41/2007. (VI. 20.) AB határozat
az Alkotmány 70/A. § (2) bekezdéséből következő, a Büntető Törvénykönyvről szóló 1978. évi IV. törvénnyel összefüggő, mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítvány tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványok tárgyában meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság elutasítja a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megszüntetésére irányuló azon indítványokat, amelyek szerint az Országgyűlés nem teljesítette az Alkotmány 70/A. § (2) bekezdéséből következő jogalkotói feladatát, mivel a Büntető Törvénykönyvről szóló 1978. évi IV. törvényben nem nyilvánította önálló bűncselekménnyé a hátrányos megkülönböztetés tilalmának megszegését.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
1. Az Alkotmánybírósághoz két indítvány érkezett, amelyben az indítványozók a Büntető Törvénykönyvről szóló 1978. évi IV. törvénnyel (a továbbiakban: Btk.) összefüggésben a diszkrimináció tilalmát megsértő magatartások kriminalizálásának hiányát sérelmezték. Az Alkotmánybíróság az indítványokat - azok tárgyi azonosságára tekintettel - az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló, módosított és egységes szerkezetbe foglalt 3/2001. (XII. 3.) Tü. határozat (ABH 2003, 2065.) 28. § (1) bekezdése alapján egyesítette és egy eljárásban bírálta el.
Mindkét indítványozó álláspontja szerint azzal, hogy az Országgyűlés nem határozta meg pontosan és nem szankcionálta a Btk.-ban a hátrányos megkülönböztetés tilalma megszegésének eseteit, nem tett eleget az Alkotmány 70/A. § (2) bekezdésébe foglalt rendelkezésnek, amely szerint az ilyen magatartásokat a törvény szigorúan bünteti. A végrehajtás elmaradása mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességre vezetett, aminek megállapítását kérték. Az egyik indítványozó külön hangsúlyozta, hogy az alkotmányi előírás végrehajtása szempontjából nem elegendőek azok a meglévő bűncselekményi tényállások, amelyek tartalmazzák a hátrányos megkülönböztetés elemeit is (pl. népirtás, apartheid) . Véleménye szerint az Alkotmány 70/A. § (2) bekezdése alapján olyan önálló bűncselekményt (vagy szabálysértést) kell megalkotni, amely büntetni rendeli a diszkrimináció-tilalom megszegésének valamennyi esetét, hátrányos megkülönböztetés "minden esetben" bűncselekményt (vagy szabálysértést) valósítson meg.
2. Az Alkotmánybíróság beszerezte az igazságügyminiszter véleményét.
II.
Az Alkotmány érintett rendelkezései:
"70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül.
(2) Az embereknek az (1) bekezdés szerinti bármilyen hátrányos megkülönböztetését a törvény szigorúan bünteti.
(3) A Magyar Köztársaság a jogegyenlőség megvalósulását az esélyegyenlőtlenségek kiküszöbölését célzó intézkedésekkel is segíti. "
III.
Az indítványok nem megalapozottak.
1. Az Alkotmány 70/A. §-a (1) bekezdésében a különböző - nem taxatívan felsorolt -jellemzők alapján történő megkülönböztetés tilalmát, a (2) bekezdés pedig a tilalom megsértésének törvényi szintű és szigorú szankcionálásának kötelezettségét rögzíti. A 70/A. § (3) bekezdése ugyanakkor a jogegyenlőség érvényesülése érdekében az államot olyan beavatkozásokra hatalmazza fel, amelyek célja a társadalomban meglévő hátrányos helyzetek, esélyegyenlőtlenségek kiküszöbölése.
1.1. Az Alkotmánybíróság határozataiban részletesen kimunkálta a diszkrimináció tilalmának értelmezését, valamint a jogi szabályozásban tett megkülönböztetés alkotmányosságának megítélésére alkalmas teszteket.
Az Alkotmány 70/A. §-át értelmező első határozat szerint "[a] megkülönböztetés tilalma arra vonatkozik, hogy a jognak mindenkit egyenlőként (egyenlő méltóságú személyként) kell kezelnie, azaz az emberi méltóság alapjogán nem eshet csorba, azonos tisztelettel és körültekintéssel, az egyéni szempontok azonos mértékű figyelembevételével kell a jogosultságok és a kedvezmények elosztásának szempontjait meghatározni. " [9/1990. (IV. 25.) AB határozat, ABH 1990, 46, 47.]
Az Alkotmánybíróság gyakorlatában - az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésének szó szerinti szövegétől eltérően - nem csupán az Alkotmányban biztosított jogokra, hanem az egész jogrendszerre kiterjedően alkalmazza a diszkrimináció tilalmát. Ennek alapja az Alkotmány két rendelkezésének: az emberi jogok, illetve az állampolgári jogok megkülönbözetés nélküli biztosítását előíró 70/A. §-nak, valamint a mindenkit veleszületetten és elidegeníthetetle-nül megillető emberi méltósághoz való jogot rögzítő 54. § (1) bekezdésnek egymásra tekintettel történő értelmezése és alkalmazása. "Az állam joga - s egyben bizonyos körben kötelezettsége is -, hogy a jogalkotás során figyelembe vegye az emberek között ténylegesen meglévő különbségeket. Az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdése ugyanis nem bármifajta különbségtételt tilt - egy ilyen általános tilalom összeegyeztethetetlen lenne a jog rendeltetésével -, hanem csupán az emberi méltósághoz való jogot sértő megkülönböztetéseket. " [61/1992. (XI. 20.) AB határozat, ABH 1992, 280, 281-282.]
"Az a kérdés, hogy a megkülönböztetés az alkotmányos határok között maradt-e, csakis a mindenkori szabályozás tárgyi és alanyi összefüggéseiben vizsgálható (...) . Az egyenlőségnek az adott tényállás lényeges elemére nézve kell fennállnia. Ha azonban adott szabályozási koncepción belül eltérő szabályozás vonatkozik valamely csoportra, ez a megkülönböztetés tilalmába ütközik, kivéve, ha az eltérésnek kellő súlyú alkotmányos indoka van. " [21/1990. (X. 4.) AB határozat, ABH 1990, 73, 77-78.]
A 30/1997. (IV. 29.) AB határozat kifejtette, hogy az Alkotmánybíróság más mércét alkalmaz az alkotmányos alapjogokat érintő diszkriminációra (a szükségesség/arányosság tesztjét), és más mércét arra az esetre, ha a diszkrimináció-tilalmat az alapjogokon kívüli egyéb jogok tekintetében vizsgálja. Az alapjognak nem minősülő, egyéb jogra vonatkozó hátrányos megkülönböztetés vagy más korlátozás alkotmányellenessége akkor állapítható meg, ha a sérelem összefüggésben áll valamely alapjoggal, végső soron az emberi méltóság általános személyiségi jogával, és a megkülönböztetésnek, illetve korlátozásnak nincs a tárgyilagos mérlegelés szerint ésszerű indoka, vagyis önkényes. [30/1997. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1997, 130, 139-140.].
1.2. Az Alkotmánybíróság a 45/2000. (XII. 8.) AB határozatban (ABH 2000, 344., a továbbiakban: Abh.) elutasította a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványokat, amelyek sérelmezték, hogy az Országgyűlés - akkor még - nem alkotott átfogó diszkrimináció-ellenes törvényt.
Az Abh. megállapította: az Alkotmány 70/A. § (2) bekezdése nem deklaratív rendelkezés, hanem "mérce az Alkotmánybíróság eljárásában a jogalkotás alkotmányosságának megítéléséhez, a diszkriminatív tartalmú jogszabályok alkotmányellenessé minősítéséhez és megsemmisítéséhez.
A konkrét, vagyis a jogalkalmazásban és más élethelyzetekben elszenvedhető hátrányos megkülönböztetés lehetőségére reagál a 70/A. § (2) bekezdése, amikor kimondja, hogy az embereknek az (1) bekezdés szerinti bármilyen hátrányos megkülönböztetését a törvény szigorúan bünteti. " [ABH 2000, 344, 347.]
Az Alkotmánybíróság vizsgálta, hogy "milyen garanciák, illetve szankciók kapcsolódnak a diszkrimináció alkotmányos tilalmához, vagyis azon személyek, akiket hátrányos megkülönböztetés ér, ez ellen milyen jogi eszközöket vehetnek igénybe.
A diszkrimináció megvalósulása sokféleképpen képzelhető el, és ehhez igazodóan a jogsértések különböző módon orvosolhatóak. Világosan elkülöníthető azonban a lehetséges hátrányos megkülönböztetés két színtere, mégpedig a jogalkotás és a tág értelemben vett jogalkalmazás. Ez utóbbival kapcsolatban hangsúlyozandó, hogy nem csupán a közhatalom birtokában lévő szervek hatósági eljárásuk során - vagy akár azon kívül is - alkalmazhatnak hátrányos megkülönböztetést, hanem a civil szféra szereplői is tanúsíthatnak egymással szemben alkotmányosan meg nem engedett diszkriminatív magatartást. Mindezeket az eseteket szem előtt tartva kell a jogalkotónak kialakítania a garanciákat és szankciókat. " (ABH 2000, 344, 349.)
1.3. Az Alkotmánybíróság - követve az Abh. gondolatmenetét - a jelen ügy elbírálásához is áttekintette a jogrendszer releváns elemeit.
Az Abh. rámutatott, hogy a jogalkalmazás során általános érvényű elv az Alkotmány 57. § (1) bekezdésében deklarált törvény előtti egyenlőség, amely a személyek általános jogegyenlőségének a bírósági eljárásra való vonatkoztatása (18/B/1994. AB határozat, ABH 1998, 570, 572.) . Az Alkotmány rendelkezése a törvény előtti egyenlőséget jogérvényesítési szempontból deklarálja, tehát valójában eljárásjogi garancia arra, hogy jogainak érvényesítése tekintetében a bíróság (törvény) előtt mindenki egyenlő eséllyel rendelkezik (191/B/1996. AB határozat, ABH 1997, 629, 631.) . A bíróságok és hatóságok által alkalmazott hátrányos megkülönböztetés elleni fellépés lehetőségét egyrészt a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 1997. évi LXVI. törvény 10. §-a biztosítja, kimondva, hogy a bíróság előtt mindenki egyenlő, másrészt a különböző hatóságok eljárásaira vonatkozó törvények (a jelen ügy elbírálásakor, például a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény 2. §; az adózás rendjéről szóló 2003. évi XCII. törvény 1. §) is tartalmazzák vagy az egyenjogúság kívánalmát, vagy a diszkrimináció tilalmát. A különböző bíróságok és hatóságok határozatai, illetve eljárása elleni jogorvoslat pedig bármilyen jog- vagy érdeksérelem esetén igénybe vehető, így akkor is, ha annak alapja a diszkrimináció tilalmának megsértése. (Abh., ABH 2000, 344, 349-350.)
Az Abh. kifejtette, hogy a bírósági és hatósági eljárásokon kívül is megvalósulhat a hátrányos megkülönböztetés. Kiemelkedő jelentőségű a polgári jogi védelem szintje: a Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény (a továbbiakban: Ptk.) rendelkezései szerint: "A személyhez fűződő jogokat mindenki köteles tiszteletben tartani. E jogok a törvény védelme alatt állnak. " (Ptk. 75. §) A Ptk.-nak a jelen ügy elbírálásakor hatályos 76. §-a rögzíti, hogy "[a] személyhez fűződő jogok sérelmét jelenti különösen az egyenlő bánásmód követelményének megsértése, a lelkiismereti szabadság sérelme és a személyes szabadság jogellenes korlátozása, a testi épség, az egészség, valamint a becsület és az emberi méltóság megsértése. A Ptk. 84. §-a meghatározza azt, hogy akit személyhez fűződő jogában megsértenek, az eset körülményeihez képest milyen polgári jogi igényeket támaszthat. Ezek skálája a jogsértés megtörténtének bírósági megállapításától a polgári jogi felelősség szabályai szerinti kártérítésig terjed.
A védelem eszköze a büntetőjog is; a hátrányos megkülönböztetés legsúlyosabb eseteit az állam büntetőjogi büntetéssel fenyegeti. A Btk. például az elévülhetetlen emberiség elleni bűncselekmények körébe tartozó népirtás (Btk. 155. §) és apartheid (Btk. 157. §) mellett több olyan bűncselekményt is tartalmaz, amelynek indítéka lehet valamilyen - jellemzően, de nem feltétlenül etnikai - hátrányos megkülönböztetés (ABH 2000, 344, 350.) . Ilyen lehet például az emberölés (166. §), a testi sértés (170. §), a születendő gyermek nemének megválasztása (173/C. §), a kényszerítés (174. §), a lelkiismereti és vallásszabadság megsértése (174/A. §), a nemzeti, etnikai, faji vagy vallási csoport tagja elleni erőszak (174/B. §), a személyi szabadság megsértése (175. §), a visszaélés személyes adattal (177/A. §), a rágalmazás (179. §), a becsületsértés (180. §), a hivatali visszaélés (225. §), a bántalmazás hivatalos eljárásban (226. §), a kényszervallatás (227. §), a jogellenes fogvatartás (228. §), a kiskorú veszélyeztetése (195. §), az egyesülési és a gyülekezési szabadság megsértése (228/A. §), a közösség elleni izgatás (269. §) .
Az Abh. külön felhívta a figyelmet a munkajogi szabályozásra, minthogy a nemzetközi tapasztalatok tanúsága szerint ezen a területen igen gyakori a diszkrimináció. Éppen ezért a munka világában megvalósulható diszkriminációs esetek kezelésére szolgáló intézmények a polgári jogi védelem mellett ugyancsak kiemelkedő fontosságúak (ABH 2000, 344, 350.) . Az Abh. nem fejtette ki részletesen, de az Alkotmánybíróság a jelen ügyben figyelembe vette, hogy a Munka Törvénykönyvéről szóló 1992. évi XXII. törvény rendelkezéseinek megfelelően a munkaviszonnyal kapcsolatban az egyenlő bánásmód követelményét meg kell tartani, az egyenlő bánásmód követelménye megsértésének következményeit megfelelően orvosolni kell, amely nem járhat más munkavállaló jogainak megsértésével, illetve csorbításával (5. §) . A munkáltató a munkavállalónak a munkaviszonyával összefüggésben okozott kárért vétkességére tekintet nélkül teljes mértékben felel, amelynek alapján nem csupán a vagyoni, hanem a nem vagyoni kárt is meg kell téríteni (174. §, 177. §) . A munkaügyi ellenőrzésről szóló 1996. évi LXXV. törvény alapján az ellenőrzés kiterjed az egyenlő bánásmód követelményének megtartására is (3. §), a munkaügyi hatóság munkaügyi felügyelői széles körű intézkedési joggal rendelkeznek (6. §), az alkalmazható szankciók között szerepel a munkaügyi bírság (7. §), valamint az egyes szabálysértésekről szóló 218/1999. (XII. 28.) Korm. rendelet 93. §-ában meghatározott, a munkavállaló hátrányos megkülönböztetésének szabálysértése miatti felelősségre vonás is.
Az Alkotmánybíróság a jelen ügyben az Abh.-ban bemutatott szabályozást azzal egészítette ki, hogy más részterületeken is sajátos jogi eszközök állnak rendelkezésre, Így a fogyasztóvédelemről szóló 1997. évi CLV. törvény a gazdálkodó szervezetekkel szemben meghatározott jogkövetkezményeket helyez kilátásba akkor, ha a forgalomból az árut jogosulatlanul visszatartja, illetve a szolgáltatás nyújtását jogosulatlanul megtagadja [6. § f) pont]. Az ilyen magatartást a fogyasztóvédelmi hatóság széles körben szankcionálhatja a jogsértő állapot megszüntetésétől az üzlet bezárásig, illetve a fogyasztóvédelmi bírság kiszabásáig (47. §, 48. §) . Az oktatás területén a közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény alapján az óvoda, az iskola, a kollégium, illetve a gyakorlati képzés szervezője a gyermeknek, illetve a tanulónak okozott kárért vétkességre tekintet nélkül, teljes mértékben felel [77. § (3) bekezdés]. A törvény szerint a fenntartói irányítás, illetőleg az intézményi hatáskörben hozott, az egyenlő bánásmód követelményét sértő, illetve a gyermek mindenek felett álló érdekével ellentétes döntés semmis. A semmis döntés érvénytelenségére bárki határidő nélkül hivatkozhat. Semmisség vagy érvénytelenség megállapítása esetén a bíróság többféle jogkövetkezményt alkalmazhat [84. § (7) és (14) bekezdés]. Szabálysértést követ el, aki a gyermeket, tanulót a közoktatásra vonatkozó rendelkezések szándékos megszegésével hátrányosan megkülönbözteti [218/1999. (XII. 28.) Korm. rendelet 142. § (5) bekezdés]. Az egészségügyi, szociális és gyermekvédelmi tevékenység során szabálysértést követ el, aki az ellátásban részesülő személyt neme, nemzetisége, etnikai csoporthoz való tartozása, lelkiismereti, vallási vagy politikai meggyőződés, származása, vagyoni helyzete, cselekvőképességének hiánya vagy korlátozottsága miatt hátrányos helyzetbe hoz [218/1999. (XII. 28.) Korm. rendelet 101. § (l) bekezdés].
Az Abh.-ban az Alkotmánybíróság úgy értékelte, hogy az akkor hatályos jog többszintű védelmi rendszerként működött a diszkrimináció kiküszöbölésére; az Országgyűlés az akkori szabályozási móddal is eleget tett jogalkotói kötelezettségének. Hangsúlyozta azonban, hogy az indítványok elutasításából "olyan következtetés nem vonható le, hogy a jelenlegi szabályozással az Alkotmány diszkriminációt tiltó rendelkezéseinek valóra váltásához szükséges törvényhozási lehetőségek kimerültek volna. Annak eldöntése viszont, hogy a társadalmi egyenlőség megteremtésének, valamint a hátrányos megkülönböztetés egyenlő esélyek megteremtése útján való megelőzésének érdekében, illetőleg az ellene történő fellépés lehetőségeinek biztosítására milyen további eszközök igénybevétele és a szabályozás milyen módja kívánatos, a törvényhozó feladata. " (ABH 2000, 344, 351.)
1.4. Az Abh.-t követően az Országgyűlés megalkotta az egyenlő bánásmódról és az esélyegyenlőség előmozdításáról szóló 2003. évi CXXV. törvényt (a továbbiakban: Esélytv.) . A preambulum rögzíti, hogy "[a]z Országgyűlés elismerve minden ember jogát ahhoz, hogy egyenlő méltóságú személyként élhessen, azon szándékától vezérelve, hogy hatékony jogvédelmet biztosítson a hátrányos megkülönböztetést elszenvedők számára, kinyilvánítva azt, hogy az esélyegyenlőség előmozdítása elsősorban állami kötelezettség, tekintettel az Alkotmány 54. § (1) bekezdésére, 70/A. §-ára, valamint a Köztársaság nemzetközi kötelezettségeire és az európai közösségi jog vívmányaira" alkotja meg a törvényt.
A törvényhozó az egyenlő bánásmód követelményével kapcsolatban arra törekedett, hogy a jogrendszer egésze tekintetében, általános jelleggel határozza meg az egyenlő bánásmód jogosultjait és kötelezettjeit, valamint az egyenlő bánásmód követelményének tartalmát. A jogsérelmet szenvedett személyek minden esetben közigazgatási jogi eljárás igénybevételével léphetnek fel a jogsértőkkel szemben. A törvény az egyenlő bánásmód követelményének "szektorális" kérdéseire is kitér, ennek megfelelően egyaránt foglalkozik a foglalkoztatásban, a szociális biztonság és az egészségügy területén, a lakhatási ügyekben, az oktatásban és a képzésben, továbbá az áruk forgalma és a szolgáltatások igénybevétele során megjelenő hátrányos megkülönböztetéssel. (Általános Indokolás 5-6. pont)
Az Esélytv. az Alkotmánybíróság értelmezését követve határozza meg, hogy az egyenlő bánásmód követelménye alapján a Magyar Köztársaság területén tartózkodó természetes személyekkel, ezek csoportjaival, valamint a jogi személyekkel és a jogi személyiséggel nem rendelkező szervezetekkel szemben a törvény rendelkezései szerint azonos tisztelettel és körültekintéssel, az egyéni szempontok azonos mértékű figyelembevételével kell eljárni (1. §) . A hátrányos megkülönböztetést tilalmazó és szankcionáló jogszabályok koherenciájának biztosítása érdekében úgy rendelkezik, hogy az egyenlő bánásmód követelményére vonatkozó, külön jogszabályokban meghatározott rendelkezéseket az Esélytv. rendelkezéseivel összhangban kell alkalmazni (2. §) .
Az Esélytv. részletesen meghatározza, hogy milyen magatartások (a közvetlen és közvetett hátrányos megkülönböztetés, a zaklatás, a jogellenes elkülönítés, a megtorlás, valamint az ezekre adott utasítás) valósítják meg, illetve milyen magatartások nem valósítják meg az egyenlő bánásmód követelményének megsértését általánosságban (7-11. §), valamint egyes kiemelt részterületeken (III. Fejezet) . Az egyenlő bánásmód követelményének megsértése miatti igények a törvényben, valamint külön jogszabályokban meghatározott eljárások során - így különösen személyiségi jogi per, munkaügyi per, fogyasztóvédelmi, munkaügyi vagy szabálysértési hatóságok eljárása során -érvényesíthetőek (12. §) .
Az egyenlő bánásmód követelményének érvényesülését közigazgatási szerv, a 362/2004. (XII. 26.) Korm. rendelettel kijelölt Egyenlő Bánásmód Hatóság ellenőrzi, amely a feladatkörében nem utasítható (13. §) . Ha a hatóság megállapította az egyenlő bánásmód követelményének megsértését, elrendelheti a jogsértő állapot megszüntetését, megtilthatja a jogsértő magatartás jövőbeni tanúsítását, elrendelheti a jogsértést megállapító jogerős határozatának nyilvános közzétételét, bírságot szabhat ki, külön törvényben meghatározott jogkövetkezményt alkalmazhat. A jogkövetkezmények együttesen is alkalmazhatóak (16. §) . A hatóság határozata és végzése ellen a közigazgatási döntésekre vonatkozó általános szabályok szerint bírósági felülvizsgálatnak van helye. Az eljárás a Fővárosi Bíróság hatáskörébe és kizárólagos illetékességébe tartozik (17. §) .
2. Az Alkotmánybíróság a jogalkotói mulasztás megítélésénél azokból az elvi tételekből indult ki, amelyeket a bűncselekménnyé nyilvánítás - mint az állami büntető hatalom egyik megnyilvánulása - tekintetében határozataiban a törvényhozó számára az Alkotmányban meghatározott, illetve az Alkotmányból levezethető korlátként, illetve szabadságként megfogalmazott.
2.1. Az Alkotmánybíróság számos határozatában foglalt állást valamely magatartás büntetendővé nyilvánításának alkotmányosságáról. Ezek többségében az adott magatartás büntetéssel fenyegetése, illetve megbüntetése egyben alkotmányos alapjogok korlátozását jelentette a büntetőjog eszközeivel [így pl. 6/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 40.; 30/1992. (V. 26.) AB határozat, ABH 1992, 167.; 36/1994. (VI. 24.) AB határozat, ABH 1994, 219.; 58/1997. (XI. 5.) AB határozat, ABH 1997, 348.; 12/1999. (V. 21.) AB határozat, ABH 1999, 106.; 13/2000. (V. 12.) AB határozat, ABH 2000, 61.; 14/2000. (V. 12.) AB határozat, ABH 2000, 83.; 18/2000. (VI. 6.) AB határozat, ABH 2000, 117.; 54/2004. (XII. 13.) AB határozat, ABH 2004, 690.; 20/2006. (V. 31.) AB határozat, ABH 2006, 315; 481/B/1999. AB határozat, ABH 2002, 998.; 1154/B/2005. AB határozat, ABH 2006, 1856.]. Több esetben azonban elsősorban a diszkrimináció tilalmára [20/1999. (VI. 25.) AB határozat, ABH 1999, 159.; 37/2002. (IX. 4.) AB határozat, ABH 2002, 203.], illetve a jogbiztonság sérelmére [47/2000. (XII. 14.) AB határozat, ABH 2000, 377.; 167/B/2000. AB határozat, ABH 2002, 1113.] figyelemmel történt meg az alkotmányossági vizsgálat.
Az Alkotmánybíróság a 30/1992. (V. 26.) AB határozatban jelölte ki a büntetendővé nyilvánítás alkotmánybírósági kontrolljának szempontjait, az alkotmányos büntetőjognak a büntetendővé nyilvánítással kapcsolatos tartalmi és formai követelményeit az alábbiak szerint:
"A büntetőjog a jogi felelősségi rendszerben az ultima ratio. Társadalmi rendeltetése, hogy a jogrendszer egészének szankciós zárköve legyen. A büntetőjogi szankció, a büntetés szerepe és rendeltetése a jogi és erkölcsi normák épségének fenntartása akkor, amikor már más jogágak szankciói nem segítenek.
Az alkotmányos büntetőjogból fakadó tartalmi követelmény, hogy a törvényhozó a büntetendő magatartások körének meghatározásakor nem járhat el önkényesen. Valamely magatartás büntetendővé nyilvánításának szükségességét szigorú mércével kell megítélni: a különböző életviszonyok, erkölcsi és jogi normák védelmében az emberi jogokat és szabadságokat szükségképpen korlátozó büntetőjogi eszközrendszert csak a feltétlenül szükséges esetben és arányos mértékben indokolt igénybe venni, akkor, ha az alkotmányos vagy az Alkotmányra visszavezethető állami, társadalmi, gazdasági célok, értékek megóvása más módon nem lehetséges. " (ABH 1992, 167, 176.)
A büntető jogszabály alkotmányosságának megítélése során vizsgálni kell, hogy a Btk. konkrét rendelkezése mértéktartó és megfelelő választ ad-e a veszélyesnek, nem kívánatosnak ítélt jelenségre, azaz a vizsgált szabályozás - az alkotmányos alapjogok korlátozása esetén irányadó követelménynek megfelelően - a cél eléréséhez a lehetséges legszűkebb körre szorítkozik-e. (ABH 1992, 167, 176.)
A büntetőjog ultima ratio jellegét elemzi a rémhírterjesztés megsemmisítése tárgyában született 18/2000. (VI. 6.) AB határozat: a büntetőjognak nem feladata az alkotmányos értékek átfogó védelme, hanem csupán az, hogy ezen értékeket a különösen súlyos sérelmekkel szemben védje. A büntetőjogi eszközrendszer ultima ratio szerepe azt jelenti, hogy akkor alkalmazandó, ha más jogági eszközök már nem elegendőek. Ugyanakkor ennek megítélésénél az Alkotmánybíróság nem a jogrendszer adott állapotát tekinti irányadónak, hanem figyelemmel van fejlesztésének lehetőségeire is. A jogi eszköztár hiányossága önmagában nem érv valamely magatartás bűncselekménnyé nyilvánítása mellett, nem teszi sem szükségessé, sem arányossá alkotmányos alapjogok büntetőjogi korlátozását. (ABH 2000, 117, 129-130.)
2.2. Ugyanakkor az Alkotmánybíróság több határozatban fogalmazta meg azt is, hogy a bűncselekménnyé nyilvánításnál széles körben érvényesül a törvényhozó szabadsága. Ezt elsőként a gyermekek egyesülési jogának korlátozhatósága kérdésében döntő - egyébként nem büntetőjogi tárgyú - 21/1996. (V. 17.) AB határozat elemezte. Az Alkotmánybíróság e határozatban az erkölcsi alapú magatartásokkal összefüggésben rögzítette, hogy a bűncselekmények megállapítása törvényhozói kompetencia, s így a demokratikus többségi vélemény érvényesülésének tere, kivételes esetekben azonban itt is érvényesülhet az alkotmánybírósági kontroll (ABH 1996, 74, 82.) . Ezt megerősítette a 20/1999. (VI. 25.) AB határozat: "Valamely magatartás bűncselekménnyé nyilvánítása [csakúgy, mint szabálysértéssé nyilvánítása (987/B/1990/3. AB határozat, ABH 1991, 527, 530.) ], ezzel kapcsolatban társadalomra veszélyességének mérlegelése a jogalkotó feladata. (...) Az Alkotmánybíróság nem jogosult arra, hogy új bűncselekményi tényállások megállapítására kötelezze a jogalkotást, sem arra, hogy különös részi tényállások részleges megsemmisítésével addig nem büntetendő magatartásokat is büntethetővé tegyen. " (ABH 1999, 159, 163.) .
Az Alkotmánybíróság általánosságban is megerősítette, hogy a jogalkotónak széles körű mérlegelési joga van - az
Alkotmányból fakadó követelmények megtartása és a büntetőjog dogmatikai szabályainak figyelembevétele mellett - adott magatartás bűncselekménnyé nyilvánításában, súly szerinti differenciálásában, illetve a felelősség körének és a felelősség alóli mentesülésnek a differenciálásában (167/B/2000. AB határozat, ABH 2002, 1113, 1121.) .
A kábítószerrel összefüggő büntetőjogi tényállások alkotmányossági vizsgálata tárgyában született 54/2004. (XII. 13.) AB határozatban is kifejtette az Alkotmánybíróság: a védendő jogi tárgyak kiválasztásánál minden esetben hangsúlyos szerepe van a társadalom értékrendjének, a nemzetközi jog szabályainak, az állam mindenkori büntetőpolitikájának. A törvényhozót azonban - azon túl, hogy a nemzetközi szerződések által előírt kötelezettségeket az Alkotmány 7. § (1) bekezdésére tekintettel nem hagyhatja figyelmen kívül - e tekintetben is széles mérlegelési jog illeti meg. (ABH 2004, 690, 735.)
Az Alkotmánybíróság utalt az 1214/B/1990. AB határozat (ABH 1995, 571, 573, 574.) elvi tételeire: az Alkotmánybíróságnak nincs jogosítványa a büntetőpolitika által megfogalmazott szükségletek, követelmények és célok helyességéről és indokairól, így különösen azok célszerűségéről és hatékonyságáról határozattal dönteni. Az Alkotmánybíróság csak a normában testet öltött politikai döntés alkotmányosságáról vagy alkotmányellenességéről határozhat. Ezt viszont olyan alkotmányossági vizsgálat keretében cselekszi, amelynek során figyelemmel van nemcsak az alaptörvény textusára, hanem annak normatív és intézményes összefüggéseire, és ugyanígy tekintettel van a Btk. rendelkezéseire és intézményeinek koherenciájára. Az Alkotmánybíróságnak tehát arra van jogosítványa, hogy a büntetőpolitika alkotmányos korlátait állapítsa meg, de ne a politika tartalmáról döntsön, ennek során pedig különös tekintettel legyen az alapjogok védelmének alkotmányos büntetőjogi garanciáira. (ABH 2004, 690, 735-736.)
A törvényhozó szabadságát az Alkotmánybíróság határozatai más megközelítésben is részletezték.
Adott magatartás bűncselekményi és a szabálysértési alakzatának elhatárolása kérdésében az Alkotmánybíróság a 871/B/1994. AB határozatban megállapította: valamely jogellenes cselekmény - annak társadalomra veszélyességére tekintettel - szabálysértéssé, illetőleg bűncselekménnyé nyilvánítása a jogalkotó hatásköre (ABH 2000, 582, 587.) . A társadalmilag káros magatartások szabálysértésként vagy bűncselekményként való szankcionálásával kapcsolatosan az 1233/B/1995. AB határozatban az Alkotmánybíróság kifejtette: önmagában az a megoldás, illetve szabályozási mód, hogy a Btk. akár az elkövetői, akár a sértetti oldalon meghatározott személyi kört emel ki, és ehhez fűzi a bűncselekmény törvényi tényállásának megvalósulását vagy valamely minősítő körülmény létrejöttét, nem kifogásolható, ez a jogalkotó kompetenciájába tartozik. Ennek oka a védett jogi tárgyak eltérő voltával, avagy az egyes bűncselekményfajták speciális, kiemelt jellegével függ össze, sőt gyakran azzal is, hogy valamely alanyi tényező hiányában egy magatartás nem valósít meg bűncselekményt. Az elkövetők vagy a sértettek személyi körének kiemelése alkotmányjogi szempontból nem tekinthető a törvény előtti egyenlőség sérelmének és nem minősíthető sem pozitív, sem negatív diszkriminációnak, amennyiben a megkülönböztetés nem önkényes vagy nem ésszerűtlen. (ABH 2000, 619, 620.) Az általános jogegyenlőség alapelvként való deklarálása és a hátrányos megkülönböztetés tilalma tehát nem értelmezhető akként, hogy az egyes bűncselekmények (büntetendő emberi magatartások) eltérő jellegéből, természetéből, avagy a büntetőjog által védett jogi tárgyak különbözőségéből fakadóan egyes elkövetői vagy sértetti kategóriákat ne lehessen eltérő szabályozás alá vonni (ABH 2000, 619, 621.) .
A törvényhozó szabadságát hangsúlyozta az Alkotmánybíróság az 1427/B/1995. AB határozatban is. Az egyes bűncselekmények, és ezeken belül az alapeset, valamint a minősített eset szabályozása, a törvényi tényállási elemek, az egyes elkövetési magatartások, ezeken belül az egyes fordulatok, a kiemelt minősítő körülmények, valamint mindezekhez igazodóan a törvényi büntetési tételek meghatározása, a jogalkotó - a törvényhozás - hatáskörébe tartozik. Alkotmányos követelmény természetesen, hogy a büntetőjogi szabályozás ne sértse az Alkotmány rendelkezéseit, különösen pedig, hogy ne sértse az Alkotmány által deklarált emberi jogokat, valamint a jogállamiság, és ezen belül a jogbiztonság elvét. Az Alkotmány egyetlen rendelkezéséből sem vezethető le azonban olyan követelmény, hogy a jogalkotó milyen módon és arányban szankcionálja valamely bűncselekmény alapesetét és minősített esetét, bűntetti és vétségi alakzatát, és az sem, hogy milyen, egymástól eltérő elkövetési magatartásokat von azonos büntetési tétel alá. (ABH 2000, 624, 626.)
3. Az Alkotmánybíróság megállapította: az Alkotmány 70/A. § (2) bekezdése nem jelent olyan kötelezettséget a törvényhozó számára, hogy a hátrányos megkülönböztetésnek valamennyi esetét, akár átfogóan, akár differenciálva kizárólag a büntetőjogi felelősség eszközrendszerével szankcionálja.
Az Alkotmány 70/A. § (2) bekezdése a törvényhozót arra kötelezi, hogy az embereknek az Alkotmányban tiltott hátrányos megkülönböztetését törvényben és szigorúan büntesse. A jogalkotónak az alkotmányellenes diszkriminációhoz tehát minden esetben jogkövetkezményeket kell fűznie - törvényben. A "büntetést"- figyelemmel a tiltott diszkrimináció lehetséges eseteinek, következményeinek, az elszenvedhető sérelmeknek sokféleségére - a törvényhozó a már meglévő, illetve fejleszthető, sokszínű szankció-rendszerből választhatja ki. Sem a "büntetés", sem pedig "szigorúságának" előírása nem jelenti, hogy az Alkotmány a törvényhozótól feltétlenül büntetőjogi jogkövetkezmények kilátásba helyezését kívánja meg. Az ilyen értelmezést kizárják az Alkotmánynak a 8. § (1) és (2) bekezdésben meghatározott rendelkezései.
Az Alkotmánybíróság az alkotmányos büntetőjog alapvető tételeit rögzítő 11/1992. (III. 5.) AB határozatban kifejtette: "Az Alkotmány 8. § (1) és (2) bekezdése a büntetőjoggal szembeni alkotmányossági követelményekre is irányadó szabály. Eszerint a Magyar Köztársaság elismeri az ember sérthetetlen és elidegeníthetetlen alapvető jogait, ezek tiszteletben tartása és védelme az állam elsőrendű kötelessége. Az Alkotmány fontos előírása, hogy »az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja. « Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint alapjog és szabadság tartalma törvénnyel csak más alapjog, vagy alkotmányos érték védelme érdekében elkerülhetetlen esetben, a szükséges mértékben és arányos módon korlátozható. A büntetőjog tilalmai és előírásai, különösen pedig a büntetések mind alapjogot vagy alkotmányosan védett jogot és értéket érintenek. A törvénnyel történő elkerülhetetlen, szükséges és arányos korlátozás az alapja és alkotmányos értelme a büntetőjogi büntetés (a büntetőjogi beavatkozás) olyan magyarázatának, hogy az végső eszköz a jogkövetkezmények között. " (ABH 1992, 77, 85.)
Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság megállapította: nem alkotmányellenes az, hogy a törvényalkotó csak a hátrányos megkülönböztetés tilalmának legsúlyosabb eseteiben tekinti szükségesnek és arányosnak a büntetőjogi felelősség kilátásba helyezését. Az Alkotmány 70/A. § (2) bekezdés végrehajtásaként kell értékelni az egyenlő bánásmód megsértésének egyéb eseteire kialakított - a határozat III. 1. 3. és 1. 4. pontjában vázlatosan bemutatott - szankciórendszert is, mivel az a szabálysértési felelősségtől a bírságoláson keresztül a polgári jogi kártérítési felelősségig, sokfajta, így hatékony jogvédelmet biztosítani képes joghátrányokból áll össze.
4. Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 49. §-ában meghatározott mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség mindenekelőtt akkor állapítható meg, ha a jogalkotó a jogszabályi felhatalmazásból származó jogalkotói feladatát elmulasztotta és ezzel alkotmányellenességét idézett elő. Az Alkotmánybíróság nemcsak akkor állapít meg alkotmányellenes mulasztást, ha az adott tárgykörre vonatkozóan semmilyen jogszabály nincs, hanem akkor is, ha az adott kérdésben van ugyan szabályozás, de alapvető jogok érvényesüléséhez szükséges garanciák hiányoznak, illetve, ha a hiányos szabályozás alapvető jogok érvényesítését veszélyezteti. A mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapításához tehát két feltételnek kell együttesen megvalósulnia: a jogalkotó mulasztásának és az ennek folytán előidézett alkotmányellenes helyzetnek. [62/2006. (XI. 23.) AB határozat, ABH 2006, 697, 704.]
A hátrányos megkülönböztetés elleni szankció-rendszer szabályozása és a bűncselekménnyé nyilvánítás alkotmányos korlátainak összevetése alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a törvényalkotót nem terheli mulasztás. Ennek megfelelően az Alkotmánybíróság a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megszüntetésére irányuló indítványokat elutasította.
Az Alkotmánybíróság a határozatnak a Magyar Közlönyben való közzétételét az ügy jelentőségére tekintettel rendelte el.
Dr. Bihari Mihály s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Balogh Elemér s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kovács Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lenkovics Barnabás s. k
alkotmánybíró
Dr. Paczolay Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bragyova András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lévay Miklós s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Trócsányi László s. k.,
alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: 1023/E/2001.