290/B/2002. AB határozat
jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítványról
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság a foglalkoztatás elősegítéséről és a munkanélküliek ellátásáról szóló 1991. évi IV. törvény 27. §-a alkotmányellenessége megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt - az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdés tekintetében - elutasítja.
2. Az Alkotmánybíróság az Alkotmány egyes rendelkezési közötti ellentét megállapítására irányuló indítványt visszautasítja.
3. Az Alkotmánybíróság a jogalkotásra vonatkozó indítványt visszautasítja.
4. Az Alkotmánybíróság a foglalkoztatás elősegítéséről és a munkanélküliek ellátásáról szóló 1991. évi IV. törvény 27. §-a alkotmányellenessége megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítvány tárgyában folytatott eljárást - az Alkotmány 70/B. § (1) bekezdés és a 70/E. § (1) bekezdés tekintetében - megszünteti.
Indokolás
I.
1. Az Alkotmánybírósághoz indítvány érkezett a foglalkoztatás elősegítéséről és a munkanélküliek ellátásáról szóló 1991. évi IV. törvénynek (a továbbiakban: Flt.) a munkanélküli járadék folyósításának időtartamát meghatározó 27. § (l)-(8) bekezdései alkotmányellenessége megállapítására és megsemmisítésére. Az indítványozó szerint ezek a rendelkezések ellentétesek az Alkotmánynak a diszkrimináció tilalmáról szóló 70/A. § (1) bekezdésével, mert az állam nem biztosítja minden munkaképes állampolgár részére a munkát és az ennek megfelelő magasabb jövedelmet. Úgy véli, hogy az általa támadott szabályozás sérti az Alkotmány 70/E. §-ában deklarált szociális biztonsághoz való jogot is, mert az állam csak rövid ideig gondoskodik az önhibájukon kívül munkanélkülivé vált személyekről. Kérte, hogy az Alkotmánybíróság mondja ki a jogosulti idő korlátozhatatlanságát, továbbá azt is, hogy a munkához való jog mindenkit megillet. Azt is kifejtette, hogy azért sérül az Alkotmány 70/B. § (1) bekezdése, mert az állam nem biztosít munkát minden dolgozni akaró ember számára.
Az indítvány megérkezését követően az Alkotmánybíróság főtitkára két körülményre hívta fel az indítványozó figyelmét. Elsőként tájékoztatást nyújtott a res iudicata mibenlétéről, majd konkrétan arról, hogy az indítványozó által vizsgálni kért jogi szabályozást az Alkotmánybíróság számos ügyben korábban érdemben vizsgálta, és ezekről már - a leveléhez csatoltan megküldött - több döntést is hozott. Másodikként arról tájékoztatta az indítványozót, hogy az Országgyűlés időközben módosította az Flt. 27. §-át olyképpen, hogy a szakasz egy új (7) bekezdéssel kiegészült, s ennek megfelelően a korábbi (7)-(8) bekezdés sorszámozása (8)-(9)-re változott.
Az indítványozó a tájékoztatás nyomán nyilatkozott, hogy korábbi beadványát változatlanul fenntartja, illetőleg azt kiegészíti. Kiegészítésében egyrészt kifejtette az általa felhívott alkotmányi rendelkezések közötti ellentmondásokat, és kérte, hogy az Alkotmánybíróság állapítsa meg az ellentét fennállását, másrészt utalt arra, hogy a munkától való megfosztás az állampolgári jogok tekintetében hátrányos megkülönböztetéshez vezetett. Ezen túlmenően indítványt tett mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására azért, mert az Országgyűlés nem gondoskodott az Alkotmány 70/A. § (2) bekezdésének végrehajtásáról (a Büntető Törvénykönyvről szóló 1978. évi IV. törvénnyel összefüggésben a diszkrimináció tilalmát megsértő magatartások kriminalizálásának hiánya).
2. Az Alkotmánybíróság - tekintettel egy hasonló tartalmú, korábban érkezett indítványra - a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapításárára irányuló indítványi részt elkülönítette, illetőleg a másik ügyhöz egyesítette, amelyben azóta az Alkotmánybíróság döntést hozott [ld. 41/2007. (VI. 20.) AB határozat, ABK 2007. június, 556.].
3. Az indítványozó által támadott - az utólagos normakontroll körébe eső - rendelkezéseket az indítvány benyújtását követően a jogalkotó több alkalommal módosította, így pl. a munkanélküli járadék elnevezés helyébe az álláskeresési járadék kifejezés lépett. Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint a támadott norma helyébe lépő hasonló tartalmú szabályozás az indítványban megjelölt szempontok alapján vizsgálandó. [137/B/1991. AB határozat, ABH 1992, 456, 457.; 138/B/1992. AB határozat, ABH 1992, 579, 581.; 822/B/1998. AB határozat, ABH 2002, 861, 862.] A jelen ügyben az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az eredetileg kifogásolt szabályozás [Flt. 27. § (1)-(8) bekezdés] - az indítvánnyal való összefüggésben - tartalmilag megegyezik a hatályos rendelkezésekkel. A tartalmi azonosságra tekintettel a jelen ügyben az Alkotmánybíróság az Flt. 27. §-át vizsgálta.
II.
1. Az Alkotmány indítvánnyal érintett rendelkezései:
"70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül."
"70/B. § (1) A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van a munkához, a munka és a foglalkozás szabad megválasztásához."
"70/E. § (1) A Magyar Köztársaság állampolgárainak joguk van a szociális biztonsághoz; öregség, betegség, rokkantság, özvegység, árvaság és önhibájukon kívül bekövetkezett munkanélküliség esetén a megélhetésükhöz szükséges ellátásra jogosultak."
2. Az Flt. vizsgált rendelkezése:
"Álláskeresési járadék folyósításának időtartama
27. § (1) Az álláskeresési járadék folyósításának időtartamát (a továbbiakban: folyósítási idő)- a 25. § (4) bekezdésében foglaltak figyelembevételével - annak az időtartamnak az alapulvételével kell megállapítani, amennyit az álláskereső az álláskeresővé válást megelőző négy év alatt munkaviszonyban töltött. A munkaviszony időtartamába nem számítható be a munkaviszonynak az az időtartama, amely alatt az álláskereső álláskeresési járadékban részesült. Az előbbiekben meghatározott négyéves időtartam meghosszabbodik a következő időtartamokkal, vagy azok egy részével, ha ezen időtartamok alatt munkaviszony nem állt fenn:
a) a sor-, valamint tartalékos katonai szolgálat, továbbá a polgári szolgálat,
b) a keresőképtelenséggel járó betegség,
c) a beteg gyermek ápolására igénybe vett táppénzes állomány,
d) a terhességi-gyermekágyi segély, a gyermekgondozási díj, a gyermekgondozási segély folyósítása,
e) a rehabilitációs járadék, a rokkantsági és a baleseti rokkantsági nyugdíj, a rendszeres szociális járadék, az átmeneti járadék, továbbá a bányászok egészségkárosodási járadéka folyósításának,
f) az előzetes letartóztatás, valamint a szabadságvesztés, és az elzárás büntetés,
g) az ápolási díj és a gyermeknevelési támogatás folyósítása,
h) a nappali tagozaton történő tanulmányok folytatásának
időtartamával.
(2) Az álláskeresési járadék folyósítási idejét az (1) bekezdés szerinti munkaviszony időtartamának alapulvételével kell kiszámítani oly módon, hogy öt nap munkaviszony egy nap járadékfolyósítási időnek felel meg. Ha a kiszámítás során töredéknap keletkezik, a kerekítés szabályait kell alkalmazni.
(3) Az álláskeresési járadék folyósításának leghosszabb időtartama 270 nap.
(4) Az álláskeresési járadék folyósításának kezdő napja az álláskeresőnek az állami foglalkoztatási szervnél történő jelentkezésének napja.
(5) Ha a munkaviszonyt az álláskeresővé válást megelőző 90 napon belül a munkavállaló rendes felmondással, továbbá a munkaadó rendkívüli felmondással szüntette meg, az álláskereső részére álláskeresési járadék az előbbiekben meghatározott módon megszüntetett munkaviszony megszűnését követő 90 nap elteltével folyósítható, tekintet nélkül arra, hogy az álláskeresési járadék folyósításához szükséges feltételekkel rendelkezik.
(6) A folyósítási idő számítása szempontjából a munkaviszonyban töltött bármely időtartam csak egyszer vehető figyelembe. Ha az álláskereső az álláskeresési járadék folyósításának számára meghatározott időtartamát teljes mértékben nem vette igénybe, az ismételt folyósításnál a járadékfolyósítás időtartamának alapját képező munkaviszonyban töltött időt a tényleges járadékfolyósítási időtartamnak megfelelően csökkenteni kell.
(7) Az álláskeresőnek az állami foglalkoztatási szervnél történő jelentkezése és az álláskeresési járadék folyósításának az (5) bekezdésben foglaltak szerint megállapított kezdő napja közötti időtartam az álláskeresési járadék folyósításának idejébe nem számít be.
(8) Ha az álláskeresési járadékban részesülő személy a járadék folyósítási idejének kimerítését megelőzően határozatlan időtartamú, teljes vagy legalább napi négy óra munkaidejű, részmunkaidős munkaviszonyt létesít, kérelmére, a folyósítási időből még fennmaradó időtartamra járó juttatás összegének felét egy összegben ki kell fizetni. A kifizetés további feltétele, hogy az álláskeresési járadékban részesült személy a járadék megszüntetésétől a kifizetés előzőekben meghatározott napjáig folyamatosan munkaviszonyban álljon. A munkaviszony fennállását a munkaadó igazolja. A kérelmet az álláskeresési járadék folyósítási idejének lejártát követő 30 napon belül kell benyújtani, és a juttatást a kérelem benyújtásától számított 60 napon belül kell kifizetni.
(9) Ha az álláskereső részére az állami foglalkoztatási szerv (illetőleg annak kirendeltsége) a (8) bekezdésben meghatározott összeget kifizette, úgy kell tekinteni, hogy az álláskereső az álláskeresési járadék folyósítási idejét kimerítette."
3. Az Flt. vizsgált rendelkezésének az indítvány benyújtásakor hatályos szövege:
"A munkanélküli járadék folyósításának időtartama
27. § (1) A munkanélküli járadék folyósításának időtartamát (a továbbiakban: folyósítási idő)- a 25. § (6) bekezdésében foglaltak figyelembevételével - annak az időtartamnak az alapulvételével kell megállapítani, amennyit a munkanélküli a munkanélkülivé válást megelőző négy év alatt munkaviszonyban töltött. A munkaviszony időtartamába nem számítható be a munkaviszonynak az az időtartama, amely alatt a munkanélküli munkanélküli járadékban részesült. Az előbbiekben meghatározott négyéves időtartam meghosszabbodik a következő időtartamokkal, vagy azok egy részével, ha ezen időtartamok alatt munkaviszony nem állt fenn:
a) a sor-, valamint tartalékos katonai szolgálat, továbbá a polgári szolgálat,
b) a keresőképtelenséggel járó betegség,
c) a beteg gyermek ápolására táppénzes állomány,
d) a terhességi-gyermekágyi segély, a gyermekgondozási díj, a gyermekgondozási segély folyósítása,
e) a rokkantsági és a baleseti rokkantsági nyugdíj, a rendszeres szociális járadék, az átmeneti járadék, továbbá a bányászok egészségkárosodási járadéka folyósításának,
f) az előzetes letartóztatás, a szabadságvesztés, a javító-nevelő munka, a szigorított javító-nevelő munka és az elzárás büntetés,
g) az ápolási díj és a gyermeknevelési támogatás folyósítása időtartamával, valamint
h) a munkanélküli-járadék folyósításának a munkaadótól kapott végkielégítés miatt történő elhalasztása időtartamával, feltéve, hogy az 58. § (5) bekezdésének d) pontja szerinti munkanélküli állapot ezen időtartam alatt is fennállt.
(2) A munkanélküli járadék folyósítási idejét az (1) bekezdés szerinti munkaviszony időtartamának alapulvételével kell kiszámítani oly módon, hogy öt nap munkaviszony egy nap járadékfolyósítási időnek felel meg. Ha a kiszámítás során töredéknap keletkezik, a kerekítés szabályait kell alkalmazni.
(3) A munkanélküli járadék folyósításának leghosszabb időtartama 270 nap.
(4) A munkanélküli járadék folyósításának kezdő napja a munkanélkülinek a munkaügyi központnál (illetőleg annak kirendeltségénél) történő jelentkezését követő naptári nap.
(5) Ha a munkaviszonyt a munkanélkülivé válást megelőző 90 napon belül a munkavállaló rendes felmondással, továbbá a munkáltató rendkívüli felmondással szüntette meg, a munkanélküli részére munkanélküli járadék az előbbiekben meghatározott módon megszüntetett munkaviszony megszűnését követő 90 nap elteltével folyósítható, tekintet nélkül arra, hogy a munkanélküli járadék folyósításához szükséges feltételekkel rendelkezik.
(6) Annak részére, aki a munkaügyi központ által támogatott képzést a munkanélküli járadék folyósításának ideje alatt, annak kezdő időpontjától számított 180 napon belül kezdi meg, és a képzés időtartama alatt a munkanélküli járadék folyósítási idejét kimeríti, a munkanélküli járadékot a képzés hátralévő időtartamára - legfeljebb azonban a képzés megkezdésétől számított 365 napig - tovább kell folyósítani. A 14. § (8) bekezdésében foglaltakat ebben az esetben is alkalmazni kell.
(7) A folyósítási idő számítása szempontjából a munkaviszonyban töltött bármely időtartam csak egyszer vehető figyelembe. Ha a munkanélküli a munkanélküli járadék folyósításának számára meghatározott időtartamát teljes mértékben nem vette igénybe, az ismételt folyósításnál a járadékfolyósítás időtartamának alapját képező munkaviszonyban töltött időt a tényleges járadékfolyósítási időtartamnak megfelelően csökkenteni kell.
(8) A munkanélkülinek a munkaügyi központnál (illetőleg annak kirendeltségénél) történő jelentkezése és a munkanélküli járadék folyósításának az (5) bekezdésben foglaltak szerint megállapított kezdő napja közötti időtartam a munkanélküli járadék folyósításának idejébe nem számít be."
III.
Az indítvány nem megalapozott.
1. Az Alkotmánybíróság mindenekelőtt abban foglalt állást, hogy egyes indítványi elemek megfelelnek-e a törvényi feltételeknek.
1.1. Az indítványozó eredeti indítványában kérte, hogy az Alkotmánybíróság mondja ki a munkanélküli járadékra (jelenleg: álláskeresési járadék) való jogosultság idejének korlátozhatatlanságát, továbbá azt is, hogy a munkához való jog mindenkit megillet. Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.), valamint az Alkotmánybíróság hatáskörét megállapító egyéb törvényi rendelkezések értelmében az Alkotmánybíróságnak nincs jogalkotási hatásköre. Ugyancsak nincs hatásköre arra sem, hogy a jogalkotót valamely jogszabály módosítására kötelezze. Ezért az Alkotmánybíróság a jogszabály alkotására, illetőleg módosítására irányuló indítványt - az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló 3/2001. (XII. 3.) Tü. határozat (ABH 2003, 2065., a továbbiakban: Ügyrend) 29. §-ának b) pontjára is figyelemmel - visszautasította.
1.2. Az indítványozó indítvány-kiegészítésében kérte annak megállapítását, hogy az Alkotmány két rendelkezése [70/B. § (1) bekezdés és a 70/E. § (1) bekezdés] ellentétben áll egymással. Az Alkotmány alkotmányossági vizsgálata fogalmilag kizárt, ebből következően az Alkotmányon belüli vélt vagy valós ellentmondás feloldására az Alkotmánybíróságnak nincs hatásköre. Az Alkotmány 32/A. § (1)-(2) bekezdése és az Abtv. 1. § b) és c) pontja szerint az Alkotmánybíróság hatásköre a törvénybe vagy az alacsonyabb szintű jogforrásba foglalt jogszabály, valamint az állami irányítás egyéb jogi eszköze alkotmányellenességének vagy nemzetközi szerződésbe ütközésének vizsgálatára terjed ki. Az Alkotmánybíróság nem vizsgálhatja felül, és nem semmisítheti meg az Alkotmány egyetlen rendelkezését sem. [ld. 23/1994. (IV. 29.) AB végzés, ABH 1994, 375, 376.; 293/B/1994. AB végzés, 862.] Az Alkotmánybíróság minderre tekintettel az alkotmányi rendelkezések közötti ellentmondás megállapítására irányuló indítványt - az Ügyrend) 29. §-ának b) pontjára is figyelemmel - visszautasította.
2. Az Alkotmánybíróság abban is állást foglalt előzetesen, hogy - tekintettel a korábbi hasonló tárgyú határozatokra - a jelen ügyben előterjesztett, érdemben egyébként elbírálható indítványi elemek ítélt dolognak számítanak-e.
Az Ügyrend 31. § c) pontja határozza meg a res iudicata fogalmát az alkotmánybírósági eljárásban. E szerint az Alkotmánybíróság az eljárást megszünteti, ha "az indítvány az Alkotmánybíróság által érdemben már elbírált jogszabállyal azonos jogszabály (jogszabályi rendelkezés) felülvizsgálatára irányul, és az indítványozó az alkotmánynak ugyanarra a §-ára, illetőleg alkotmányos elvére (értékére)- ezen belül - azonos alkotmányos összefüggésre hivatkozva kéri az alkotmánysértést megállapítani ("ítélt dolog") ".
A jelen ügyben az indítványozó azt állította, hogy az Flt. 27. §-a azért sérti a szociális biztonsághoz való jogot deklaráló alkotmányi rendelkezést [70/E. § (1) bekezdés], mert az állam csak rövid ideig gondoskodik az önhibájukon kívül munkanélkülivé vált személyekről. Az Alkotmány 70/B. §-ával összefüggésben pedig azt kifogásolta, hogy az állam nem biztosít munkát minden dolgozni akaró ember számára. A vizsgált rendelkezés ugyanakkor az álláskeresési járadék folyósításának időtartamáról szóló rendelkezéseket tartalmazza.
Az Alkotmánybíróság a 45/B/1997. AB határozatban (a továbbiakban: Abh.) vizsgálta azt az indítványt, amely szerint a munkanélküli járadék folyósításának időtartama sérti az Alkotmány 70/E. §-ában rögzített szociális biztonsághoz való jogot. Az Alkotmánybíróság megállapította: "[a]z Alkotmány rendelkezéseiből nem következik, hogy minden (önhibáján kívül) munkanélkülinek e ténynél fogva alanyi joga lenne a munkanélküli járadékhoz, az csupán a szociális intézményrendszer keretében biztosított egyik ellátási forma, amely nem azonosítható az Alkotmány 70/E. § (1) bekezdésében szereplő önhibán kívül bekövetkező munkanélküliség esetére szóló, a megélhetéshez szükséges ellátáshoz való joggal." (ABH 2001, 896, 899.)
Az Abh.-ban az Alkotmánybíróság azt is megállapította, hogy az Flt. 27. §-ában kifogásolt rendelkezések nem hordoznak olyan elemet, amely a munkához való jog, illetve a foglalkozás szabad megválasztáshoz fűződő jog terén alkotmányossági szempontból vizsgálható összefüggést jelentenének. Emiatt az Alkotmánybíróság az indítványnak e részére vonatkozóan sem állapított meg alkotmányellenességet. (ABH 2001, 896, 901.)
Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az indítványozó által az Flt. 27. §-ának az Alkotmány 70/E. § (1) bekezdésébe ütközésével összefüggésben felvetett alkotmányossági probléma megegyezik azzal, amit az Alkotmánybíróság az Abh.-ban már elbírált. Ugyanerre az álláspontra jutott az Alkotmánybíróság az Alkotmány 70/B. § (1) bekezdésével kapcsolatos indítványi elemet illetően is. A támadott rendelkezésre vonatkozóan így res iudicata esete áll fenn, ezért az indítvány e része tekintetében az Alkotmánybíróság az eljárást - az érdemi vizsgálatot mellőzve -az Ügyrend 31. § c) pontja alapján megszüntette.
3. Az indítványozó az Flt. 27. §-áról azt is állította, hogy ellentétes az Alkotmánynak a diszkrimináció tilalmáról szóló 70/A. § (1) bekezdésével. Indítványát tartalmilag ugyanarra alapította, mint az Alkotmány 70/B. § (1) bekezdésével összefüggésben, nevezetesen: az állam nem biztosítja minden munkaképes állampolgár részére a munkát és az ennek megfelelő magasabb jövedelmet. Indítvány-kiegészítésében utalt arra, hogy a munkanélküliség az állampolgári jogok terén hátrányos megkülönböztetéshez vezetett.
Az Alkotmánybíróság a diszkrimináció tilalmára alapított indítvánnyal kapcsolatban megállapította, hogy a támadott rendelkezés normatartalma (álláskeresési járadék időtartama) az indítvány alapján nem hozható összefüggésbe a felhívott alkotmányi rendelkezéssel. Ezért az Alkotmánybíróság az Flt. 27. §-a alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt - az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdés tekintetében -elutasította.
Budapest, 2008. április 7.
Dr. Bihari Mihály s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Balogh Elemér s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kovács Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lenkovics Barnabás s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Paczolay Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bragyova András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lévay Miklós s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Trócsányi László s. k.,
alkotmánybíró