1458/B/1995. AB határozat

jogszabályi rendelkezések alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában

A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!

Az Alkotmánybíróság jogszabályi rendelkezések alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő

határozatot:

Az Alkotmánybíróság a Magyar Köztársaság 1995. évi pótköltségvetéséről szóló 1995. évi LXXII. törvény 24. § (1) bekezdése és 1. számú melléklete XVIII. fejezet 2-5. címeinek 1. és 2. pontjában foglalt kiemelt előirányzatai alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.

INDOKOLÁS

I.

Az indítványozó többször kiegészített beadványában a Magyar Köztársaság 1995. évi pótköltségvetéséről szóló 1995. évi LXXII. törvény (a továbbiakban: Pktv.) 24. § (1) bekezdése és az e rendelkezéssel megállapított 1. sz. melléklete XVIII. fejezet 2-5. címeinek 1. és 2. pontjában foglalt kiemelt előirányzatai alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését kérte.

Az indítványozó azt kifogásolta, hogy a Pktv. 24. § (1) bekezdése alapján a Magyar Köztársaság 1995. évi költségvetéséről szóló 1994. évi CIV. törvény (a továbbiakban: Ktv.) 1. sz. melléklete helyébe új tartalmú melléklet lépett, amely az e melléklet "XVIII. Művelődési és Közoktatási Minisztérium" c. fejezete 2-5. címeiben szereplő egyetemek és főiskolák tekintetében az 1. és 2. pontban foglalt személyi juttatások és társadalombiztosítási járulék kiemelt előirányzatait 12-18%-os arányban csökkentette. Ez a pénzelvonás szerinte két módon hajtható végre: az egyetemek és főiskolák szerkezeti változtatásokat foganatosítanak, vagy az alkalmazottak egy részét felmentik. Álláspontja szerint a végrehajtásra szánt idő rövidsége miatt - megfelelő kritériumrendszer megalkotása és alkalmazása hiányában - jogszerűen egyik megoldás sem hajtható végre. A Pktv. ugyanis 1995. július 14-én került kihirdetésre és a bértömegcsökkentést 1995. szeptember 1-jéig kellett végrehajtani. Kifejtette azt is, hogy a Pktv. nem képezheti jogi alapját a felsőoktatási intézményekben dolgozó közalkalmazottak felmentésének. Mindezek alapján az indítványozó szerint a Pktv. kifogásolt rendelkezései - a megfelelő felkészülési idő biztosításának hiánya miatt - sértik az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében megállapított jogállamiság elvét, ezért kérte azok visszaható hatályú megsemmisítését és a Ktv. korábbi 1. sz. melléklete megfelelő előírásai hatályának visszaállítását.

II.

Az indítvány az alábbiak miatt nem megalapozott.

1. A Pktv. preambuluma szerint az Országgyűlés e törvényt az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény (a továbbiakban: Áht.) 41. §-a alapján a gazdasági stabilizációt szolgáló egyes törvénymódosításokról szóló 1995. évi XLVIII. törvényben (a továbbiakban: Gst.) meghatározott kötelezettségeknek az 1995. évi költségvetési előirányzatokban való érvényesítésére alkotta meg.

A Ktv. 1. számú melléklete helyébe - a Pktv. 24. § (1) bekezdése alapján - az e törvény 1. számú melléklete lépett. Az 1. sz. melléklet az 1995. évi központi költségvetés kiadási főösszegének költségvetési fejezetek, címek, alcímek, előirányzat-csoportok és kiemelkedő előirányzatok szerinti részletezését tartalmazza.

A Pktv. 1. sz. melléklete a "XVIII. Művelődési és Közoktatási Minisztérium" c. költségvetési fejezet pótelőirányzatait határozza meg.

E költségvetési fejezetnek az indítványban kifogásolt 2-5. címeinek 1. és 2. pontjai az egyetemek és főiskolák tekintetében a következő pótelőirányzatokat tartalmazzák, a zárójelben pedig a Ktv. eredeti előirányzatai szerepelnek.

A fentiekből megállapítható, hogy a Pktv. az egyetemek és főiskolák tekintetében a személyi juttatások és társadalombiztosítási járulék kiemelt előirányzatait különböző mértékben csökkentette.

A Pktv. rendelkezik a felsőoktatásban végrehajtott létszámcsökkentés többletkiadásainak ellentételezéséről.

A Ktv. 6. §-ának a Pktv. 4. §-ával megállapított (5) bekezdése szerint: "A központi költségvetési szerveknél végrehajtandó létszámcsökkentés többletkiadásaira szolgáló előirányzat 3325,8 millió forint. Az előirányzat fejezetekre, címekre, alcímekre történő átcsoportosítására a pénzügyminiszter kap felhatalmazást. Az előirányzatból 1025,8 millió forint a felsőoktatásban, 300,0 millió forint a Magyar Televíziónál végrehajtott létszámcsökkentés többletkiadásaira használható fel".

2. Az Alkotmány 19. § (3) bekezdés d) pontja alapján az állami költségvetést és annak végrehajtását az Országgyűlés hagyja jóvá.

Az Áht. 28. §-a a fenti alkotmányi rendelkezéssel összhangban kimondja, hogy az Országgyűlés a központi költségvetést és annak végrehajtását törvényben határozza meg.

Az Áht. 37. §-a alapján a Kormány felelős a költségvetési törvény végrehajtásáért.

Az Áht. 41. §-a a pótköltségvetésről a következőket tartalmazza:

"(1) A Kormány pótköltségvetési törvényjavaslatot köteles az Országgyűlés elé terjeszteni, ha év közben a körülmények oly módon változnak meg, hogy ezek a központi költségvetés teljesítését jelentősen veszélyeztetik.

(2) A Kormány pótköltségvetési törvényjavaslatot köteles az Országgyűlés elé terjeszteni, ha a költségvetésben előirányzott általános tartalékot felhasználták és a költségvetési törvényben megállapított források nem elégségesek a kiadási előirányzatok fedezésére.

(3) A javaslatban külön kell bemutatni a pótelőirányzatokat és az új előirányzatokat.

(4) A pótköltségvetési törvény a költségvetési törvényt módosító törvény, amelyben az Országgyűlés módosítja a költségvetési törvény előírásait.

(5) Pótelőirányzat az Országgyűlés által elfogadott költségvetési törvényben szereplő előirányzat megváltoztatását szolgáló előirányzat.

(6) Az új előirányzat olyan jogcímen jelentkező előirányzat, amely nem szerepelt a költségvetési törvény előirányzatai között".

A felsőoktatásról szóló 1993. évi LXXX. törvény (a továbbiakban: Fot.) 69-75. §-ai határozzák meg a felsőoktatással kapcsolatos állami feladatokat.

A Fot. 70. § b) pontja alapján az Országgyűlés a költségvetési törvényben határozza meg a felsőoktatás éves fejlesztését és működési költségvetését. A Fot. 10. § (1) bekezdése szerint a felsőoktatás állami támogatását a Kormány előterjesztése alapján az Országgyűlés az éves központi költségvetés Művelődési és Közoktatási Minisztérium, illetve a katonai felsőoktatás vonatkozásában a Honvédelmi Minisztérium, a rendészeti felsőoktatás vonatkozásában a Belügyminisztérium fejezetében határozza meg.

Az Alkotmány és az Áht. fentiekben idézett rendelkezései értelmében az állami költségvetés jóváhagyása és annak módosítása az Országgyűlés kizárólagos hatáskörébe tartozik. A Fot. alapján pedig a felsőoktatás éves fejlesztési és működési költségvetését a költségvetési törvény határozza meg.

3. Az Országgyűlés a Pktv.-t az Áht. 41. §-a alapján alkotta meg. Az Áht. 41. § (1) és (2) bekezdésében meghatározott feltételek esetében a Kormány köteles pótköltségvetési törvényjavaslatot az Országgyűlés elé terjeszteni. A Pktv. megalkotását a törvényhozó szerint a Gst.-ben meghatározott kötelezettségeknek az 1995. évi költségvetési előirányzatokban való érvényesítése, vagyis a külső és belső gazdasági-pénzügyi egyensúlyi helyzet javítása és a tartós gazdasági növekedés feltételeinek kibontakoztatása indokolta.

A pótköltségvetés indokoltságának elbírálása a Kormány előterjesztése alapján az Országgyűlés hatáskörébe és felelősségi körébe tartozik, az tehát önmagában alkotmányossági problémát nem vet fel. A pótköltségvetési törvény rendelkezéseinek azonban összhangban kell lenniük az Alkotmányban megfogalmazott alapelvekkel, alapjogokkal és egyéb alkotmányi rendelkezésekkel.

4. Az indítványozó a Pktv. kifogásolt előírásai alkotmányellenességének megállapítását a felkészülési idő nem megfelelő biztosítása miatt a jogállamiság sérelmére hivatkozással kérte.

Az Alkotmánybíróság számos határozatában fejtette ki a jogállamiság legfontosabb fogalmi elemét képező jogbiztonság tartalmát. Ezek között több határozatában értékelte a jogszabály hatálybalépésének és az új rendelkezések alkalmazására való felkészülési idő alkotmányos követelményét [7/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992. 47.; 25/1992. (IV. 30.) AB határozat, ABH 1992. 132.; 28/1992. (IV. 30.) AB határozat, ABH 1992. 155, 161.; 43/1995. (VI. 30.) AB határozat ABK 1995. június-július, 252, 258.].

A jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.) 12. § (3) bekezdése szerint a jogszabály hatálybalépésének időpontját úgy kell meghatározni, hogy kellő idő maradjon a jogszabály alkalmazására való felkészülésre.

Az Alkotmánybíróság a 28/1992. (IV. 30.) AB határozatában rámutatott arra, hogy a Jat. idézett szabálya a jogállamiság elemét képező jogbiztonság elvéből levezethető egyik követelményét határozza meg (ABH 1992. 155, 161.). Az Alkotmánybíróság a 7/1992. (I. 30.) AB határozatában megállapította, hogy a jogszabály alkalmazására való felkészüléshez szükséges "kellő idő" megállapítása és biztosítása a jogalkotó felelősséggel terhelt mérlegelésének és döntésének függvénye. Az alkotmányellenesség csak a jogszabály alkalmazására való felkészülést szolgáló időtartam kirívó, a jogbiztonságot súlyosan veszélyeztető vagy sértő elmaradása, illetőleg hiánya esetén állapítható meg (ABH 1992. 45, 49.).

A Pktv.-t az Országgyűlés 1995. június 27-i ülésnapján fogadta el, amely 1995. július 14-én került kihirdetésre és az azt követő 8. napon lépett hatályba. A Pktv. a költségvetési előirányzatokat módosította, nem rendelkezett az indítványozó által sérelmezett, a felsőoktatási intézmények létszámcsökkentéséről, annak arányáról és végrehajtásának időpontjáról. E tárgykörben - a Pktv. végrehajtásával összefüggésben - a Kormány sem jogosult rendelkezni.

Az Alkotmánybíróság a 40/1995. (VI. 15.) AB határozatában alkotmányellenesnek minősítette és visszaható hatállyal megsemmisítette a gazdasági stabilizációt szolgáló 1995. évi kiigazító intézkedésekről szóló 1023/1995. (II. 22.) Korm. határozat 3.1.6. a) pontját, továbbá a gazdasági stabilizációs program végrehajtásával kapcsolatos közalkalmazotti és honvédségi létszámleépítésről, valamint a központi költségvetési szervek létszámleépítésének pénzügyi rendezéséről szóló 2143/1992. (V. 19.) Korm. határozat 1. a) pontját. E megsemmisített rendelkezések a felsőoktatási intézmények tekintetében az oktatási létszám arányát, valamint a létszámcsökkentés mértékét határozták meg.

Az Alkotmánybíróság e határozatában rámutatott arra, hogy a felsőoktatással kapcsolatos állami hatásköröket a Fot. 69-75. §-ai tételesen meghatározzák. Sem ezek között, sem más törvényben, vagy törvényi felhatalmazás alapján kibocsátott jogszabályban nem található olyan rendelkezés, amely akár az oktatói létszám, akár az oktató/hallgató arány megállapítását elvonná a felsőoktatási intézmények döntési hatásköréből. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a vizsgált kormányhatározatok ellentétesek a Jat. 46. § (1) bekezdésével, mert az adott rendelkezések tekintetében nem a Kormány által irányított szervek számára állapítanak meg feladatokat, s ellentétesek a Fot.-nak a felsőoktatási intézmények autonómiájára vonatkozó rendelkezéseivel, mert azok autonóm döntési hatáskörét törvényi alap nélkül elvonják. (ABK 1995. június-július, 244, 245.)

A Fot. 64. § (1) bekezdése szerint a felsőoktatási intézmény dönt minden olyan intézményi ügyben, amelyet a törvény vagy felhatalmazása alapján más jogszabály nem utal állami vagy helyi önkormányzati hatáskörbe.

A Fot. 64. § (2) bekezdésének b) pontja értelmében a felsőoktatási intézmények önkormányzati joga különösen: "az oktatók, a tudományos kutatók és a vezetők kiválasztása, törvényben foglalt kivétellel", az f) pontja alapján pedig "a részére jóváhagyott pénzügyi eszközök, források és előirányzatok feletti rendelkezési jog, valamint a kezelésükben lévő vagyontárgyakkal kapcsolatos jogok gyakorlása".

A Fot. 65. § (1) bekezdése alapján: "Az állam a felsőoktatással kapcsolatos feladatait a felsőoktatási intézményeknek az Alkotmányban és e törvényben szabályozott, valamint e törvény alapján megalkotott intézményi Szabályzatukban megállapított jogok, kötelezettségek és hatáskörök tiszteletben tartásával látja el".

Az Alkotmánybíróság a 35/1995. (VI. 2.) AB határozatában megállapította, hogy "a felsőfokú oktatási intézmények működőképessége az Alkotmány és az állam által védett értéknek minősül". (ABK 1995. május, 201.) A Fot. 9. § (1) bekezdése szerint az állami felsőoktatási intézményekben e törvényben meghatározott feladatok ellátásának, a felsőoktatás fejlesztésének alapvető anyagi feltételeit - elsődlegesen a központi költségvetési támogatással - az állam biztosítja. Ebből az következik, hogy az államnak a költségvetési támogatást olyan mértékben kell biztosítania, a már megállapított támogatást pedig pótköltségvetéssel csak olyan arányban csökkentheti, hogy az ne eredményezze a felsőoktatási intézmények működőképtelenségét.

A Pktv. vizsgált előírásait az Országgyűlés az Alkotmány 19. § (3) bekezdés d) pontja, valamint a Fot. 70. § b) pontja alapján állapította meg, azok tehát nem eredményezik a felsőoktatási intézmények autonómiájának sérelmét, a törvényben megállapított önkormányzati hatáskörök elvonását. Az Alkotmánybíróság a Pktv. által előírt előirányzatcsökkentést nem találta olyan arányúnak, amely egészében a felsőoktatási intézmények működésképtelenségéhez vezetne.

A Pktv. támadott pótelőirányzatai alapján a támogatások csökkentése miatt szükséges intézkedések, így a létszámcsökkentés is az intézmények hatáskörébe tartozik. A Pktv. végrehajtásával kapcsolatos intézményi döntések vizsgálatára az Alkotmánybíróságnak nincs hatásköre.

A fentiek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Pktv. kifogásolt rendelkezései nem sértik az Alkotmánynak az állami költségvetés jóváhagyására vonatkozó rendelkezését és összhangban vannak az Áht. kapcsolódó előírásaival. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a Pktv. vizsgált rendelkezéseivel összefüggésben - a megfelelő felkészülési idő hiánya miatt - a jogbiztonság súlyos sérelme és annak alapján az Alkotmány 2. § (1) bekezdésének megsértése nem állapítható meg.

Mindezek alapján az Alkotmánybíróság a rendelkező részben foglaltak szerint határozott.

Budapest, 1996. március 12.

Dr. Sólyom László s. k.,

az Alkotmánybíróság elnöke

Dr. Ádám Antal s. k.,

előadó alkotmánybíró

Dr. Kilényi Géza s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Lábady Tamás s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Scmidt Péter s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Szabó András s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Tersztyánszky Ödön s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Vörös Imre s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Zlinszky János s. k.,

alkotmánybíró