15/2007. (III. 9.) AB határozat
az 566/2006. (XI. 20.) OVB határozat ellen benyújtott kifogás tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság népszavazási kezdeményezés aláírásgyűjtő íve mintapéldányának hitelesítését megtagadó határozat ellen benyújtott kifogás tárgyában - dr. Holló András alkotmánybíró párhuzamos indokolásával és dr. Bragyova András alkotmánybíró különvéleményével -meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottság 566/2006. (XI. 20.) OVB határozatát megsemmisíti, és az Országos Választási Bizottságot új eljárásra utasítja.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
1. Az Országos Választási Bizottság (a továbbiakban: OVB) 566/2006. (XI. 20.) OVB határozatával úgy döntött, hogy a Fidesz - Magyar Polgári Szövetség és Kereszténydemokrata Néppárt által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés aláírásgyűjtő ívének hitelesítését megtagadja.
Az aláírásgyűjtő íven a következő kérdés szerepel: "Egyetért-e Ön azzal, hogy az államilag támogatott felsőfokú tanulmányokat folytató hallgatóknak ne kelljen képzési hozzájárulást fizetniük?"
Az OVB álláspontja szerint a kezdeményezésben szereplő kérdésben az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdésének f) pontjára, valamint arra tekintettel, hogy a kérdés burkoltan alkotmánymódosítást kiváltó jellegű, nem lehet országos népszavazást tartani.
Az OVB határozata indoklásában hivatkozott arra, hogy az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdésének f) pontja kizárja a népszavazást a Kormány programjáról, és álláspontja szerint az alkotmányi tilalom nemcsak azt jelenti, hogy a konkrét dokumentum a maga egészében nem lehet referendum tárgya, hanem annak egyes világosan felismerhető, lényeges elemei sem bocsáthatók népszavazásra. Az OVB eljárása során megállapította, hogy a népszavazási kezdeményezésben szereplő kérdés kifejezetten szerepel a kormányprogramban.
Az OVB határozata megállapította azt is, hogy a népszavazásra vonatkozó hatályos alkotmányi rendelkezések alapján nem dönthető el, mennyi időre kötelezné a népszavazás eredménye a törvényhozást, ezért a kérdésben tartandó országos népszavazás eredményessége esetlegesen burkolt alkotmánymódosítást eredményez.
Az OVB határozata a Magyar Közlöny 2006. évi 144. számában, 2006. november 24-i dátummal jelent meg.
2. A határozat ellen a kezdeményezők nyújtottak be kifogást. A kifogás 2006. december 8-án, 13.20-kor érkezett az Alkotmánybírósághoz. A kifogást a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény (a továbbiakban: Ve.) 130. §-ának (1) bekezdésében meghatározott tizenöt napos határidőn belül, 2006. december 9-én 16.00 óráig lehetett előterjeszteni. A kifogás határidőn belül érkezett. Az Alkotmánybíróság az ügyet Ve. 130. § (3) bekezdésében foglaltaknak megfelelően soron kívül bírálta el.
A kifogás szerint az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdésének f) pontjában meghatározott tilalom azt jelenti, hogy a kormányprogram egészéről nem lehet népszavazást tartani, tekintettel arra, hogy a kormányprogramról való szavazás ténylegesen a Kormányról való bizalmi szavazást jelenti. A kifogás szerint a kormányprogramról azért nem lehet az Alkotmány alapján népszavazást tartani, mert egy ilyen népszavazással burkoltan a miniszterelnök személyéről is döntenének a választópolgárok - amelyre azonban az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdésének d) pontja alapján nincs lehetőség.
A kifogás hivatkozott arra is, hogy az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdésében meghatározott tiltott tárgyak közül több esetben - így az a) és b) pontokban - az a fordulat szerepel, hogy nem lehet országos népszavazást tartani a költségvetésről, a költségvetés végrehajtásáról, a központi adónemekről és illetékekről, a vámokról, valamint a helyi adók központi feltételeiről szóló törvények tartalmáról, továbbá hatályos nemzetközi szerződésből eredő kötelezettségekről, illetve az e kötelezettségeket tartalmazó törvények tartalmáról. A kifogás következtetése szerint azáltal, hogy az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdésének f) pontja a kormányprogramról, és nem a kormányprogram tartalmáról való népszavazást tilalmazza, csak a kormányprogram egésze nem lehet népszavazás tárgya, annak egyes részei igen.
A kifogás előadta továbbá, hogy a kormányprogram azon pontja, amely szerint a Kormány bevezeti a tanulmányi költségekhez való utólagos képzési hozzájárulást, semmilyen kapcsolatban nem áll a népszavazási kérdéssel, mivel az nem az utólagos képzési hozzájárulás megfizetésével kapcsolatban került megfogalmazásra. Erre tekintettel a kérdés népszavazásra bocsátásának abban az esetben sincs akadálya, ha a kormányprogram egyes elemeiről nem lehet népszavazást tartani.
Végül a kifogás hivatkozott arra, hogy valamely jogintézmény szabályozási hiányossága nem képezheti vizsgálati tárgyát egy népszavazási kérdés hitelesítési eljárásának; így nem lehet egy konkrét népszavazás akadálya az, hogy a népszavazás intézményének szabályozása során esetleges alkotmányos probléma merült fel.
II.
A kifogás elbírálásánál figyelembe vett jogszabályok:
1. Az Alkotmány érintett rendelkezései:
"2. § (2) A Magyar Köztársaságban minden hatalom a népé, amely a népszuverenitást választott képviselői útján, valamint közvetlenül gyakorolja. (...)
28/C. § (...)
(2) Országos népszavazást kell tartani legalább 200 000 választópolgár kezdeményezésére. (...)
(3) Ha az országos népszavazást el kell rendelni, az eredményes népszavazás alapján hozott döntés az Országgyűlésre kötelező. (...)
(5) Nem lehet országos népszavazást tartani:
f) a Kormány programjáról, (...)
33. §(...)
(3) A miniszterelnököt a köztársasági elnök javaslatára az Országgyűlés tagjai többségének szavazatával választja. A miniszterelnök megválasztásáról, továbbá a Kormány programjának elfogadásáról az Országgyűlés egyszerre határoz".
2. A Ve. érintett rendelkezései:
"130. § (1) Az Országos Választási Bizottságnak az aláírásgyűjtő ív, illetőleg a konkrét kérdés hitelesítésével kapcsolatos döntése elleni kifogást a határozat közzétételét követő tizenöt napon belül lehet - az Alkotmánybírósághoz címezve - az Országos Választási Bizottsághoz benyújtani. (...)
(3) Az Alkotmánybíróság a kifogást soron kívül bírálja el. Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottság, illetőleg az Országgyűlés határozatát helybenhagyja, vagy azt megsemmisíti, és az Országos Választási Bizottságot, illetőleg az Országgyűlést új eljárásra utasítja."
3. Az országos népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló 1998. évi III. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) érintett rendelkezései:
"10. § Az Országos Választási Bizottság megtagadja az aláírásgyűjtő ív hitelesítését, ha (...)
b) a kérdésben nem lehet országos népszavazást tartani, (...)
13. § (1) A népszavazásra feltett konkrét kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni."
III.
A kifogás megalapozott.
1. Az Alkotmánybíróság hatáskörét a jelen ügyben az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 1. §-a h) pontjának megfelelően a Ve. 130. §-a határozza meg. Az Alkotmánybíróság eljárása ebben a hatáskörben jogorvoslati természetű. Az Alkotmánybíróság az OVB határozatában, valamint a kifogásban foglaltak alapján azt vizsgálja, hogy az OVB az aláírásgyűjtő ív hitelesítése során az Alkotmánynak és az irányadó törvényeknek megfelelően járt-e el [63/2002. (XII. 3.) AB határozat, ABH 2002, 342, 344.]. Az Alkotmánybíróság feladatát e hatáskörben eljárva is alkotmányos jogállásával és rendeltetésével összhangban látja el [25/1999. (VII. 7.) AB határozat, ABH 1999, 251, 256.].
2. Az OVB határozat indokolása szerint az OVB "elsődlegesen azért utasította el a kezdeményezést, mert a kérdés kifejezetten a Kormányprogram »Reform az oktatásban. Versenyképes, minőségi felsőoktatás« c. fejezetében szereplő egyik lényeges, a Kormány által tervezett társadalmi reformok egyik lényeges elemét jelentő, a Kormányprogramban egyértelmű tartalommal szabályozott kérdéskörrel ellentétes szabályozás megalkotását célozza". Habár a népszavazási kérdés szó szerint a felsőoktatásról szóló 2005. évi CXXXIX. törvény módosításáról szóló 2006. évi LXXIII. törvény 8. és 18. §-ával bevezetett "képzési hozzájárulás"-ról szól, és nem az OVB határozat indokolásában említett Kormányprogramról vagy annak valamely eleméről, az OVB határozat idézett indokolására tekintettel az Alkotmánybíróság elsőként azt vizsgálta, hogy a kérdés a tiltott népszavazási tárgykörök közé tartozik-e.
Az Alkotmánybíróság az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdésében meghatározott tiltott tárgyköröket megszorítóan értelmezi. Az 51/2001. (XI. 29.) AB határozat megállapította, hogy "az alkotmányi felsorolásból következik, hogy az alkotmányi szabályozás kiemelkedő jelentőségével a tiltott tárgykörök zárt, szoros értelmezése áll összhangban" (ABH 2001, 392, 394.) .
Az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdésének f) pontjában meghatározott tiltott tárgykör vizsgálata során figyelembe kell venni a kormányforma sajátosságait. A magyar parlamentáris berendezkedésben a Kormány' megbízatása szorosan kapcsolódik a miniszterelnökéhez. Ezt mutatja, hogy az Alkotmány 33/A. § alapján ha a miniszterelnök megbízatása - lemondás, halál, választójogának elvesztése vagy összeférhetetlenségének megállapítása miatt -megszűnik, ez a Kormány megbízatásának a megszűnését vonja maga után. Az Alkotmány 39/A. § (1) bekezdése alapján pedig a miniszterelnökkel szemben benyújtott bizalmatlansági indítványt a Kormánnyal szembeni bizalmatlansági indítványnak kell tekinteni.
A Kormány és a miniszterelnök megbízatásának kapcsolatát mutatja az is, hogy az Alkotmány 33. § (3) bekezdése alapján a miniszterelnök megválasztásáról, valamint a Kormány programjának elfogadásáról az Országgyűlés egyszerre határoz. A magyar parlamenti gyakorlatban a Kormány programjáról szóló határozati javaslatot a miniszterelnök-jelölt nyújtja be az Országgyűlésnek. E döntése során az Országgyűlés az Alkotmány 19. § (2) bekezdésében meghatározott jogállása alapján népszuverenitásból eredő jogát gyakorolja, amellyel meghatározza a kormányzás irányát. Amennyiben a közvetlen demokrácia intézménye ebben az esetben gyakorolható lenne, és a választópolgárok népszavazáson dönthetnének a kormányprogram támogatásáról vagy elutasításáról, azzal érintenék az alkotmányos berendezkedésben a miniszterelnök és a Kormány viszonyát. Erre tekintettel rendelkezik az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdésének f) pontja úgy, hogy a Kormány programjáról nem lehet népszavazást tartani.
Amiatt, hogy az Alkotmány 33. § (3) bekezdése alapján a miniszterelnök megválasztásáról, valamint a Kormány programjának az elfogadásáról az Országgyűlés egyszerre határoz, a kormányprogramról tartandó eredményes ügydöntő népszavazás szükségszerűen érintené a miniszterelnök személyét. Ez ellentétes azzal, hogy az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdésének d) pontja alapján az Országgyűlés hatáskörébe tartozó személyi kérdésben nem lehet népszavazást tartani. Az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdésének f) pontjában meghatározott tilalom tehát tartalmilag a miniszterelnök személyéről szóló népszavazást zárja ki.
Az Alkotmány 28/C. §-a (5) bekezdésének f) pontja azt jelenti, hogy a kormányprogram egészéről nem tartható népszavazás. Az Alkotmánynak ez a rendelkezése nem zárja ki azonban, hogy a kormányprogram egyes elemeiről népszavazás döntsön, nem érintve a miniszterelnök, a Kormány és az Országgyűlés kapcsolatrendszerét, a miniszterelnök személyéről való döntést.
Ezzel szemben az OVB határozatának indokolása szerint a kormányprogram "egyes világosan felismerhető, lényeges elemei" sembocsáthatóak népszavazásra. Ebből az következne, hogy az OVB-nek és jogorvoslati eljárása során az Alkotmánybíróságnak a népszavazási kérdés kapcsán esetről esetre azt kellene vizsgálnia, hogy az adott kérdés a Kormány politikáját megtestesítő kormányprogram szempontjából lényeges-e, és kizárólag ilyen szempontból "lényegtelen" kérdésben lehetne népszavazást tartani. Ez azonban ellentétes a népszavazás intézményének alkotmányos szerepével.
A fentiekre tekintettel az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a népszavazásra bocsátandó kérdés nem ütközik az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdésének f) pontjában meghatározott tiltott tárgykörbe, ezért e tekintetben az Nsztv. 10. § b) pontjára hivatkozással az aláírásgyűjtő ív mintapéldányának hitelesítése nem tagadható meg.
3. Az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata alap-ján "a népszuverenitásból fakadó jogoknak mind az Országgyűlés, mind népszavazás útján történő gyakorlása csak az Alkotmány rendelkezéseinek megfelelően történhet. A népszavazásra bocsátott kérdés nem foglalhat magába burkolt alkotmánymódosítást" [elsőként: 2/1993. (I. 22.) AB határozat, ABH 1993, 33.]. Hasonlóan a 25/1999. (VII. 7.) AB határozat megállapította, hogy "az Alkotmány módosítására irányuló kérdésben nem írható ki választópolgári kezdeményezésre olyan népszavazás, amely az Országgyűlésre kötelező volta miatt elvonná az Országgyűlés alkotmányozó hatáskörét" (ABH 1999,251, 262.) .
Jelen ügyben az OVB a népszavazási kezdeményezés burkoltan alkotmánymódosító jellegét abban látta, hogy a hatályos alkotmányi rendelkezések alapján nem dönthető el, mennyi időre kötelezné a népszavazás eredménye az Országgyűlést. Az OVB határozata szerint a népszavazásra feltenni kívánt "kérdésben (...) egy eredményes, a kérdésre igenlő választ adó népszavazás olyan bizonytalan határidejű törvényhozási moratóriumra kötelezné az Országgyűlést, mely csak a hatályos Alkotmánynak a képviseleti demokrácia és a közvetlen demokrácia intézményeire vonatkozó rendelkezései megváltoztatásával kaphatnak alkotmányos alapot. Ezért az Országos Választási Bizottság (...) a kérdést a burkoltan alkotmánymódosítást kiváltó jellege miatt is" utasította el.
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint azonban a jelen ügyben a kérdés nem irányul az Alkotmány módosítására. Eredményes népszavazásból az Országgyűlésnek nem keletkezne olyan jogalkotási kötelezettsége, amely csak az Alkotmány módosításával teljesíthető.
Erre tekintettel az Alkotmánybíróság nem állapította meg, hogy a népszavazásra bocsátandó kérdés burkolt alkotmánymódosítást eredményezne.
4. A fentiekre tekintettel az Alkotmánybíróság a rendelkező rész szerint határozott. Az Alkotmánybíróság - figyelemmel az OVB határozatának Magyar Közlönyben való megjelenésére - elrendelte jelen határozatának a Magyar Közlönyben való közzétételét.
Dr. Bihari Mihály s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Balogh Elemér s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bragyova András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Harmathy Attila s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kovács Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Paczolay Péter s. k.,
előadó alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: 1131/H/2006.
Dr. Holló András alkotmánybíró párhuzamos indokolása
Egyetértek a határozat rendelkező részében foglaltakkal, az Országos Választási Bizottság 566/2006. (XI. 20.) OVB határozatának megsemmisítésével és az új eljárás elrendelésével.
A határozat indokolásának azzal a részével azonban, . miszerint a kormányprogram részének tekintendő kérdésben a népszavazást az Alkotmány 29/C. § (5) bekezdés f) pontja nem zárja ki, nem értek egyet.
Az Országos Választási Bizottság 567/2006. (XI. 20.) OVB határozatát felülvizsgáló alkotmánybírósági határozathoz csatolt párhuzamos indokolásomban kifejtett álláspontomat, miszerint az Alkotmány alapján sem a kormányprogram egészére [Alkotmány 29/C. § (5) bekezdés f) pont], sem annak egyes elemeire (Alkotmány 28/B. §) nem írható ki népszavazás - fenntartom.
A hivatkozott párhuzamos indokolásban ugyanakkor kihangsúlyoztam: a kormányprogram országgyűlési hatáskörbe történő végrehajtásának egyes elemei -jellemzően a törvényalkotás eredményeként, az Alkotmány 29/C. § (5) bekezdése által korlátozottan - a népszavazás tárgyai lehetnek.
Jelen ügyben éppen erről van szó: a népszavazással eldöntendő kérdés konkrét törvényi rendelkezésre, a felsőoktatásról szóló 2005. évi CXXXIX. törvény módosításáról szóló 2006. évi LXXII. törvény (Fotm.) 18. §-ával bevezetett képzési hozzájárulás fizetésének megítélésére vonatkozik: "125/A. § (1) Az államilag támogatott tanulmányokat folytató hallgató - nemzetközi szerződés eltérő rendelkezése hiányában - alapképzésben vagy egységes, osztatlan képzésben a harmadik félévtől kezdődően, mesterképzésben a teljes tanulmányi idő alatt képzési hozzájárulás fizetésére köteles..."
Következésképpen a határozat indokolásában arra kellett volna felhívni az Országos Választási Bizottság figyelmét, hogy az új eljárás során a kérdést, a hivatkozott törvény feletti népszavazás kezdeményezéseként kellett volna elbírálnia. A Fotm. ugyanis a népszavazás kezdeményezésére irányuló indítvány benyújtásának időpontját (2006. október 14.) megelőzően, 2006. október 19-én került kihirdetésre.
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bragyova András alkotmánybíró különvéleménye
Nem értek egyet a többségi határozattal: az OVB határozatát az Alkotmánybíróságnak annak indoklása alapján, esetleg tőle részben eltérő indoklással helyben kellett volna hagynia.
A képzési hozzájárulás kérdéséről három, egymástól független okból sem tarható népszavazás: (1) az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdés f) pontja alapján, mert a kérdés a Kormány programját érinti; (2) az Alkotmány 28/B. §-a alapján, mert nem az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdésről van szó; végül (3) az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdésének a) pontja alapján a képzési hozzájárulás a költségvetésről szóló törvény tartalmát érintő kérdés. Ezek a kérdések több, a mai napon eldöntött népszavazási ügyben is felmerültek, így a jelen különvéleményemben elmondottakat természetesen ezekre is megfelelően érvényesnek tartom.
1. Az Alkotmány népszavazásról szóló rendelkezéseinek értelmezése nehéz feladat. Ezen rendelkezések értelmezéséhez szükséges az Alkotmány más rendelkezéseivel való együttes értelmezés, különben az alkotmányértelmező igazolhatatlan következtetésekre juthat. A most eldöntött ügyekben merült fel először az Alkotmánybíróság gyakorlatában az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdése f) pontjának értelmezése. Eszerint nem tarható országos népszavazás a "Kormány programjáról". A többségi határozat szerint ez azt jelenti, hogy a Kormány programjának egészéről nem tartható népszavazás, de tarható annak egyes részeiről külön-külön.
1.1. Egyetértek a többségi határozattal abban, hogy az említett rendelkezés értelmezésénél figyelembe kell venni a "kormányforma sajátosságait". Enntek alapján azonban éppen ellentétes következtetés levonását tartom indokoltnak: a parlamentáris kormányforma - az Alkotmány preambulumának szavaival a "parlamenti demokrácia" -kizárja a Kormány programjában szereplő kérdésekről szóló népszavazást.
Ennek igazolására több érv is felhozható. A parlamentáris rendszer megkülönböztető tulajdonsága a Kormány és a parlamenti többség közötti szoros kapcsolat, hagyományos alkotmányos terminussal: a bizalom. Az Országgyűlés bizalma a Kormányban azt jelenti, hogy az Országgyűlés többsége támogatja a Kormány által benyújtott törvényjavaslatokat, amelyek nélkül a Kormány nem képes megvalósítani programját. A "Kormány programja" alkotmányos-politikai fogalom- ekként került az Alkotmányba és eszerint is kell értelmezni. Az Alkotmány szövege háromszor említi a Kormány programját: (1) 19. § (3) bekezdés e) pontjában; (2) a 33. § (3) bekezdés 2. mondatában; és végül (3) a 28/C. § (5) bekezdés f) pontjában. A Kormány programja és a Kormány iránti bizalom egymást feltételezi: ha az Országgyűlésnek nincs bizalma a Kormányban - nem támogatja -, akkor a programját sem támogatja. A kormányprogram megvalósításához szükséges alkotmányos eszközökről - mint a költségvetési-pénzügyi jogszabályok, a közigazgatási szervezet meghatározása - ezért az Alkotmány szerint nem dönthet népszavazás; ide tartoznak a Kormány programja végrehajtásához feltétlenül szükséges törvények és más országgyűlési hatáskörbe tartozó döntések is. Az Országgyűlés többsége mindaddig tá-, mogatja a Kormány programját, amíg meg nem vonja tőle - az Alkotmány 39. §-ában meghatározott módon - a bizalmat (azaz a jövőbeni támogatás ígéretét) . A parlamentáris demokráciában a kormányprogram az Országgyűlés és a Kormány közötti alkotmányos kapcsolat, a "bizalom" alkotmányos - politikai tartalmát fejezi ki, azt, aminek megvalósításában az Országgyűlés többsége - jogilag ez az Országgyűlés döntése [Alkotmány 24. § (2) bekezdés] - a Kormányt támogatja."
A kormányprogram valamelyik részének népszavazáson való "leszavazása" - vagy annak lehetősége - összeegyeztethetetlen a parlamentáris kormány formával, amely csakis képviseleti rendszerben lehetséges. Ez a rendszer a választásokkal létrehozott Országgyűlés többsége és a Kormány közötti együttműködésre épül: a Kormány és a Országgyűlés többsége közötti konfliktus szükségképpen a Kormány vereségével végződik. A Kormány sorsa tehát az Országgyűlés kezében van: ha az Országgyűlés többsége nem szavazza meg a kormányprogram végrehajtásához szükséges törvényeket, az biztos jele annak, hogy a Kormány elvesztette az Országgyűlés bizalmát. Az ilyen konfliktus megoldása vagy a Kormány lemondása, bizalmi szavazás vagy bizalmatlansági indítvány lehet. Mindezek a parlamentáris-képviseleti kormányformában az Országgyűlés kizárólagos hatáskörébe tartoznak, amint ezt az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdésének d), e) és f) pontjai megerősítik. Az Alkotmány 39. § (1) bekezdése - "... a Kormány az Országgyűlésnek felelős" - együtt tekintve a 28/C. § előbb említett szabályaival világossá teszi, hogy az Országgyűlés és a Kormány közötti kapcsolat egy eleme sem tartozik a népszavazással eldönthető kérdések közé. Ez megfelel az Alkotmánybíróság által régóta kimondott elvnek, a képviseleti demokrácia elsődlegességének [2/1993. AB határozat, ABH 1993, 33.].
A népszavazással hozott döntés az Alkotmány szerint az Országgyűlésre kötelező. A képviseleti demokrácia alapelve a képviselők szabad mandátuma [27/1998. AB határozat, ABH 1998, 197.]. Ez annyit jelent, hogy a képviselő jogilag nem lehet köteles meghatározott módon szavazni. Erre akkor sem lehet köteles, ha az Alkotmány alapján [28/C. < § (3) bekezdés] az Országgyűlésre, mint állami szervre kötelező az általa támogatott Kormány programjával ellentétes döntés meghozatala. Ez ugyanis csak az Országgyűlést köti, de nem kötelezheti - az imperatív mandátum tilalma miatt - az egyes képviselőket meghatározott módon történő szavazásra. Ezért (ebben az értelemben) az Országgyűlés számára a népszavazás eredménye éppúgy politikai kötelezettséget hoz létre, mint maga a kormányprogram (mely jogilag szintén nem kötelező) .
A Kormányprogramjából kiemelt egyes fontos elemekről szóló népszavazás azzal a veszéllyel jár, hogy a népszavazási kezdeményezés sikere esetén az országgyűlési képviselők többségét olyan döntés meghozatalára kötelezné, amelynek éppen az ellenkezőjére vállaltak a program megszavazásával politikai kötelezettséget. A Kormány, gyakorlatilag a miniszterelnök, bizalmi szavazásnak nyilváníthatja a népszavazásra feltett kérdésről - az azt tartalmazó előterjesztésről - szóló szavazást [Alkotmány 39/A. § (4) bekezdés]. Ezzel az Országgyűlés Kormányt- és ezzel együtt ex definitone a programját - támogató többsége számára alkotmányos kötelezettséggé tenné a Kormány elleni bizalmatlansági indítvány megszavazását, és így az Alkotmány szerint [39/A. § (4) bekezdés] a Kormány kötelező lemondását is.
Mindez azt mutatja, hogy a Kormány programjának bármely lényeges eleméről szóló népszavazás nem férhet össze a parlamenti demokráciával. Igaz, a Kormány programjáról szóló népszavazást kizáró alkotmányos szabály alkalmazása nem könnyű. A döntés arról, hogy egy a népszavazási kérdés a Kormány programjáról szóló kérdés-e mérlegelést kíván. Ennek eldöntése azonban semmivel sem bonyolultabb, összetettebb,"mint amilyen egy népszavazási kérdés "egyértelműségének" [lásdpl.: 51/2001. AB határozat, ABH 200, 392.], vagy költségvetésről szóló jellegének megítélése. Az Alkotmány szövege miatt elkerülhetetlen mérlegeléstől az Alkotmánybíróság eddig sem zárkózott el és alkotmányvédő feladatának ellátása ezt is kívánja.
1.2. A fentebb ismertetett tartalmi érveken kívül a javasolt értelmezés mellett szól az is, hogy - amint a többségi határozat helyesen kimutatja - az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdésének d) pontja eleve kizárja a miniszterelnök személyéről szóló népszavazást, ami egyben az Alkotmány 33. § (3) bekezdése szerint szükségképpen a kormányprogram egészéről szóló népszavazás is lenne. [Kivéve a konstruktív bizalmatlansági indítvánnyal - Alkotmány 39/A. § (1) bekezdés - megválasztott miniszterelnök sajátos esetét, ahol a kormányprogram vitája elválhat a miniszterelnök választásától.]
A jogértelmezés alapvető elve a jogalkotó ésszerűségének feltételezése: ennek része, hogy a norma szövege nem önismétlő vagy önellentmondó. Ebből következik, hogy egy felsorolásban - itt: a népszavazásból kizárt tárgyak lis-tájában - foglalt minden tételnek önálló, a többitől különböző jelentése van. Esetünkre alkalmazva ez annyit tesz, hogy a 28/C. § (5) bekezdés d) pontja nem foglalhatja magában az f) pont jelentését, mert akkor ez utóbbi értelmetlen lenne. Mivel ez az értelmezési eredmény ésszerűtlen, a másik értelmezési lehetőség tekinthető helyesnek: az, amely elkülöníti egymástól a d) és az f) pont jelentését. Ez csak úgy lehetséges, ha elfogadjuk, hogy a kormányprogram egyes elemeiről szóló népszavazás tartása is kizárt, mert az egészéről szóló népszavazást már a d) pont kizárta.
2. A képzési hozzájárulásról szóló népszavazás kizárása melletti második fő érv valamennyi, az Országgyűlés számára meghatározott tartalmú döntés tilalmára irányuló kérdésre igaz. (Ez az érv, ha nem is pontosan ebben az alakban, de szerepel az OVB határozatában is.)
2.1. Nem tartozik - mert nem tartozhat - ugyanis az Országgyűlés hatáskörébe, hogy önmagának vagy bármely más, következő Országgyűlésnek megtiltsa (vagy akár megnehezítse, pl. úgy, hogy kétharmadossá teszi) bizonyos tartalmú törvények meghozatalát. Ebből adódik, hogy az Országgyűlés alkotmányosan nem alkothatna törvényt, amely minden későbbi Országgyűlésnek megtiltja a vizitdíj bevezetését. Az Országgyűlés abban nem különbözik a többi állami szervtől, hogy hatáskörébe csak az Alkotmányban meghatározott tárgyak tartoznak, jóllehet az Országgyűlés hatásköre igen széles körű. Ilyen tárgy a törvényhozás, melynek "joga" - azaz: hatásköre - az Alkotmány 25. § (2) bekezdése szerint az Országgyűlést illeti meg. Ebben a hatáskörében, mint az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdésben, tartható népszavazás - de abban nem, ami nem is tartozhat az Országgyűlés hatáskörébe. Mivel az Országgyűlés érvényesen nem korlátozhatja a későbbi Országgyűlések törvényhozási hatáskörének gyakorlását, ez a döntés nem is tartozik a hatáskörébe.
Az előbbi állítás bizonyítására tételezzük fel, hogy az Országgyűlés "tilalmi" törvénnyel megtiltaná a képzési hozzájárulás bevezetését. E törvény módosítható lenne egy másik törvénnyel, amely azonban törvényellenes, mert a tilalmi törvény - a népszavazási kérdésnek megfelelően - megtiltaná, hogy az "államilag támogatott felsőfokú tanulmányokat folytató hallgatóknak" valaha is képzési hozzájárulást kelljen fizetniük. Ez csak akkor lenne lehetséges, ha az Országgyűlés nemcsak hatályon kívül helyezné a ma hatályos törvény erről szóló rendelkezését - ami a törvényhozási hatáskörébe tartozik -, hanem egyben meg is tiltaná önmagának, tehát az összes jövendő Országgyűlésnek a képzési hozzájárulás visszaállítását. Erre azonban az Országgyűlésnek nincs hatásköre, mert ez nem része a törvényhozás jogának, éppen ellenkezőleg: a törvényhozási hatáskör elvonását jelentené.
2.2. Az Országgyűlés számára tiltást eredményező kérdés az előbbi érvtől függetlenül azért is alkotmányellenes, mert nem az Alkotmány 28/B. § (1) bekezdése értelmében vett "kérdésről" szól. A népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló 1998. évi III. törvény 13. §-a szerinti "népszavazásra feltett kérdés" - azaz egy kérdő mondat - nem azonos az Alkotmány idézett rendelkezésében szereplő "kérdéssel". Az Alkotmány 28/B. § (1) bekezdésében foglalt "kérdés" jelentése: az Országgyűlés hatáskörébe tartozó ügy, amelyben az Országgyűlés dönthet. A népszavazásra feltett kérdés tehát kérdésről szóló kérdés, vagyis arról szóló kérdés, miként döntsön az Országgyűlés valamely ügyben, amelyben egyébként másként is dönthetne. Ez az értelmezés az Alkotmány 28/C. § (3) bekezdésén alapul, amely szerint "... az eredményes népszavazás alapján hozott döntés az Országgyűlésre kötelező". A "népszavazással hozott döntés" tehát az Országgyűlés számára kötelezettséget hoz létre, vagyis megköveteli, hogy az Országgyűlés valamely a saját hatáskörébe tartozó ügyben döntést hozzon. Ez azért fontos, mert a magyar alkotmányjogban, ellentétben számos állam jogával, a népszavazási döntés (határozat) nem jogforrás (jogalkotó tény): a népszavazás tárgya szigorúan véve az Országgyűlés hatáskörébe tartozó döntésről szóló döntés, eredménye pedig az Országgyűlésnek kötelezettséget keletkeztet erre a döntésre. A népszavazás tehát nem jogot alkot, hanem alkotmányos kötelezettséget keletkeztet az Országgyűlés hatáskörébe tartozó döntés esetén arra, hogy meghatározott módon döntsön.
A hatáskör a közjogban egy állami szerv által jogszerűen (érvényesen) meghozható döntések összességének meghatározása. A döntés fogalmilag több, egymást kizáró lehetőség közötti választást jelent. Az Országgyűlés hatásköre ennek megfelelően az Országgyűlés által meghozható döntéseket jelenti, mindazokat a kérdéseket, amelyekben az Országgyűlés választ különféle lehetőségek között. Az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdésben való döntés így mindig meghatározott döntési lehetőségek közötti választás. Ezt a választást határozza meg az eredményes népszavazás. Az Országgyűlést valaminek a nem tevésére - azaz nem döntésre - kötelező népszavazási kérdés nem megengedett, mert a népszavazási kérdés csak egyes meghatározott döntésekben korlátozhatja az Országgyűlés hatáskörét, nem pedig meghatározatlan számú és tárgyú jövőben meghozandó döntésben. A népszavazás tárgya mindig konkrét "kérdés" - azaz: ügy - eldöntése. A népszavazási kérdésnek ezért egy esetre szóló, az Országgyűlés egy aktusával teljesíthető kötelezettséget kell meghatároznia. Ez csak akkor lehetséges, ha az Országgyűlés számára pozitív döntési kötelezettséget határoz meg a népszavazásra feltett kérdés. Amikor az Országgyűlés teljesíti a népszavazással keletkezett kötelezettségét, a teljesítéssel egyben meg is szűnik a népszavazás eredményeként keletkezett kötelezettsége. Ha a népszavazási kérdés, mint ebben az esetben, tiltást eredményezhetne, nem lenne képes meghatározni azt az aktust, amivel az Országgyűlés teljesíthetné népszavazási kötelezettségét, mert tiltást "teljesíteni" egyáltalán nem lehet.
3. A képzési hozzájárulásról szóló népszavazás az előbbiektől függetlenül is az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdésének a) pontja szerint a népszavazásból kizárt tárgyról szólna. A képzési hozzájárulás ugyanis - mint a kérdésből is kitűnik - az államilag (tehát költségvetésből) támogatott tanulmányokat folytató hallgatók befizetése. Ezzel a felsőfokú tanulmányokat folytatók képzési költségeiknek egy részét fizetik (míg a többit az állami költségvetés) . Ennek alapján semmi kétség, hogy a képzési hozzájárulás az állami költségvetés bevételi jogcíme, ahogyan jelenleg a felsőoktatásról szóló 2005. évi CXXXIX. törvény 53. § (1) bekezdése meghatározza. E jellegén az sem változtat, hogy a hozzájárulás a 2007. évi költségvetési törvény (2006. évi CXXVII. törvény) 14. § (4) bekezdése szerint a felsőoktatási intézmények költségvetési bevételét képezi. Ettől sem a bevétel költségvetési jogcíme, sem pedig felhasználásának költségvetési kötöttségei nem változnak.
Dr. Bragyova András s. k.,
alkotmánybíró