463/D/2004. AB határozat
az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 23/A. § (7) bekezdése alkotmányellenességének vizsgálatáról
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének megállapítására irányuló alkotmányjogi panasz tárgyában meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 23/A. § (7) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló alkotmányjogi panaszt elutasítja.
INDOKOLÁS
I.
1. A Somogy Megyei Illetékhivatal 2003. április 2-án kelt 601.661-1/2003. és 601.662-1/2003. számú határozatában visszterhes vagyonátruházási illeték pótelőírását rendelte el az indítványozó által képviselt, ingatlanforgalmazással foglalkozó gazdasági társaság terhére, mert az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény (a továbbiakban: Itv.) 23/A. § (7) bekezdésében foglalt kötelezettségének két ingatlan tekintetében nem tett eleget. A döntések ellen az indítványozó fellebbezett a Somogy Megyei Közigazgatási Hivatalhoz. A fellebbezést elbíráló hatóság 8-2997/2003. és 8-2998/2003. számú határozataival az első fokú határozatot helybenhagyta. Az indítványozó ekkor keresettel fordult a bírósághoz és kérte a határozatok felülvizsgálatát. A Somogy Megyei Bíróság a 2004. február 18-án kelt K.21.517/2003/4. számú ítéletével a keresetet elutasította.
Az indítványozó szerint az Itv. 23/A. § (7) bekezdése sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdését. Úgy véli a támadott szabálybeli szankciót akkor lehet alkalmazni, ha a törvényben megkívánt "és" kötőszóval összekapcsolt feltétel együttesen fennáll, "ha a vállalkozó a megszerzett ingatlanokat nem adja el, és a 'nemeladás' megtörténtét két éven belül nem igazolja." Szerinte a jogbiztonság által megkövetelt normavilágosság sérül akkor, ha "nem egyértelmű a szankció feltételének a megfogalmazása", hiszen a hatóságok az Itv. 23/A. § (7) bekezdését - mint ahogyan ezt ügye is példázza - alkalmazzák abban az esetben is, amikor az ingatlanok a törvényi határidőn belül eladásra kerülnek, csupán e tény igazolása marad el. A jogállamiság követelményébe ütközőnek tartja az indítványozó, hogy "két, egymással össze nem hasonlítható súlyú jogsértést, a 'nemeladást', illetőleg az eladás megtörténte bejelentésének elmulasztását azonos szankcióval" sújtja a jogalkotó. Kérdésesnek tartja a jogállamiság szempontjából azt is, hogy olyan adatok igazolását kéri a hatóság, amelyek egyébként a jogszabályok alapján rendelkezésére állnak.
Az indítványozó az Itv. 23/A. § (7) bekezdését - hivatkozva az Alkotmánybíróság 33/2002. (VII. 4.) AB határozatában foglaltakra - támadja az Alkotmány 13. § (1) bekezdése és az 57. § (1) és (5) bekezdése alapján is. Míg az Alkotmány 13. § (1) bekezdését indokainak kifejtése nélkül csupán felhívja az indítványozó, addig az Alkotmány 57. § (1) és (5) bekezdése tekintetében, a tisztességes eljáráshoz, valamint a jogorvoslathoz való jog együttes sérelmét látja abban, hogy a támadott rendelkezés alapján "a hatóságnak nincs mérlegelési lehetősége az adott intézkedés tekintetében, azt kötelezően alkalmaznia kell (...) a felettes szerv eljárása nem terjedhet ki a szankció jog- és célszerűségi vizsgálatára". Az indítványozó az Itv. 23/A. § (7) bekezdésének visszamenőleges hatállyal történő megsemmisítését és a Somogy Megyei Bíróság előtt K.21.517/2003/4. számon folyamatban volt ügyében való alkalmazhatóság kizárását is kezdeményezi.
2. Az indítványban hivatkozott jogszabályi rendelkezések:
2.1. Alkotmány:
"2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam."
"13. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot."
"57. § (1) A Magyar Köztársaságban a bíróság előtt mindenki egyenlő, és mindenkinek joga van ahhoz, hogy az ellene emelt bármely vádat, vagy valamely perben a jogait és kötelességeit a törvény által felállított független és pártatlan bíróság igazságos és nyilvános tárgyaláson bírálja el.
(...)
(5) A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti. A jogorvoslati jogot - a jogviták ésszerű időn belüli elbírálásának érdekében, azzal arányosan - a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény korlátozhatja."
2.2. Itv.:
"23/A. (1) Ingatlan tulajdonjogának cégjegyzék, illetve vállalkozói igazolvány alapján az illetékkötelezettség keletkezésekor a főtevékenysége szerint ingatlanforgalmazásra jogosult vállalkozó, ha a vagyonszerzés illetékkiszabásra bejelentésekor tett nyilatkozata szerint az ingatlant továbbeladás céljából vásárolta, és az illetékkötelezettség keletkezésekor ingatlanok pénzügyi lízingjét főtevékenységként végző vállalkozó, ha a vagyonszerzés illetékkiszabásra bejelentéskor tett nyilatkozata szerint az ingatlant pénzügyi lízingbeadás céljából vásárolta (a továbbiakban együtt: vállalkozó), továbbá az ingatlanalap által történő megszerzéskor az illeték mértéke az ingatlan terhekkel csökkentett forgalmi értékének 2%-a.
(...)
(7) Ha az (1) bekezdésben meghatározott céllal megszerzett ingatlant az ingatlanforgalmazást végző vállalkozó a vagyonszerzés illetékkiszabásra bejelentésétől számított két éven belül nem adja el és ennek megtörténtét - legkésőbb a határidő elteltét követő 15 napon belül - a tulajdonosváltozás ingatlan-nyilvántartási bejegyzéséről szóló határozattal (ennek hiányában az ingatlan-nyilvántartási eljárás megindítását a tulajdoni lapon feltüntetett széljeggyel) nem igazolja, illetőleg, ha az ingatlanok pénzügyi lízingbeadásával foglalkozó vállalkozó a fenti határidőn belül a lízingbeadás tényét a futamidő végén tulajdonjog átszállást eredményező szerződéssel nem igazolja; az illetékhivatal a vagyonszerzésre a 19. § (1) bekezdés, illetve 21. § (1) bekezdés alapján egyébként fizetendő és az (1) bekezdés szerint megállapított illeték különbözetének kétszeresét a vállalkozó terhére pótlólag előírja. (...)"
II.
Az Alkotmánybíróság megvizsgálta, hogy az alkotmányjogi panasz megfelel-e az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 48. §-ában foglaltaknak. Az Abtv. 48. §-ának (1) bekezdése értelmében az Alkotmányban biztosított jogainak megsértése miatt alkotmányjogi panasszal fordulhat az Alkotmánybírósághoz az, akinek jogsérelme az alkotmányellenes jogszabály alkalmazása folytán következett be, és egyéb j ogorvoslati lehetőségeit már kimerítette, illetőleg más jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. A (2) bekezdés szerint az alkotmányjogi panaszt a jogerős határozat kézbesítésétől számított 60 napon belül lehet írásban benyújtani. Az indítványozó a jogerős bírói ítéletet 2004. március 18-án vette át, és indítványa 2004. május 10-én - tehát a törvényi határidőn belül - érkezett az Alkotmánybíróságra, így az alkotmányjogi panasz előterjesztésének formai, eljárásjogi feltételei fennállnak.
Az alkotmányjogi panasz nem megalapozott.
1. Az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében megfogalmazott jogállamiság sérelmét egyfelől abban látja az indítványozó, hogy az nem felel meg a világos, értelmes, megfelelően értelmezhető normatartalomnak. Másfelől pedig össze nem hasonlítható jogsértéseket, vagyis az ingatlan el nem adását és ennek a "nem igazolását" azonos szankcióval sújtja.
Az Alkotmánybíróság a jogállamiság kérdésével több határozatában is foglalkozott. A 9/1992. (I. 30.) AB határozatában az Alkotmánybíróság kimondta, hogy "a jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság az állam - s elsősorban a jogalkotó - kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. Vagyis a jogbiztonság nem csak az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát is. Ezért alapvető-ek a jogbiztonság szempontjából az eljárási garanciák". (ABH 1992, 59, 65.) A 26/1992. (IV. 30.) AB határozat elvi jelleggel mutatott rá arra, hogy a jogszabály értelmes és világos, a jogalkalmazás során felismerhető normatartalma is a jogbiztonságból fakadó követelmény. (ABH 1992, 135, 142.) Ugyanakkor az Alkotmánybíróság a nem kellő pontossággal megfogalmazott jogszabályi rendelkezés esetében sem állapítja meg automatikusan a jogbiztonság sérelmét, akkor, ha úgy ítéli meg, hogy a törvényi rendelkezésnek a nem kellően szabatos megfogalmazásából adódó bizonytalansága a törvény alkalmazása során feloldható. [26/1992. (IV. 30.) AB határozat, ABH 1992, 135, 142.] Alkotmánysértésnek csak az minősül, ha a sérelmezett jogszabály tartalma olyan mértékben homályos, vagy rendelkezései annyira ellentmondásosak, hogy a tisztázatlanság feloldására a jogszabály-értelmezés már nem elegendő, és a jogalkotási fogyatékosság a jogbiztonság sérelmét idézi elő. (1263/B/1993. AB határozat, ABH 1994, 672-674.) Kétségtelen, hogy a támadott rendelkezés tartalmazza az indítványozó által észlelt szövegezési pontatlanságot, azonban az Alkotmánybíróság szerint az így előidézett szabatosság hiánya nem vet fel olyan értelmezési problémát, amely miatt a jogbiztonság sérelme megállapítható lenne.
Az Alkotmánybíróság szerint az Itv. 23/A. § (7) bekezdésében foglalt, és az indítványozó által kifogásolt rendelkezés tartalma mind a norma címzettjei, mind a jogalkalmazó számára értelmezhető normatartalmat hordoz. A támadott szabály valójában az ingatlanforgalmazásra jogosult számára a 23/A. § (1) bekezdésben megelőlegezett 2%-os illetékkiszabás kedvezménye véglegessé válásának további feltételeit állapítja meg (vagyis az ingatlan 2 éven belüli eladását, és ennek megfelelő módon és határidővel történő igazolását). A 23/A. § (7) bekezdés e feltételek nem teljesítéséhez fűz jogkövetkezményt. A rendelkezésnek ez a tartalma értelmezéssel egyértelműen megállapítható. A támadott rendelkezés szövegkörnyezetéből kétségtelenül megállapítható, hogy az ügyfélnek nem a "nemeladás", hanem az eladás tényét kell az előírt módon igazolnia. Az Alkotmánybíróság megjegyzi, hogy az indítványozó ügyében sem a közigazgatási, sem a bírói szakban a támadott szabály értelmezése tekintetében nehézség nem merült fel, az eljáró szervek az előzőekben kifejtett tartalommal értelmezték a szabályt.
Nem eredményezi a jogállam sérelmét az sem, ha a közigazgatási eljárásban az igénybe vett kedvezmény feltételeinek teljesítését és annak igazolását a jogalkotó a kedvezményezettől megköveteli, illetőleg az sem, ha azok elmulasztását szankcionálja.
Az Alkotmány sem a közigazgatási eljárásra, sem a közigazgatási eljárás bizonyítási rendjére vonatkozóan nem tartalmaz rendelkezéseket, és a jogbiztonságból sem vezethető le olyan következtetés, hogy az ügyfél számára igazolási kötelezettség ne lenne előírható. A vizsgált esetben az ingatlanforgalmazó számára az Itv. 23/A. § (7) bekezdésében előírt "aktivitás" alkotmányossági aggályt nem vet fel. A jogalkotó ugyanis a 23/A. § (1) bekezdésében kedvezményes illetékfizetést "előlegez meg" az ingatlanforgalmazó számára, azzal, hogy a 23/A. § (7) bekezdésében - elismerve az ingatlanforgalmazó gazdasági érdekeit és tevékenységének sajátosságait - 2 éves időtartamot biztosít a továbbértékesítésre. Így az általános szabályoktól mind az illeték mértéke, mind az időbeliség tekintetében eltérést engedélyezett a jogalkotó, de ezzel párhuzamosan igazolási kötelezettséget, valamint a feltételek nem teljesítésére jogkövetkezményt ír elő.
A fentiek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a támadott szabály nem sérti a jogbiztonság követelményét.
2. Az indítványozó szerint az Alkotmány 57. § (1) és (5) bekezdéseit is sérti a támadott szabály, mert van ugyan bírósági felülvizsgálat, de e szabály alapján a bíróság érdemben a határozatot nem vizsgálhatja felül. Az indítványozó álláspontjának alátámasztására az Alkotmánybíróságnak a 33/2002. (VII. 4.) AB határozatát hívja fel. (ABH 2002, 153.)
Az Alkotmánybíróság rámutat arra, hogy a hivatkozott határozatában felmerült alkotmányossági probléma más volt. Az Alkotmánybíróság e határozatában a jövedéki törvény vizsgált 81. § (6) bekezdésében foglalt elkobzásnak az elrendelését azért nyilvánította a tisztességes eljárás követelményébe ütközőnek, és egyúttal a jogorvoslathoz való jog kiüresítésének, mert az elkobzás elrendelésének egyetlen törvényi feltétele a jövedéki bírság megállapítása, így az elkobzás jogszerűsége közvetlenül nem volt vizsgálható. (ABH 2002, 153, 185.)
Ezen indítványozói felvetés alapján az Alkotmánybíróságnak azt kell vizsgálnia, hogy az Itv. 23/A. § (7) bekezdésébe foglalt törvényi tényállás fennállása esetén a kvázi szankcionáló elemet is tartalmazó, pótlólagosan megállapított illetékfizetés "strict" módon megállapított mértéke sérti-e a jogorvoslathoz való jogot és ennek folyományaként a tisztességes eljárás követelményét.
Az Alkotmány 50. §-a szerint a bíróság a közigazgatási határozatok törvényességét ellenőrzi. "A közigazgatási határozatok törvényességének bírói ellenőrzése (...) alkotmányosan nem korlátozódhat a formális jogszerűség vizsgálatára. A közigazgatási perben a bíróság nincs a közigazgatási határozatban megállapított tényálláshoz kötve, és a jogszerűség szempontjából felülbírálhatja a közigazgatási szerv mérlegelését is. (...) Azok a jogszabályok amelyek kizárják vagy korlátozzák azt, hogy a bíróság a közigazgatási határozatot felülvizsgálva a fentiek szerint érdemben elbírálja a jogvitát, ellentétesek az Alkotmány 57. § (1) bekezdésével. [39/1997. (VII. 1.) AB határozat, ABH 1997, 263, 272.] Az Alkotmány 57. § (5) bekezdésében szabályozott jogorvoslathoz való jog ajogalkotóval szemben azt a követelményt támasztja, hogy jogszabály biztosítsa mindazok számára, akiknek jogát, jogos érdekét a bíróság, közigazgatási szerv vagy más hatóság határozata sérti a magasabb szintű fórumhoz, illetőleg más szervhez fordulás lehetőségét a döntés felülvizsgálata érdekében. Az Alkotmánybíróság a közigazgatási döntések kapcsán a 498/D/2000. AB határozatban rámutatott arra, hogy az "Alkotmány 57. § (5) bekezdéséből nem következik kényszerítően a jogalkotónak az a kötelezettsége, hogy valamely közigazgatási hatáskör gyakorlása során mérlegelési jogkört adjon a jogalkalmazónak, s nem vezethető le a jogorvoslathoz való jogból a méltányosság gyakorlására való jogszabályi felhatalmazás kötelezettsége sem." (ABH 2003, 1202, 1206.) E határozat kimondta azt is, hogy "az Alkotmány nem tartalmaz rendelkezéseket a közigazgatási jogi szankciókra vonatkozóan. A jogalkotó széles mérlegelési jogkörrel rendelkezik a szankciók alkalmazási feltételeinek, mértékének szabályozása során. A jogalkotó döntési szabadságának csak az Alkotmány rendelkezései szabnak korlátot". (ABH 2003, 1202, 1208.)
Az Itv. 23/A. §-a az ingatlanforgalmazási célú vagyonszerzésnél kivételt tesz az általános szabályok alól az illetékmérték tekintetében, és meghatározott feltételek teljesítése esetén az ingatlanforgalmazási tevékenységet kedvezményes, 2%-os illetékmértékkel preferálja. A gazdasági életben szerepet vállaló önálló jogalanyisággal bíró gazdasági társaság szabadon döntheti el, hogy a konkrét ingatlanszerzésénél él-e az Itv. 23/A. § (1) bekezdésében biztosított lehetőséggel. A jogalkotó a 23/A. § (1) bekezdésében úgy szabályozza az illetékkedvezmény megelőlegezését, hogy a 23/A. § (7) bekezdésében megkövetelt feltételek - 2 éven belüli elidegenítés, valamint ennek meghatározott módon, és határidőn belül történő igazolása - elmulasztása esetén, az ingatlanszerzésre az általános szabályok szerint megállapított illeték mértékét meghaladó illetékfizetési kötelezettséget ír elő. A mérték meghatározásában szerepet kapott az illetékfizetési kedvezmény megvonása, azaz az illetéknek az általános szabályok szerinti utólagos rendezése, másfelől a kedvezmény feltételeinek nem teljesítéséhez kapcsolódó joghátrány. E tényállásban a jogalkotó nem a jogalkalmazóra bízza a jogkövetkezmény mértékének megállapítását, hanem a kedvezménnyel való visszaélés lehetőségére, a jogsértés súlyára tekintettel maga határozta azt meg. Az Alkotmánybíróság szerint az Itv. 23/A. § (7) bekezdésére alapított közigazgatási határozatok tekintetében a bírói felülvizsgálat kiterjed az eljárás, a tényállás, valamint az abból levont következtetés jogszerűségének ellenőrzésére is. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Itv. 23/A. § (7) bekezdése alapján a közigazgatási határozat bírói felülvizsgálata nem tekinthető formálisnak, így a rendelkezés nem sérti az Alkotmány 57. § (5) bekezdésében szabályozott jogorvoslathoz való jogot és az Alkotmány 57. § (1) bekezdésében biztosított tisztességes eljáráshoz való jogot sem.
Az Alkotmány 13. § (1) bekezdésében biztosított tulajdonhoz való jog és az Itv. 23/A. § (7) bekezdése között nincs alkotmányjogilag értékelhető kapcsolat. A fentiek alapján az Alkotmánybíróság az alkotmányjogi panaszt elutasította.
Budapest, 2005. május 9.
Dr. Holló András s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Bagi István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bihari Mihály s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Harmathy Attila s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszkyné dr. Vasadi Éva s. k.,
előadó alkotmánybíró