64/H/2006. AB határozat

Gönyű Község Önkormányzat Képviselő-testületének az építményadó bevezetéséről szóló rendeletének alkotmányossági vizsgálata tárgyában

A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!

Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő

határozatot:

Az Alkotmánybíróság Gönyű Község Önkormányzat Képviselő-testületének az építményadó bevezetéséről szóló, többször módosított 9/1992. (I. 24.) ÖKT rendelet 6. §-a alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.

Indokolás

I.

A Győr-Moson-Sopron Megyei Közigazgatási Hivatal vezetője (a továbbiakban: hivatalvezető) - miután a képviselő-testület törvényességi észrevételének nem adott helyt - a helyi önkormányzatoktól szótó 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 99. § (2) bekezdés b) pontja alapján az Alkotmánybíróságnál kezdeményezte Gönyű Község Önkormányzat Képviselő-testületének az építményadó bevezetéséről szóló, többször módosított 9/1992. (I. 24.) ÖKT rendelet (a továbbiakban: Ör.) 6. §-a részbeni megsemmisítését. A kifogásolt szakasznak az indítvány benyújtásakor hatályos szövege szerint az építményadó mértéke 900 Ft/m2/év, a vállalkozó üzleti célt szolgáló adótárgya esetében pedig 100 Ft/m2/év. A hivatalvezető véleménye szerint az Ör. ezzel a rendelkezéssel nem a helyi adókról szóló 1990. évi C. törvény (a továbbiakban: Hatv.) 7. § e) pontjában megengedett módon - azaz az adó fajtája szerint - differenciál, hanem az adótárgyakon keresztül az adóalanyok alapján állapít meg eltérő adómértéket. Az indítványozó azt állítja, hogy a képviselő-testület az építményadó mértékének megállapításakor valójában burkolt adókedvezményt biztosít a vállalkozóknak, a többi vállalkozónak nem minősülő adóalanyhoz képest. A hivatalvezető álláspontja szerint tehát az Ör. 6. §-a a Hatv. 7. § e) pontjában foglalt tilalmat figyelmen kívül hagyva állapít meg adókedvezményt, így ellentétes az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésével.

II.

1. Az Alkotmány indítvánnyal érintett rendelkezése:

"44/A. § (2) A helyi képviselőtestület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes más jogszabállyal."

2. A Hatv. érintett rendelkezései: "6. § Az önkormányzat adómegállapítási joga arra terjed ki, hogy:

(...)

d) az e törvény második részében meghatározott mentességeket, kedvezményeket további mentességekkel, kedvezményekkel, így különösen a lakások esetében a lakásban lakóhellyel rendelkező eltartottak számától, a lakáson fennálló, hitelintézet által lakásvásárlásra, lakásépítésre nyújtott hitel biztosítékául szolgáló jelzálogjog fennállásától, a lakásban lakóhellyel rendelkezők jövedelmétől függő mentességekkel, kedvezményekkel kibővítse,

(...)"

"7. § Az önkormányzat adómegállapítási jogát korlátozza az, hogy:

(...)

e) a vállalkozó (52. § 26. pont) üzleti célt szolgáló épülete, épületrésze utáni építményadó, telke utáni telekadó és a helyi iparűzési adó megállapítása során - ha e törvény eltérően nem rendelkezik - a 6. § d) pontja nem alkalmazható. A helyi iparűzési adó esetén egy adómérték alkalmazható. A vállalkozó üzleti célt szolgáló épülete, épületrésze utáni építményadó, telke utáni telekadó alapjának alapterület szerinti megállapítása esetén kizárólag az adótárgy fajtája, a településen belüli földrajzi elhelyezkedése, (hasznos) alapterülete, funkciója (használati módja), továbbá a kereskedelemről szóló törvény szerinti vendéglátás célját szolgáló épület, épületrész esetén annak nyitva-tartása alapján állapítható meg differenciált adómérték,

(...)"

"11. § (1) Adóköteles az önkormányzat illetékességi területén lévő építmények közül a lakás és a nem lakás céljára szolgáló épület, épületrész (a továbbiakban együtt: építmény)."

3.1. Az Ör. támadott, az indítvány benyújtásakor hatályos rendelkezése:

"6. § Az építményadó mértéke 900 Ft/m2, a vállalkozó üzleti célt szolgáló adótárgya esetében 100 Ft/m2/év."

3.2. Az Ör. támadott, az indítvány elbírálásakor hatályos rendelkezése:

"6. § Az építményadó mértéke 900 Ft/m2, a vállalkozó üzleti célt szolgáló adótárgya esetében 300 Ft/m2/év."

III.

Az indítvány nem megalapozott.

1. Gönyű Község Önkormányzatának Képviselő-testülete 1992-ben megalkotta az építményadó bevezetéséről 9/1992. (I. 24.) ÖKT számú rendeletét. Az Ör. eredeti szövege alapján adótárgynak az illetékességi területén található üdülők minősültek, az adó alapja az adótárgy hasznos alapterülete, az adó mértéke pedig 200 Ft/m2 volt.

Az indítvány előterjesztésekor az Ör. 1. § (1) bekezdése szerint adóköteles volt az önkormányzat illetékességi területén található építmények közül a lakás és nem lakás céljára szolgáló épület, épületrész. Ugyanakkor az Ör. 3. §-a adómentessé nyilvánította valamennyi adóköteles építményt, kivéve a vállalkozók üzleti célt szolgáló adótárgyát, az üdülőt, valamint azon lakást, amelyet tulajdonosa a tárgyévben nem jelentett be lakóhelyként. Az adó általános mértéke 900 Ft/m2/év volt, míg a vállalkozók üzleti célt szolgáló adótárgya esetében 100 Ft/év/m2.

Az Ör. hatályos 3. §-a szerint a vállalkozók üzleti célt szolgáló adótárgya kivételével valamennyi adóköteles építmény adómentes, ugyanakkor az Ör. 6. §-a szerint az általános adómérték továbbra is 900 Ft/m2/év, míg a vállalkozási célt szolgáló építmények esetében viszont csak 300 Ft/m2/év.

A hivatalvezető két esetben is törvényességi észrevétellel fordult a képviselő-testülethez, a testület azonban nem fogadta el a hivatalvezető felvetéseit, alapvetően a Pénzügyminisztérium Illetékek és önkormányzati adók főosztályának állásfoglalására tekintettel. Az önkormányzat megkeresésére a főosztály 1058/2005. számú állásfoglalásában - eltérően a korábbi szabályozástól - az alábbi megállapításokat tette: "A Hatv. fentiekben kifejtett 7. §-ának e) pontja tehát csak és kizárólag a vállalkozók üzleti célt szolgáló építménye utáni építményadó, illetve telek utáni telekadó vonatkozásában állít fel az önkormányzati rendeletalkotási jogát szűkítő korlátokat, hiszen kizárólag ezen ingatlanok vonatkozásában zárja ki a mentesség (kedvezmény) nyújtás és - csekély kivételtől eltekintve - a differenciált adómérték megállapítás lehetőségét. Mindez azt jelenti, hogy a települési önkormányzat rendeletalkotása során az adómérték vonatkozásában szabad belátása szerint differenciálhat a vállalkozási célt szolgáló, illetve az e kategóriába nem tartozó építmények (ingatlanok) között, ezen ingatlanok eltérő adómértékkel történő terhelése jogszerűtlen (törvényellenes) állapotot nem eredményez."

2. Az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés d) pontja szerint a helyi képviselő-testület törvény keretei között megállapítja a helyi adók fajtáit és azok mértékét. Az Alkotmány tehát kifejezetten az önkormányzati alapjogok közé sorolja és alkotmányos védelemben részesíti a képviselő-testületnek a helyi adók fajtáinak és mértékének megállapítására irányuló hatáskörét. A helyi önkormányzatok adómegállapítási hatásköre az Alkotmány 44/A. §-a szerint csak törvényi keretek között gyakorolható. Ezen kereteket a jogalkotó a Hatv.-ben szabályozta, annak is a 6. §-a határozza meg a képviselő-testületet megillető adómegállapítási jog, illetve a helyi adózással kapcsolatos rendeletalkotási jogkör terjedelmét. A Hatv. ezen szabályai alapján a helyi önkormányzat széleskörű döntési szabadsággal rendelkezik a helyi adók szabályozása során. A képviselő-testület a Hatv. keretei között szabadon dönt arról vezet-e be helyi adót, ha igen, akkor melyik adófajtát, továbbá meghatározhatja az adó bevezetésének időpontját, időtartamát, a helyi adózás részletes szabályait. A helyi önkormányzat a helyi sajátosságok, az önkormányzat gazdálkodási követelményeinek, az adóalanyok teherbíró-képességének figyelembevételével állapíthatja meg az adómaximumon belül az adó mértékét. A Hatv. 6. § d) pontja arra ad felhatalmazást a helyi önkormányzatnak, hogy a törvény második részében meghatározott mentességeket, kedvezményeket további mentességekkel, illetőleg kedvezményekkel bővítse. A törvény fenti szabálya alapján a helyi önkormányzatoknak lehetőségük van a helyi adópolitika kialakítására, amely ugyan jogalkotói mérlegelés kérdése - melynek során a helyi önkormányzat érvényre juttathat gazdaságpolitikai, szociálpolitikai és egyéb célkitűzéseket - azonban ez a mérlegelési jogkör csak a Hatv. keretei között gyakorolható. [313/B/2006. AB határozat, ABH 2006, 2178.; 124/2009. (XII. 17.) AB határozat, ABH 2009, 1285.]

A Hatv. 7. § e) pontja alapján a vállalkozók üzleti célt szolgáló adótárgya tekintetében nem alkalmazható a törvény 6. § d) pontja, az az a képviselő-testület nem állapíthat meg további - a Hatv. szabályain túli - mentességeket, kedvezményeket. A Hatv. fenti rendelkezését - európai uniós jogharmonizációs céllal - a pénzügyi tárgyú törvények módosításáról szóló 2001. évi LI. törvény 21. §-a iktatta be. A törvény indokolása szerint a módosítás oka az volt, hogy a közösségi jog szerint a vállalkozások számára nyújtott adókedvezmények is állami támogatásnak minősülnek, s mivel: ,"..a helyi adók esetében az önkormányzatok kedvezmény-nyújtási lehetősége gyakorlatilag korlátlan, a vállalkozókat terhelő helyi adónemek esetében is előfordul, hogy a rendeletbe iktatott kedvezmény, mentesség állami támogatásnak minősül. [...] Annak érdekében, hogy elkerülhető legyen az önkormányzatok által alkotott rendeletek EU normákkal való inkompatibilitása, illetve, hogy az atomizált önkormányzati adóhatóságnak ne kelljen a Bizottság előtti eljárásban részt vennie, az önkormányzati adóhatóságot ne terhelje előzetes bejelentés, indokolt, hogy a Hatv-ben lefektetett, jelenleg széleskörű önkormányzati kedvezmény-nyújtás lehetősége kizárólag a vállalkozónak nem minősülő magánszemélyekre korlátozódjék."

Mindezek alapján zárja ki a Hatv. - 2003. január 1-jén hatályba lépett - 7. § e) pontja az önkormányzat jogát arra, hogy a vállalkozó üzleti célú adótárgya tekintetében építményadó kedvezményt/-mentességet állapítson meg rendeletében.

Erre az Alkotmánybíróság is rámutatott a 124/2009. (XII. 17.) AB határozatban: "A Hatv. 7. §-a a képviselőtestületet a helyi adópolitika alakításában megillető e széles döntési szabadságot korlátozó szabályokat állapít meg. E 7. § e) pontjában meghatározott rendelkezések korlátozzák a képviselő-testület adómegállapítási jogkörét a vállalkozók üzleti célokat szolgáló épületei, épületrészei utáni építményadó tekintetében. A Hatv. e szabálya kimondja, hogy ebben az esetben a 6. § d) pontja nem alkalmazható, az az a képviselő-testület a Hatv.-ben szabályozottakon túl nem állapíthat mentességeket, kedvezményeket, és az adó mértékének megállapítása során kizárólag az adótárgy fajtája, illetőleg településen belüli elhelyezkedése alapján differenciálhat. Ez azt jelenti, hogy az önkormányzat rendeletében nem állapíthat meg a vállalkozók egyes csoportjai számára adóelőnyt jelentő rendelkezéseket az adó mértékének megállapítása során, az adómérték differenciálása során csak a törvényben meghatározott, az épület értékét befolyásoló tényezőket veheti figyelembe." (ABH 1285, 1287.)

A fentiek alapján tehát a helyi önkormányzat nem állapíthat meg a Hatv-ben szereplő adókedvezményeken - mentességeken túli kedvezményeket, mentességi szabályokat a vállalkozó üzleti célt szolgáló épületét terhelő építményadó vonatkozásában.

Az Ör. 6. §-a az építményadó általános, minden adótárgy vonatkozásában irányadó mértékét 900 Ft/év/m2-ben határozza meg, míg a vállalkozók üzleti célt szolgáló adótárgya vonatkozásában alacsonyabb adókulcsot állapít meg, amelynek mértéke 300 Ft/év/m2. A Hatv. 11. § (1) bekezdése szerint adóköteles az önkormányzat illetékességi területén lévő építmények közül a lakás és a nem lakás céljára szolgáló épület, épületrész. Az Ör. 1. § (1) bekezdése lényegében megismétli a törvény szövegét, ugyanakkor a Hatv. 6. § d) pontja alapján a törvényben szereplő mentességi szabályokat kibővíti, így csak a vállalkozók üzleti célú adótárgya után kell építményadót fizetni. Az Alkotmánybíróság az 554/B/1996. AB határozatban megállapította, hogy: "[Az önkormányzati rendelet] ugyan az építményadó bevezetéséről rendelkezik, mégis "valamennyi lakás céljára szolgáló ingatlan"-t mentesít az adófizetési kötelezettség alól. E széles kört érintő mentesség megállapítására az önkormányzat törvényi felhatalmazás alapján jogosult. A Hatv. 6. § d) pontja ugyanis felhatalmazza a képviselő-testületet arra, hogy a Hatv. 13. §-ában kötelezően előírt építményadó-mentességeket "további mentességekkel" bővítse."

(ABH 1996, 764, 766.)

Az Ör. hatályos rendelkezései alapján Gönyű Község illetékességi területén csak a vállalkozó üzleti célú építményét, épületét terheli építményadó, az összes többi épület, építmény adómentes. Így - bár elviekben kétféle adókulcsról szól az Ör. - az adó mértéke - tekintettel a mentességi szabályokra - valójában egységesen 300 Ft/év/m2. Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Ör. 6. §-a nem ellentétes a Hatv. 7. § e) pontjában foglaltakkal, így nem sérti az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdését, ezért az alkotmányellenesség megállapítására és a támadott rendelkezés megsemmisítésére irányuló indítványt elutasította.

Budapest, 2011. június 6.

Dr. Holló András s. k.,

előadó alkotmánybíró

Dr. Kiss László s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kovács Péter s. k.,

alkotmánybíró