő szerint e tárgyban utolsó - előterjesztés, s a Magyar Közlöny 2000. évi 127. számában közzétett "A Kormány törvényalkotási programja az Országgyűlés 2001. évi tavaszi ülésszakára" című jogalkotási tervben feltüntetésre kerültek az Alkotmány módosításáról szóló T/3066. számú és az Abtv.-t érintő T/3067. számú "elfogadandó törvényjavaslatok". Ezekről azonban az Országgyűlés nyilvános vitát nem tartott, törvény e javaslatokból sem született.

A javaslat az Alkotmánybíróság ügyrendjét érintően úgy rendelkezik, hogy "Az Alkotmányban és az e törvényben nem szabályozott szervezeti, működési és eljárási szabályokat az Alkotmánybíróság ügyrendje határozza meg, amelyet az Alkotmánybíróság teljes ülése hagy jóvá. Az ügyrendet az Alkotmánybíróság hivatalos lapjában kell közzétenni."

A fentiek alapján megállapítható, hogy az Alkotmánybíróság több esetben is élt az Abtv. 29. §-ába foglalt javaslattételi jogával. A fentebb bemutatott okok miatt azonban az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéből a mai napig nem lett törvény.

4. Az Alkotmánybíróság végül megjegyzi: az 1991-ben kidolgozott, majd törvényjavaslatként többször is előterjesztett ügyrendtervezet az Alkotmánybíróság belső működését - mint ideiglenes ügyrend - szabályozza. Az Alkotmánybíróság teljes ülése 1991. július 2-án hozott 11/1991. (VII. 2.) Tü. határozatában kinyilvánította, hogy az "Ügyrend-tervezetet a teljes ülés az alkotmánybírósági eljárásban kötelező érvényűnek ismeri el." Az ügyrendre tartozó szervezeti, működési és eljárási szabályok többsége a gyakorlat alapján alakult ki, a megfelelő változtatások az ideiglenes ügyrendben átvezetésre kerültek.

Arra tekintettel, hogy az Alkotmánybíróság a belső eljárásában változatlanul kötelezőnek ismeri el az ügyrendtervezetben megfogalmazott eljárási szabályokat, a teljes ülés 2001. december 3-án - a 3/2001. (XII. 3.) Tü. határozatában - úgy döntött, hogy elrendeli ideiglenes ügyrendjének az Alkotmánybíróság hivatalos lapjában való közzétételét. (Az ideiglenes ügyrend az "Alkotmánybíróság Határozatai" hivatalos lap X. évfolyam 2001. decemberi számában jelent meg.)

IV.

Az Alkotmánybíróság szerint az indítványozó utólagos normakontroll iránti kérelme - azaz, hogy az Abtv. 29. §-a sérti az államhatalmi ágak elválasztásának elvét, és ezáltal az Alkotmány 2. § (1) bekezdését, valamint 32/A. §-át - megalapozatlan.

1. Az államhatalmi ágak elválasztásának elvét a hatályos jogrendszerben egyedül az Abtv. preambuluma említi abban az összefüggésben, hogy az Abtv. megalkotása - többek között - "a hatalmi ágak elválasztása és kölcsönös egyensúlyának megteremtése" érdekében szükséges. Bár az Alkotmány az államhatalmi ágak elválasztása elvét szövegszerűen nem tartalmazza, a Magyar Köztársaság államszervezete ezen elv alapján épül fel. Ezt bizonyítják az egyes állami szervek (hatalmi ágak) feladatát és hatáskörét leíró alkotmányi rendelkezések, az állami szervek egymáshoz való viszonyát érintő szabályok (szervezeti és eljárási garanciák), illetve az Alkotmányba foglalt összeférhetetlenségi rendelkezések. Az Alkotmánybíróság a 38/1993. (VI. 11.) AB határozatában a hatalmi ágak elválasztásának elvét a jogállamiság alkotóelemének tekintette, s kifejtette, hogy ezt az elvet az Alkotmány is tükrözi (ABH 1993, 256., 261.). Az Alkotmánybíróság gyakorlatában az államhatalmi ágak elválasztásának elvét [úgy is mint az Alkotmány 2. § (1) bekezdésébe foglalt jogállamiság részét] következetesen érvényesítette. [Lásd pl. 41/1993. (VI. 30.) AB határozat, ABH 1993, 292., 294.; 17/1994. (III. 29.) AB határozat, ABH 1994, 84., 85-86.; 55/1994. (XI. 10.) AB határozat, ABH 1994, 296., 300-301.; 28/1995. (V. 19.) AB határozat, ABH 1995, 138., 142., 143. stb.]

Az Alkotmánybíróság saját közjogi státuszát és a hatalommegosztás elvét már az ítélkezés kezdetén, a 31/1990. (XII. 18.) AB határozatában összefüggésbe hozta. Hatáskörét értelmezve az Alkotmánybíróság elvi jelentőséggel mondta ki, hogy az Alkotmány egyes rendelkezéseinek értelmezésére irányuló alkotmánybírósági hatáskör gyakorlásánál "messzemenően figyelembe kell venni a hatalmi ágak megosztásának elvét, amely a magyar államszervezet legfontosabb szervezeti és működési alapelve" (ABH 1990, 136., 137.). Az Alkotmánybíróság a 16/1991. (IV. 20.) AB határozatában a törvényjavaslat alkotmányellenességének előzetes vizsgálatára irányuló - egykori - hatáskörét szintén az államhatalmi ágak elválasztása elvére tekintettel értelmezte. Kifejtette, hogy az Alkotmánybíróság úgy gyakorolja a törvényjavaslat egyes rendelkezései alkotmányellenességének előzetes vizsgálatát, hogy a lehető legkisebbé tegye az ellentmondást saját jogállása, különösen a hatalommegosztásban elfoglalt helye és az Abtv. által lehetővé tett előzetes normakontroll között (ABH 1991, 58., 61.).

Az Alkotmánybíróság a 66/1997. (XII. 29.) AB határozatában hatáskörei alkotmányi védelmével összefüggésben hivatkozott a jogállamiság és a hatalom megosztás elvére. E határozat szerint: "A magyar közjogi berendezkedés egyik alapja az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében megállapított jogállamiság elve. Az Alkotmánybíróság megítélése szerint e jogállamban az Alkotmánybíróság hatáskörének a klasszikus alkotmányos szervekkel azonos alkotmányos védelmei kell biztosítani." E követelményt az Alkotmánybíróság a hatalommegosztás rendszerében elfoglalt szerepéből eredeztette (ABH 1997, 397., 403.).

A fentieket is figyelembe véve megállapítható, hogy az Alkotmánybíróság közjogi jogállása és a hatalommegosztás elve (az elv érvényesítése) szoros kapcsolatban áll, ezért az Alkotmány 2. § (1) bekezdése alapja lehet az alkotmányossági vizsgálatnak.

2. Az Alkotmánybíróság független, kizárólag az Alkotmány alá rendelt alkotmányos szerv, közjogi státusza az Alkotmányon alapul. Az Alkotmány 32/A. §-a az Országgyűlés és az Alkotmánybíróság viszonyában kifejezetten szól az alkotmányellenes törvény megsemmisítésének kötelezettségéről [32/A. § (2) bekezdés]. Az Alkotmánybíróság tehát alkotmányos felhatalmazás alapján bírája az Országgyűlés jogalkotó tevékenységének. [Lásd: 16/1991. (IV. 20.) AB határozat, ABH 1991, 58., 59-60.] Ez azonban nem azt jelenti, hogy az Országgyűlés - megfelelő, az alkotmányos státusz tiszteletben tartását szolgáló garanciális szabályok betartásával - nem alkothatna az Alkotmánybíróság tevékenységét érintő törvényeket. Maga az Alkotmány 32/A. § (6) bekezdése erre kifejezett felhatalmazást ad (az Abtv. tekintetében).

Az alkotmányos felhatalmazáson alapuló Abtv.-n túlmenően az Alkotmánybíróság ügyrendi működésére vonatkozó szabályozásnak azonban elvileg kétféle alkotmányos megoldása is lehetséges, nevezetesen: a jelenlegi, azaz a külön törvényi szabályozás és az Alkotmánybíróság hatáskörébe tartozó belső normatív szabályozás.

Az Abtv. 29. §-ával összefüggésben tehát az alkotmányossági kérdés nem pusztán az, hogy az Alkotmánybíróság ügyrendjét az Országgyűlés meghatározhatja (ugyanis Alkotmányból eredő joga a törvényalkotás), hanem az is, hogy megvannak-e a megfelelő garanciák arra, hogy a törvényhozás az - Alkotmányban biztosított és az Abtv.-ben részletesen szabályozott - alkotmányos jogállásával összhangban szabályozza az Alkotmánybíróság belső eljárási rendjét.

2.1. Az Alkotmánybíróság megítélése szerint az Abtv. - az ügyrendi törvény megalkotására vonatkozóan - tartalmaz biztosítékot az Alkotmánybíróság önállóságának védelmére. Az Alkotmány 32/A. §-ával - az Alkotmánybíróság alkotmányos státuszával - összefüggésbe hozható az Abtv. 29. §-a és 30. § (1) bekezdés f) pontja. Az Abtv. 29. §-a szerint az Alkotmánybíróság ügyrendi törvényét az Országgyűlés az Alkotmánybíróság javaslatára alkotja meg. Az Abtv. 30. § (1) bekezdés f) pontja pedig kimondja, hogy az Alkotmánybíróság teljes ülése dönt "az Alkotmánybíróság ügyrendjéről szóló törvényjavaslat megalkotása" tárgyában.

Az Alkotmánybíróság álláspontja, hogy az Abtv. 29. §-a és 30. § (1) bekezdés f) pontja szerinti eljárási szabályok biztosítják az Alkotmánybíróság Alkotmányban és Abtv.-ben meghatározott önállóságát és függetlenségét. Az Abtv. e szabályai az ügyrendi törvény megalkotásában együttműködést feltételeznek az Országgyűlés és az Alkotmánybíróság között. A jelenleg irányadó "együttműködő modell" is garantálja a hatalmi ágak elválasztását: azt, hogy a független alkotmányos szervek a maguk hatáskörében eljárva kölcsönösen tiszteletben tartják egymás belső működését.

Az Alkotmánybíróság rámutat: a hatalommegosztás elve elsősorban nem az államhatalmi ágak merev elválasztását jelenti, hanem az alkotmányos szervek működésének, a hatalomgyakorlásnak kölcsönös ellenőrzését, kiegyensúlyozását. Jelen esetben - az Alkotmánybíróság független alkotmányos státuszának védelmében - az Országgyűlés törvényalkotási joga esik korlátozás alá, nevezetesen: az Országgyűlés az Alkotmánybíróság "javaslatára", az Alkotmánybíróság teljes ülése által "megalkotott" ügyrendi törvényjavaslatot tekintheti annak alapjául, hogy az Abtv. 29. §-ába foglalt jogalkotói feladatát teljesítse. Az Alkotmánybíróság szerint az Abtv.-ben meghatározott együttműködésben jelenik meg az az egyensúly, amely a hatalommegosztás egyfajta biztosítékát jelenti.

Az Alkotmánybíróság e kérdés kapcsán is utal több döntésében kifejtett álláspontjára: az Alkotmány 32/A. § (1) bekezdéséből az utólagos normakontrollra irányuló hatásköre kényszerítően és teljeskörűen következik, azaz valamennyi jogszabályra nézve fennáll, amelyet törvényhozás útján szűkíteni nem lehet [4/1997. (I. 22.) AB határozat, ABH 1997, 41., 49.]. Erre irányuló indítvány alapján tehát az Alkotmánybíróság bármely jogszabály alkotmányosságát felülvizsgálhatja, így azokat is, amelyek az Alkotmánybíróságot érintik. [Az Alkotmánybíróság az Abtv. rendelkezéseinek alkotmányossági vizsgálata tárgyában is számos határozatot hozott, lásd pl. a 10/1992. (II. 25.) AB határozatot, ABH 1992, 72.; a 66/1997. (XII. 29.) AB határozatot, ABH 1997, 397. stb.] Az Alkotmánybíróság a 29/1997. (IV. 29.) AB határozatában pedig kifejtette, hogy a törvényhozási eljárás garanciális szabályainak mellőzése - adott esetben - közjogi érvénytelenségre vezethet (ABH 1997, 122., 128.). Mindezeket szem előtt tartva az Alkotmánybíróság úgy ítélte meg, hogy alkotmányvédelmi feladata körében is rendelkezésre állnak olyan biztosítékok, amelyekkel az Alkotmány szerint független és önálló szervek (közöttük az Alkotmánybíróság) alkotmányos jogállásának tiszteletben tartását - a hatalmi ágak elválasztásának elvét - biztosíthatja.

2.2. Az indítványozó az utólagos normakontrollra irányuló kérelmét az Alkotmánybíróság belső viszonyait érintő szabályozási autonómia védelme tekintetében is megfogalmazta. Ezzel kapcsolatban az Alkotmánybíróság - az indítvány alapján - áttekintette az alkotmányos szervekre (az egyes hatalmi ágakra) vonatkozó hatályos szabályozást.

Az Országgyűlést érintően maga az Alkotmány fogalmaz meg rendelkezést: az Alkotmány 24. § (4) bekezdése értelmében "az Országgyűlés a jelen lévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott Házszabályban állapítja meg működésének szabályait és tárgyalási rendjét." Ezen alkotmányos felhatalmazás alapján született a Magyar Köztársaság Országgyűlésének Házszabályáról szóló 46/1994. (IX. 30.) OGY határozat. Jogforrási minőségét tekintve szintén az állami irányítás egyéb jogi eszközei közé tartozik a Kormány ügyrendje, amelyről a többször módosított 1088/1994. (IX. 20.) Korm. határozat szól. Az Országgyűlés és a Kormány vonatkozásában tehát a kibocsátó szabályozza saját működését.

Sajátos megoldás érvényesül a bíróságoknál. Az eljárás garanciális rendelkezéseit a különböző eljárási törvények tartalmazzák, míg a bírósági ügyvitel tekintetében a polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény 395. § (3) bekezdése kimondja, hogy annak rendjét az igazságügyminiszter, az Országos Igazságszolgáltatási Tanács egyetértésével, rendeletben állapíthatja meg. Azonos tartalmú szabályt fogalmaz meg a büntetőeljárásról szóló 1973. évi I. törvény 404/A. §-a is. Tehát a bírósági ügyvitel tekintetében az Országos Igazságszolgáltatási Tanács egyetértési joga szolgál a belső autonómia védelmére. A Legfelsőbb Bíróság vonatkozásában a jelenleg alkalmazandó Bírósági Ügyviteli Szabályzat 201. § (2) bekezdése a Legfelsőbb Bíróságot jogosítja fel a saját ügyvitelének meghatározására. A Legfelsőbb Bíróság e kérdéseket az 1/1994. LfB utasításban rendezte. A bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 1997. évi LXVI. törvény 32. § (8) bekezdése szerint pedig "a jogegységi eljárásra vonatkozó ügyviteli rendelkezéseket a Legfelsőbb Bíróság ügyviteli szabályzata állapítja meg".

Az önkormányzatok alkotmányos felhatalmazás alapján szabályozhatják szervezeti és működési kérdéseiket. Az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés e) pontja önkormányzati alapjogként fogalmazza meg azt, hogy a helyi képviselőtestület a "törvény keretei között önállóan alakíthatja ki szervezetét és működési rendjét". Az önkormányzatok e tárgyban rendeleteket alkotnak.

Az Állami Számvevőszékről szóló 1989. évi XXXVIII. törvény 13. § értelmében az Állami Számvevőszék elnöke: "a) javaslatot tesz az Országgyűlésnek az Állami Számvevőszék szervezeti felépítésére és létszámára; b) jóváhagyja az Állami Számvevőszék szervezeti-működési szabályzatát." Tehát a belső szabályozási önállóság a Számvevőszék tekintetében is érvényesül: szervezeti és működési szabályzatát maga állapíthatja meg, a szervezeti felépítés és a létszám tekintetében az Országgyűlés szerepe a jóváhagyásra terjed ki [14. § (1) bekezdés].

Szintén érvényesül a belső szabályozási autonómia az állampolgári jogok országgyűlési biztosai tekintetében, a róluk szóló 1993. évi LIX. törvény 28. § (2) bekezdése úgy szól, hogy "az Országgyűlési Biztos Hivatala Szervezeti és Működési Szabályzatát az országgyűlési biztos állapítja meg."

Látható tehát, hogy valamennyi, függetlenséggel rendelkező alkotmányos szervnél van egy olyan határ, amelyen belül a belső szabályozási autonómia érvényesül, azaz önmagára vonatkozóan az adott szerv maga hozhat rendelkezéseket. Megállapítható az is, hogy a hatályos jogban nincs különösebb rendező elv arra nézve, hogy ennek az autonómiának milyen mélységűnek kell lennie: önmagában nem tekinthető irányadónak sem az adott szerv alkotmányos súlya (lásd pl. a bíróságok tekintetében érvényesülő szabályokat), sem pedig az, hogy az adott szerv rendelkezik-e jogalkotó hatáskörrel (lásd pl. a Számvevőszékre vagy az ombudsmani hivatalra vonatkozó szabályokat).

Az Alkotmánybíróság szerint ugyanúgy, ahogy az alkotmányos szervek hatáskörei teljes körű alkotmányi rögzítésének követelménye megfogalmazást nyert [66/1997. (XII. 29.) AB határozat, ABH 1997, 397., 403.] felvethető az az igény is, hogy a független alkotmányos szervek belső viszonyait érintő kérdéseket e szervek - a szabályozási autonómiát általános követelményként feltételezve - maguk rendezzék. (Az Alkotmánybíróság - a III. pont alatt ismertetett "Abtv. reform" keretében - saját ügyrendjének elfogadását illetően is erre az álláspontra helyezkedett.) A különböző megoldások alkotmányossága - beleértve azt, hogy adott esetben hol húzható meg az a határ, amelyen túl más hatalmi ág alkotmányosan már nem avatkozhat be - esetenként dönthető el.

Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy az Abtv. 29. §-ából nem vonható le olyan következtetés, hogy az Alkotmánybíróság ügyrendjéről szóló törvény eleve az Alkotmánybíróság belső autonómiáját sértő, a hatalommegosztás elvével ellentétes szabályozást eredményez.

Az Alkotmánybíróság a fenti indokok alapján az Abtv. 29. §-ának megsemmisítésére irányuló indítványt elutasította.

V.

Az Alkotmánybíróság szerint a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványok is megalapozatlanok.

1. Az Alkotmánybíróságnak a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség vizsgálatára Irányuló hatáskörét az Abtv. 49. §-a szabályozza. E szerint:

"(1) Ha az Alkotmánybíróság hivatalból, illetőleg bárki indítványára azt állapítja meg, hogy a jogalkotó szerv a jogszabályi felhatalmazásból származó jogalkotói feladatát elmulasztotta és ezzel alkotmányellenességet idézett elő, a mulasztást elkövető szervet - határidő megjelölésével - felhívja feladatának teljesítésére.

(2) A mulasztást elkövető szerv a megjelölt határidőn belül köteles jogalkotói feladatának eleget tenni."

Az Alkotmánybíróság az Abtv. 49. §-ával összefüggésben kimondta, hogy e törvényi rendelkezés alkalmazása során a két feltételnek - a mulasztásnak és ennek folytán előidézett alkotmányellenes helyzetnek - együttesen kell fennállnia (1395/E/1996. AB határozat, ABH 1998, 667., 669.).

2. A jelen ügyben megállapítható, hogy az Abtv. 29. §-a egyértelmű felhatalmazást ad arra, hogy az Országgyűlés az Alkotmánybíróság ügyrendjét törvényben szabályozza, valamint az is, hogy e törvény még nem született meg. Az indítványozók - e határozat I/2. pontjában ismertetett sorrendben - azt állítják, hogy az Alkotmány 7. § (2) bekezdése, továbbá az Alkotmány 2. § (1) bekezdése, 61. § (1) bekezdése és 57. § (1) bekezdése, valamint a Alkotmány 32/A. § (6) bekezdése egyaránt sérül az ügyrendi törvény megalkotásának elmulasztása miatt. Alkotmányossági kérdés tehát, hogy az Alkotmány megjelölt rendelkezéseinek sérelme megállapítható-e a szabályozás hiánya következtében. Az Alkotmánybíróság a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványokat az alábbiak szerint bírálta el:

2.1. Az Alkotmánybíróság az Alkotmány 7. § (2) bekezdését értelmezve több döntésében rámutatott, hogy az Alkotmány 7. § (2) bekezdése alapján ugyan a jogalkotás rendjét törvény szabályozza, amelynek elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges, ez a rendelkezés azonban önmagában nem tette alkotmányos szabállyá a jogalkotásról szóló törvény normáit (496/B/1990. AB határozat, ABH 1991, 493., 496.). így önmagában a Jat. szabályainak megsértése nem valósít meg alkotmányellenességet, csak akkor, ha egyben valamely alkotmányos elv vagy rendelkezés sérül [32/1991. (VI. 6.) AB határozat, ABH 1991, 146., 159.; 34/1991. (VI. 15.) AB határozat, ABH 1991, 170., 172.]. Az Alkotmánybíróság ugyanakkor az Alkotmány 2. § (1) bekezdésébe foglalt jogállamiságból eredő jogbiztonság védelme érdekében, illetve más alkotmányos rendelkezések alapján (lásd pl. a jogforrási hierarchiára vonatkozó alkotmányi szabályokat) egyes jogalkotási (a Jat.-ban is szereplő) alapelveket alkotmányos védelemben részesít.

Az indítványozó jelen ügyben - a Jat. 2. § a) pontjának azt a szövegrészét hívta fel, mely szerint az állam szervezetére, működésére és az állami szervek hatáskörére vonatkozó alapvető rendelkezéseket törvényben kell szabályozni, illetve az indítványozó megjelölte a Jat. hasonló tartalmú 3. § a) pontját, amelynek értelmében törvényben kell szabályozni az Alkotmányban felsorolt állami szervek működését. Az indítványozó úgy véli, hogy az ügyrendi törvény megalkotásának hiánya miatt a Jat. e rendelkezései sérülnek.

Az Alkotmánybíróság megítélése szerint a Jat. - indítványozó által felhívott - rendelkezései közvetlenül visszavezethetők az Alkotmányra: alkotmányossági kérdés az, hogy milyen kérdések szabályozása tartozik a kizárólagos törvényhozási tárgyak körébe. Azonban az állam szervezetére, az alkotmányos szervek működésére vonatkozó törvényi szintű szabályozási igény elsősorban nem a Jat. idézett általános szabályaiból, hanem magából az Alkotmányból következik. Az Alkotmányban található törvényalkotásra felhatalmazó rendelkezések egy része az ún. államszervezeti törvényekre irányadó, [Így - többek között - törvényt kell alkotni az Alkotmány 32/B. §-a (7) bekezdése szerint az országgyűlési biztosokról, a 32/C. § (4) bekezdése szerint az Állami Számvevőszékről, a 39. § (2) bekezdése értelmében a Kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról, az 50. § (5) bekezdése értelmében törvényben kell rendezni a bíróságok szervezetét és igazgatását stb.]

E sorba illeszkedik az Alkotmány 32/A. § (6) bekezdése, amely az Alkotmánybíróság szervezetéről és működéséről szóló törvény megalkotására ad felhatalmazást.

Megállapítható tehát, hogy az Alkotmányban az államszervezeti törvények tekintetében a Jat.-nál [annak 2. § a) pontjától és 3. § a) pontjától] részletesebb és pontosabb szabályok találhatók. A Jat. idézett rendelkezései nem az Alkotmányba foglalt államszervezeti törvényeken túli törvények megalkotására adnak további felhatalmazást, hanem az Alkotmányban részletezett államszervezeti törvények összefoglaló megnevezését adják. E törvények, közöttük az Alkotmány 32/A. § (6) bekezdése szerinti Abtv. is, megalkotásra kerültek. Az Abtv. 29. §-a által meghatározott ügyrendi törvény kívül esik a Jat. által is meghatározott kizárólagos törvényhozási tárgyak körén.

Az indítványozó az ügyrendi törvény megalkotásának hiányát az Abtv. 18. § (2) bekezdésével összefüggésben is sérelmezi. Az Abtv. 18. § (2) bekezdése értelmében az Alkotmánybíróság Hivatalának szervezetére és működésére vonatkozó szabályokat az Alkotmánybíróság ügyrendje állapítja meg. Az Alkotmánybíróság szerint egy adott szervezet belső szervezeti egységeire vonatkozó szabályok lehetnek ugyan törvényi, de lehetnek a belső szabályozás tárgyai is [lásd pl. a már említett, az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 28. § (2) bekezdését, amely szerint "az Országgyűlési Biztos Hivatala Szervezeti és Működési Szabályzatát az országgyűlési biztos állapítja meg"]. Következésképpen az erre vonatkozó törvényi rendezés hiánya önmagában nem eredményezi - sem az Alkotmány, sem a Jat. (Alkotmány alapján is védett) rendelkezései alapján - az alkotmányellenes helyzet fennállását. Egyébiránt az Abtv. 18. § (1) bekezdése a legfontosabb kérdést, a hivatal alapvető feladatát meghatározza. E szerint: az ügyvitel és az előkészítés teendőit az Alkotmánybíróság Hivatala látja el.

2.2. Az indítványozó az Alkotmánybíróságra vonatkozó joganyag megismerhetősége szempontjából is kérte a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítását. Ezzel összefüggésben egy másik indítványozó is kérelmet fogalmazott meg. Eszerint az Alkotmány 2. § (1) bekezdése, 61. § (1) bekezdése egyaránt sérül, mert e rendelkezésekből az következik, hogy az állami szervek eljárásának és működésének kihirdetett és mindenki által hozzáférhető jogi szabályozáson kell nyugodnia. Az Abtv. 29. §-ában foglalt ügyrendi törvény megalkotásának elmulasztása - mivel ezáltal az ügyrendi szabályok széles körben nem ismertek - a fenti alkotmányos tételeket sérti, alkotmányellenes helyzetet idéz elő.

Az Alkotmánybíróság szerint az indítványozók helyesen mutatnak rá arra, hogy az alkotmányos szervek - közöttük az Alkotmánybíróság - eljárásának és működésének megismerhetősége az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből és a 61. § (1) bekezdéséből folyó alkotmányos követelmény. Az Alkotmánybíróság már az 56/1991. (XI. 8.) AB határozatában kifejtette, hogy "a jogállamiság egyik alapvető követelménye, hogy a közhatalommal rendelkező szervek a jog által meghatározott szervezeti keretek között, a jog által megállapított működési rendben, a jog által a polgárok számára megismerhető és kiszámítható módon szabályozott korlátok között fejtik ki a tevékenységüket." (ABH 1991, 454., 456.). Az Alkotmánybíróság a 34/1994. (VI. 24.) AB határozatában e követelményt az Alkotmány 61. § (1) bekezdésében szereplő, a közérdekű adatok nyilvánossága és az azokhoz való hozzáférhetőség alkotmányos szabályával is összefüggésbe hozta (ABH 1994, 177., 185.). Alkotmányossági kérdés tehát, hogy e követelmények az Abtv. 29. §-a szerinti törvény megalkotásának elmulasztása miatt sérülnek-e.

Az Alkotmánybíróság tevékenysége alapvetően az Alkotmányon nyugszik. Az Alkotmány felhatalmazása alapján megalkotott Abtv. az Alkotmánybíróság eljárásának és működésének legfontosabb szabályait rögzíti. Az Alkotmány és az Abtv. magukban foglalják az Alkotmánybíróság függetlenségét garantáló, az alkotmánybírói tisztség közjogi karakterét meghatározó, az indílványozási jogot s az egyes eljárások sajátosságait leíró, illetve az alkotmánybírósági döntésekre irányadó legfőbb garanciális rendelkezéseket.

Az Alkotmánybíróság megítélése szerint azonban pusztán abból a tényből, hogy az Abtv. 29. §-a alapján az ügyrendi törvény még nem született meg, nem lehet olyan következtetést levonni, hogy az Alkotmánybíróság működése nem megismerhető. Az Alkotmánybíróság eljárására és működésére vonatkozóan nemcsak az Alkotmány, és az Abtv., hanem a külön hatáskört megállapító egyéb törvényekben szereplő rendelkezések is irányadók [lásd pl. az 1997. évi C. törvénynek a népszavazási ügyekben soron kívüli eljárást előíró 130. § (2) bekezdését].

Az Alkotmánybíróság eljárásának megismerhetősége szempontjából kiemelendő továbbá, hogy az Abtv. - több tekintetben valóban keretjellegű - szabályait az Alkotmánybíróság a különböző ügyek kapcsán több ízben és több aspektusból is értelmezte. Az Alkotmánybíróság hatáskör-értelmezései [lásd pl. a 4/1997. (I. 22.) AB határozatot, amely kimondta, hogy utólagos normakontroll tárgya lehet a nemzetközi szerződést kihirdető jogszabály (ABH 1997, 41.)] vagy az egyes hatáskörökben az indítványozási joggal összefüggő megállapítások [lásd pl. a 30/1999. (X. 13.) AB határozatot, amely az önkormányzati rendeletek felülvizsgálatára irányuló indítványozási jogot tisztázta (ABH 1999, 411.)], illetve a konkrét ügyekben felmerült egyes eljárási kérdések alkotmánybírósági határozattal való rendezése [lásd pl. az 57/1991. (XI. 8.) AB határozatot, amely az alkotmányjogi panasz jogorvoslati jellegét rögzítette (ABH 1991, 272., 281-282.)] is része az Alkotmánybíróság eljárásának, működésének. Az Alkotmánybíróság az Abtv. szabályainak alkalmazásához - adott esetben - alkotmányos követelményt is fűzhet. [41/1998. (X. 2.) AB határozat, ABH 1998, 306.] Az Alkotmánybíróság e határozatait a Magyar Közlönyben közzétette, így azok - a jogszabályokkal azonos módon - mindenki számára hozzáférhetőek és megismerhetők. Akár a hatáskör-értelmezés, akár az egyes eljárási kérdések alkotmánybírósági határozattal való rendezése ismert más országok alkotmánybírósági gyakorlatában is.

Megjegyzendő továbbá, hogy az Alkotmánybíróság az ügyrendi törvényjavaslat - e határozat III. részében ismertetett - többszöri előterjesztésével, végül pedig e javaslat alapját képező ideiglenes ügyrend közzétételével maga is jelentősen hozzájárult ahhoz, hogy a működésére vonatkozó részletszabályok is nyilvánosságot kapjanak.

A fentiek alapján megállapítható, hogy az Alkotmánybíróság eljárására és működésére vonatkozó alkotmányi, Abtv.-beli és egyéb törvényi rendelkezések kihirdetésre kerültek, az Alkotmánybíróság a legjelentősebb, az állampolgárok széles körét érintő - ezen belül a saját hatáskörét is értelmező - határozatait a Magyar Közlönyben folyamatosan közzéteszi. (Az Alkotmánybíróság valamennyi döntése pedig megtalálható az "Alkotmánybíróság Határozatai" című - havi rendszerességgel megjelenő - hivatalos lapban.) Tehát az Alkotmánybíróság működése és eljárása megismerhető.

Az Alkotmánybíróság úgy ítéli meg, hogy mivel az eljárására vonatkozó garanciális szabályok mindenki számára hozzáférhető módon - a fent bemutatottak szerint - közzétételre kerültek, az ügyrend egyéb szabályainak törvényi formában való közzététele az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből, és 61. § (1) bekezdéséből kényszerítően nem következik. Az Alkotmánybíróság ezért az erre alapított indítványt is elutasította.

2.3. Az indítványozó a mulasztásban megnyilvánuló alkotmánysértés vizsgálatát az Alkotmány 57. § (1) bekezdése alapján is kérte. Álláspontja, hogy a törvényerőre emelt ügyrend hiányában az eljárás egyes résztvevői között - ha az eljárást "bárki" indítványozhatja - a jogegyenlőséget a szabályozás nem biztosítja. Az indítványozó szerint a bíróság előtti egyenlőség sérelmének vizsgálata során tekintettel kell lenni arra is, hogy az Abtv. 19. §-a kisegítő jelleggel a polgári perrendtartás szabályait is alkalmazni rendeli.

Az Abtv. 19. §-a értelmében: "ha e törvény, illetőleg az Alkotmánybíróság ügyrendje eltérő rendelkezést nem tartalmaz, az Alkotmánybíróság eljárása során a jogi képviselet, az anyanyelv használatának biztosítása, a bírák kizárása tekintetében a polgári perrendtartásról szóló törvény rendelkezéseit kell megfelelően alkalmazni." Ez a szabály valamennyi hatáskörben lefolytatható eljárásra irányadó. Az Alkotmánybíróság szerint azzal, hogy az Abtv. 19. §-a e három kérdésben - az eltérő törvényi szabályozás lehetőségével - a polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvényt (a továbbiakban: Pp.) nevezi meg háttérjogszabályként, nem tette az alkotmánybírósági eljárást a rendes bírósági eljárásokkal hasonlatossá. Az Alkotmánybíróság álláspontja, hogy az Abtv. 19. §-a nincs összefüggésben az Alkotmány 57. § (1) bekezdésével.

Az Abtv. szerint "bárki" megindíthatja az eljárást utólagos absztrakt normakontroll [Abtv. 21. § (2) bekezdése], alkotmányjogi panasz és mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség vizsgálata [21. § (4) bekezdése] hatáskörökben. Az Abtv. szabályai alapján az eljárás szempontjából általában nincs relevanciája annak, hogy azt ki indítványozta. Az Alkotmánybíróság a jogkövetkezményt a jogszabályra nézve állapítja meg, így az alkotmánybírósági belső eljárás technikai részletei az Alkotmány 57. § (1) bekezdésével a továbbiakban nem hozható kapcsolatba.

Az Alkotmánybíróság ezért az Alkotmány 57. § (1) bekezdésére alapított indítványt is elutasította.

2.4. Egy további indítványozó szintén eljárási kérdések miatt állít mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet, nevezetesen: az Alkotmány 32/A. § (6) bekezdése sérül, mert - álláspontja szerint - az Abtv. csak az ügyrendi törvénnyel együtt alkalmazható. Az indítványozó pontosan megjelölte az Abtv. - alább részletezésre kerülő - azon rendelkezéseit, amelyek az ügyrendi törvényre utalnak, s ennek tükrében kérte az alkotmányossági vizsgálatot. Az indítvány alapján alkotmányossági kérdés, hogy az Alkotmánybíróság, pusztán az Abtv. rendelkezéseinek alkalmazásával, alkotmányvédelmi feladatának eleget tud-e tenni. Az Alkotmánybíróság álláspontja a következő:

Az Abtv. 17. § (1) bekezdés d) pontja értelmében az Alkotmánybíróság elnöke ellátja azokat a feladatokat, amelyeket törvény, illetőleg az Alkotmánybíróság ügyrendje számára előír. Ugyanakkor e rendelkezés nem szakítható el szövegkörnyezetétől. Az Abtv. 17. § (1) bekezdés d) pontja egy felsorolás utolsó rendelkezése, a 17. § (1) bekezdés a)-c) pontjai az Alkotmánybíróság működését érintően az Alkotmánybíróság elnökének alapvető feladatait rögzítik. Nem érinti az Alkotmánybíróság működését - és az Abtv. alkalmazását az -, hogy további feladatokat törvény, vagy kihirdetett ügyrend nem állapít meg az Alkotmánybíróság elnökének.

Az Abtv. 18. § (2) bekezdése az ügyrendi szabályozás körébe utalta az Alkotmánybíróság Hivatala szervezetére és működésére vonatkozó rendelkezések meghatározását. Az Alkotmánybíróságnak az Abtv. 18. § (2) bekezdésével kapcsolatos indokai e határozat V/2.1. pontjaiban kifejtésre kerültek, jelen probléma szempontjából pedig megállapítható, hogy az Abtv. alkalmazhatóságát nem érinti, hogy az Alkotmánybíróság Hivatala működésére vonatkozóan nincs; részletes törvényi szabályozás.

Az Abtv. 19. §-a törvénynek, illetőleg az Alkotmánybíróság ügyrendjének lehetővé teszi, hogy a Pp.-től eltérő szabályokat állapítson meg bizonyos - e határozat V/2.3. pontjában ismertetett - kérdésekben. Az, hogy az ügyrend, vagy más törvény révén nem született a Pp.-től eltérő rendelkezés, nyilvánvalóan nem eredményezi azt, hogy e tárgykörök szabályozatlanok maradtak, mivel az Abtv. hivatkozott rendelkezése értelmében speciális - Abtv.-beli vagy ügyrendi - szabályok hiányában a Pp. megnevezett szakaszai alkalmazandók.

Az Abtv. 25. § (3) bekezdése főszabályként megállapítja, hogy az Alkotmánybíróság szótöbbséggel hozza meg határozatát, de lehetővé teszi, hogy az ügyrend meghatározott esetekben ettől eltérjen, kivételeket állapítson meg. Ez arra utal, hogy az ügyrend bizonyos döntéseket a szótöbbségtől eltérő, minősített többség követelményéhez köthet. Ilyen jellegű eltérő rendelkezés hiánya azonban nem akadálya annak, hogy az Alkotmánybíróság a hatáskörébe tartozó kérdésekben határozatot hozzon. Ugyanakkor megjegyzendő, hogy maga az Abtv. az ügyek szerint megfelelően differenciál: részletesen meghatározza, hogy mely ügyekben kell teljes ülésen dönteni (Abtv. 30. §), s mely problémákat bírálhatják el a három tagú tanácsok (Abtv. 31. §). Az Alkotmánybíróság szerint az Abtv.-be foglalt e szabályok elegendőek a különböző ügyek - súlyuk szerinti - megosztásához, sem a működőképességet, sem a határozathozatalt nem akadályozza, hogy az Abtv. 25. § (3) bekezdésének megfelelő kivételről nem rendelkezik norma.

Az Abtv. 30. § (1) bekezdés f) pontja az Alkotmánybíróság teljes ülésének hatáskörébe utalja az ügyrendi törvényjavaslat megalkotását. Mint az ügyrendi törvénnyel kapcsolatos történeti résznél bemutatásra került az Alkotmánybíróság e törvényi feladatának (több ízben is) eleget tett, az Abtv. e rendelkezése alapján megalkotott ideiglenes ügyrend határozza meg az Alkotmánybíróság belső működésének és eljárásának részleteit.

Végül az Abtv. 32. §-a utal az Alkotmánybíróság ügyrendjére abban az összefüggésben, hogy törvény, illetőleg az Alkotmánybíróság ügyrendje további hatásköröket állapíthat meg az Alkotmánybíróság teljes ülése és háromtagú tanácsai számára. Az Abtv.-n kívül más törvények valóban állapítanak meg egyéb hatásköröket az Alkotmánybíróság számára, erre felhatalmazást azonban nem az Abtv. 32. §-a, hanem az 1. § h) pontja biztosít. Ennek értelmében az Alkotmánybíróság hatáskörébe tartozik "eljárás mindazokban az ügyekben, amelyeket törvény hatáskörébe utal". Így, ha az Alkotmánybíróság ügyrendjéről törvény rendelkezik, valóban fennáll az elvi lehetősége, hogy ebben további hatáskörök megállapításra kerüljenek. Az Alkotmánybíróság meglévő hatásköreiben való eljárással azonban az Abtv. 32. §-a nincs összefüggésben.

Megállapítható tehát, hogy az Abtv. azon rendelkezései, amelyek az Alkotmánybíróság ügyrendjére utalnak az Alkotmánybíróság eljárására nincsenek meghatározó befolyással. Az Abtv. rendelkezései önmagukban is alkalmazhatók, az Alkotmánybíróság működését és eljárását megfelelőn szabályozzák. Az ügyrendi törvény megalkotásának elmulasztása nem veszélyezteti, hogy az Alkotmánybíróság ellássa az Alkotmány 32/A. §-ába foglalt alkotmányvédelmi feladatát.

A kifejtett indokok alapján megállapítható, hogy a törvénysértő mulasztás - az ügyrendi törvény hiánya - nem az Alkotmányból levezethető jogalkotási feladat elmulasztása. E mulasztás nem éri el az alkotmányellenesség szintjét, nem teremtett alkotmánysértő helyzetet, amely az Alkotmánybíróság intézkedését indokolná, ezért az Alkotmánybíróság az indítványokat elutasította.

Az Alkotmánybíróság határozatának a Magyar Közlönyben való közzétételét az ügy jelentőségére tekintettel rendelte el.

Dr. Németh János s. k.,

az Alkotmánybíróság elnöke

Dr. Bagi István s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Bihari Mihály s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Czúcz Ottó s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Erdei Árpád s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Harmathy Attila s. k.,

alkotmánybíró[1]

Dr. Holló András s. k.,

előadó alkotmánybíró[2]

Dr. Kiss László s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kukorelli István s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Strausz János s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Tersztyánszkyné

dr. Vasadi Éva s. k.,

alkotmánybíró

Alkotmánybírósági ügyszám: 610/B/1999.