861/B/1996. AB határozat
a felsőoktatásról szóló 1993. évi LXXX. törvény 17. § (5) bekezdése, 17. § (6) bekezdés b) pontja alkotmányellenességének vizsgálatáról
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság a felsőoktatásról szóló 1993. évi LXXX. törvény 17. § (5) bekezdésében, 17. § (6) bekezdés b) pontjában írt rendelkezések alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
INDOKOLÁS
I.
Az indítványozó az Alkotmány 70/G. §-ára hivatkozással kérte az Alkotmánybíróságtól a felsőoktatásról szóló 1993. évi LXXX. törvény (a továbbiakban: Ftv.) 17. § (6) bekezdésében foglalt rendelkezések egy része alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését.
Álláspontja szerint a tanszabadság és a tudományos kutatás szabadsága csak akkor érvényesül, ha az ennek megfelelő garanciák és jogintézmények is kiépültek az adott állam jogrendjében. Fontos helyet foglal el ezek körében - állítja - az egyetemi tanárok jogi státuszára vonatkozó szabályozás minősége. Meglátása szerint az egyetemi tanárok jogi helyzetét illetően az alapvető jogi tételek közé tartozik - többek között - a kinevezés feltételeinek törvényi meghatározása (az egyetemi oktatás minőségének megőrzése érdekében), a kinevezési eljárás szabályainak a megállapítása (pályázati rendszer, titkos szavazás az egyetemi önkormányzati testületek által), az egyetemi tanár kinevezésének és felmentésének államfői hatáskörbe utalása, a felmentési jogcímek törvényi meghatározása az elbocsátási tilalom rögzítésével, a felmentési eljárás garanciális szabályainak a megállapítása.
Az indítványozó szerint az Ftv. - lényeges elemeiben - az Alkotmány 70/G. §-ának megfelelően szabályozta a felsőoktatás viszonyait. Így az Alkotmánnyal összhangban rendezte az egyetemek, főiskolák jogi státuszát, önkormányzatát, autonómiáját, az állami szervek jogosítványait. Erős jogvédelemben részesítette a felsőoktatási intézmények autonómiáját is azáltal, hogy mind az Alkotmánybíróság, mind pedig a rendes bíróságok előtti eljárásra lehetőséget nyitott. A törvény az egyetemi tanárok kinevezésének feltételeit is az Alkotmánnyal összhangban szabályozta, de ugyanígy a kinevezési eljárás rendjét is. A felmentési jogcímek törvényi rendezését azonban az indítványozó ellentétesnek tartja az Alkotmány 70/G. §-ában foglalt rendelkezésekkel, de ugyanígy kollíziót észlel e rendelkezések és az Ftv. más szabályai között is.
Álláspontja szerint az egyetemi tanárok különleges jogi státusza a tanszabadság garanciája, ennek megfelelően más közszolgálati jogviszonyokhoz képest eltérő szabályozásnak kell érvényesülnie az egyetemi tanárok szolgálati jogviszonyának megszüntetésénél is. A jelenleg hatályos törvényi szabályozás - az indítványozó véleménye szerint - nem juttatja kifejezésre ezt az eltérőséget, ellenkezőleg, a közalkalmazottak jogállásáról szóló 1992. évi XXXIII. törvény (a továbbiakban: Kjt.) 30. §-ában foglalt rendelkezések változtatás nélküli analóg figyelembevételét írja elő az egyetemi tanárok felmentésénél is. Ezzel - mondja - az iskolai fűtővel egy tekintet alá esik az egyetemi tanár.
Alkotmányellenesség állapítandó meg - az indítványozó szerint - amiatt is, mivel a fegyelmi eljárásra sem adottak olyan különleges szabályok, amelyek kifejezésre juttathatnák az egyetemi tanárok különleges jogi státuszát, s ennek közvetlen kapcsolatát az egyetemi autonómiával. Álláspontja szerint a kielégítő alkotmányos megoldást az biztosítaná, ha a felügyeletet gyakorló minisztériumtól független fegyelmi hatóság járna el ilyen ügyekben.
II.
Az indítvány nem megalapozott.
Az indítvány elbírálásánál hivatkozott, illetőleg figyelembe vett jogszabályi rendelkezések a következők:
1. Az Alkotmány 70/G. §-a értelmében:
"70/G. § (1) A Magyar Köztársaság tiszteletben tartja és támogatja a tudományos és művészeti élet szabadságát, a tanszabadságot és a tanítás szabadságát.
(2) Tudományos igazságok kérdésében dönteni, kutatások tudományos értékét megállapítani kizárólag a tudomány művelői jogosultak."
Az Ftv. vizsgálandó rendelkezései:
"17. § (5) Az egyetemi tanárt a köztársasági elnök az (1) bekezdésben meghatározott eljárás alapján a közalkalmazottak jogállásáról szóló 1992. évi XXXIII. törvényben (a továbbiakban: Kjt.) meghatározott esetekben felmentheti.
(6) A köztársasági elnök felmenti az egyetemi tanárt, ha
a) elérte a hetvenedik életévét; vagy
b) a tudományos etika normáit súlyosan megsértette, vagy más okból vált méltatlanná az egyetemi tanári tisztség viselésére, s ezt fegyelmi eljárás keretében megállapították; vagy
c) azt az egyetemi tanár maga kéri."
"32. § (1) A felsőoktatási intézmények az oktatók, a tudományos kutatók és a hallgatók számára biztosítják az oktatás, a tudományos kutatás, a művészi alkotó tevékenység és a tanulás szabadságát."
A Kjt. irányadó szabályai:
"30. § (1) A munkáltató a közalkalmazotti jogviszonyt - a (3)-(4) bekezdésben foglalt korlátozással - felmentéssel akkor szüntetheti meg, ha
a) megszűnt a munkáltatónak az a tevékenysége, amelyben a közalkalmazottat foglalkoztatták;
b) az Országgyűlés, a Kormány, a miniszter vagy az önkormányzati képviselő-testület munkáltatót érintő döntése - különösen a feladatok változásából adódó átszervezés vagy a költségvetési támogatás csökkentése - következtében a közalkalmazott további foglalkoztatására nincs lehetőség;
c) a magasabb vezető, illetve vezető beosztás ellátásával történő megbízás visszavonását, határozott időre szóló megbízás esetén a határozott idő leteltét követően a közalkalmazott eredeti munkakörében való továbbfoglalkoztatására, ennek hiányában a végzettségének, illetve képesítésének megfelelő munkakör felajánlására nincs lehetőség, vagy a közalkalmazott a végzettségének, illetve képesítésének megfelelő munkakört nem fogadja el;
d) a közalkalmazott munkaköri feladatainak ellátására tartósan alkalmatlanná vált vagy munkáját nem végzi megfelelően, továbbá
e) a közalkalmazott a felmentés közlésének, illetőleg legkésőbb a felmentési idő kezdetének napján öregségi nyugdíjra jogosult, vagy rokkantsági nyugdíjban részesül.
(2) A munkáltató a felmentést köteles megindokolni. Az indokolásból a felmentés okának világosan ki kell tűnnie és a munkáltatónak kell bizonyítania, hogy a felmentés indoka való és okszerű.
(3) A közalkalmazott az (1) bekezdés a)-c) pontja alapján akkor menthető fel, ha a munkáltatónál vagy az irányítása, felügyelete alatt álló szervezetben nincs a képzettségének megfelelő más munkakör, illetve, ha az ilyen munkakörbe történő áthelyezéséhez a közalkalmazott nem járult hozzá.
(4) Ha az (1) bekezdés d) pontjában meghatározott alkalmatlanság egészségügyi ok következménye, a közalkalmazott akkor menthető fel, ha a munkáltatónál nincs az egészségi állapotának megfelelő munkakör vagy, ha az ilyen munkakörbe történő áthelyezéséhez a közalkalmazott nem járult hozzá.
(5) Ha az (1) bekezdés d) pontjában meghatározott alkalmatlanság a közalkalmazott munkavégzésével vagy magatartásával függ össze, a felmentés előtt lehetőséget kell adni számára a vele szemben felhozott kifogások elleni védekezésre, kivéve, ha az eset összes körülményeiből következően ez a munkáltatótól nem várható el.
(6) Az (1) bekezdés c) pontjától eltérően a magasabb vezető, illetve vezető beosztás fegyelmi hatályú visszavonása esetén a közalkalmazotti jogviszony felmentéssel akkor szüntethető meg, ha a közalkalmazott eredeti, ennek hiányában végzettségének, illetve képesítésének megfelelő munkakörben való továbbfoglalkoztatására a munkáltatónál nincs lehetőség."
2. Az Ftv. 65. § (2) bekezdésének értelmében a felsőoktatási intézmények önkormányzatát sértő jogszabályok és egyedi döntések az Alkotmánybíróság előtt megtámadhatók. E jogosítványával élve az Alkotmánybíróság már több határozatában [1310/D/1990. AB határozat; 35/1995. (VI. 2.) AB határozat; 40/1995. (VI. 15.) AB határozat; 1458/B/1995. AB határozat] foglalkozott az egyetemi autonómia tartalmával, határaival, valamint az állami szervek felügyeleti jogkörének terjedelmével. Mindezideig nem vizsgálta azonban az Alkotmánybíróság azt, van-e közvetlen összefüggés az egyetemi tanárok kinevezésére és felmentésére, fegyelmi felelősségre vonására vonatkozó jogi szabályozás, valamint az egyetemi autonómia, illetőleg tanszabadság között.
A magyar történelmi múlt bőven ad példákat e kapcsolatra; különösen szembetűnő, hogy az egyetemi tanárok munkaviszonyának egyes részkérdései is külön, önálló jogi szabályozás tárgyaivá tétettek, s ilyenekként mutatták ennek az oktatói állománynak az egyetemi felsőoktatásban betöltött kiemelt szerepét és jelentőségét.
Az mindenesetre megállapítható, hogy az egyetemi tanárt a korabeli szabályozás kiemelte az egyéb "tisztviselő" körből, mintegy jelezve ezzel, hogy az ő megbízatásuk és munkaviszonyuk több elemében eltér az egyéb munkavállalói körökétől.
A nyugat-európai alkotmányok némelyikében is van nyoma az egyetemi tanári kar kiemelt kezelésének. A görög alkotmány pl. külön szól a "felsőoktatás tanárairól", nyugállományba helyezésük speciális szabályairól [16. cikk (6) bekezdés], elbocsátásuknál ugyanazoknak a szabályoknak az alkalmazását írja elő, amelyeket a bírói tisztséget viselők esetében követel meg [88. cikk (4) bekezdés]. Hasonlóan külön figyelmet szentel a portugál alkotmány is az egyetemi tanárok státuszára [76. cikk (2) bekezdés, 77. cikk (1) és (2) bekezdés].
3. A magyar Alkotmány 70/G. §-a a tudományos élet szabadságának tiszteletben tartása és támogatása kimondásával, és annak deklarálásával, hogy tudományos igazságok kérdésében állást foglalni csak maga a tudomány lehet kompetens, nemcsak alapvető jogállami és alkotmányos értéket nyilvánít ki, hanem szubjektív jogként fogalmazza meg a tudományos alkotás szabadságát, továbbá a tudományos ismeretek megszerzésének - magának a kutatásnak - és tanításnak a szabadságát, mint az ún. kommunikációs alapjogok egyik aspektusát. A tudományos élet szabadsága tehát magában foglalja a tudományos kutatáshoz és a tudományos igazságok és ismeretek terjesztéséhez való szabadságjogot, amely tágabb értelemben a véleménynyilvánítási szabadsághoz kapcsolódik, egyúttal tartalmazza az államnak azt a kötelezettségét, hogy tartsa tiszteletben és biztosítsa a tudományos élet teljes függetlenségét, a tudomány tisztaságát, elfogulatlanságát és pártatlanságát. A tudományos élet szabadságához fűződő jog elvileg ugyan mindenkit megillet, a szabadságjog tényleges jogosultjai azonban csak a tudomány művelői. Mivel pedig tágabb értelemben a tudomány szabadsága általánosságban is a véleménynyilvánítási szabadsághoz tartozik, az a véleménynyilvánítás szabadságából eredő külön nevesített alanyi jogokkal azonos alkotmányos védelemben részesül az állami beavatkozások és korlátozások ellen. [34/1994. (VI. 24.) AB határozat ABH 1994 182.]
4. A hatályos jogi rendezés megnyugtatóan kielégíti a 3. pontban vázolt igényeket.
Az Ftv. az Alkotmány 70/G. §-ának megfelelően szabályozta a felsőoktatás viszonyait.
Az Ftv. 32. § (1) bekezdése ugyanis nem szűkíti le a tudományos élet szabadságához fűződő jogosultságok kedvezményezetti körét az egyetemi tanárokra, ellenkezőleg; azt kifejezetten az egyetemi autonómiát megtestesítő személyi körre terjeszti ki ("A felsőoktatási intézmények az oktatók, a tudományos kutatók és a hallgatók számára biztosítják az oktatás, a tudományos kutatás, a művészi alkotó tevékenység és a tanulás szabadságát."). Az autonómia hordozója pedig az intézmény, az egyetem; ennek adja meg az Ftv. az önkormányzati jogokat, vele szemben merül fel az az elvárás, hogy a tanszabadság letéteményese legyen, s biztosítékot jelentsen a tudományos kutatás szabadságának érvényesítéséhez is. A tudomány művelői és a tanszabadság hordozói tehát - az egyetemi tanárok mellett - az egyéb oktatók, a tudományos kutatók, de maguk a hallgatók is. Kétségtelen tény, hogy ebben az alanyi körben a professzorok meghatározóan fontos helyet foglalnak el, ez a szerepük azonban önmagában nem teszi alkotmányosan is kikényszeríthetővé azt, hogy rájuk ne az általános szabályok vonatkozzanak. Valójában tehát itt az a kérdés igényel választ, hogy az egyetemi tanárok munkaviszonyában kétségkívül meglévő speciális jegyek és elemek elhelyezhetők-e még az általános szabályozás kereteiben úgy, hogy ezzel alkotmányellenes helyzet nem keletkezik. Az Alkotmánybíróság az indítványozók által támadott szabályozásban nem lát ilyen veszélyeket. Nincs szoros és alkotmányossági garanciákat is veszélyeztető kapcsolat a támadott hatályos törvényi szabályozás és az indítványok által idézett alkotmányi rendelkezések között. Az állam tehát az Ftv. támadott rendelkezéseivel is eleget tett annak a fenti idézett kötelezettségének, hogy tartsa tiszteletben és biztosítsa a tudományos élet teljes függetlenségét, a tudomány tisztaságát, elfogulatlanságát és pártatlanságát. Nem jelenti ennek az elvárásnak a sérelmét az sem, ha az egyetemi tanároknál is irányadók a Kjt. 30 §-ában írt felmentési jogcímek, vagy hogy esetükben is alkalmazandók a Kjt. fegyelmi eljárásra vonatkozó 45-53. §-ai. Az indítvány tárgya és az Alkotmány hivatkozott rendelkezései között nincs szoros összefüggés.
Az említettek között alkotmányossági szempontból is értékelhető kapcsolat tehát nincs, illetve ha ilyen közvetett kapcsolat lenne is, az semmiképpen nem adhat elegendő alapot ahhoz, hogy ezt a munkavállalói kört az Alkotmánybíróság kiemelje az egyéb munkavállalók köréből. Nincs alkotmányos indoka ezért annak, hogy az Alkotmánybíróság az egyetemi tanárok esetében pozitív diszkriminációt alkalmazzon.
Mindezekre figyelemmel az Alkotmánybíróság a hivatkozott törvényi rendelkezések alkotmányellenességét állító indítványokat elutasította.
Budapest, 1998. szeptember 29.
Dr. Sólyom László s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Ádám Antal s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bagi István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kilényi Géza s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Lábady Tamás s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Németh János s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszky Ödön s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Vörös Imre s. k.,
alkotmánybíró