25/2012. (V. 18.) AB határozat
az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény és egyes kapcsolódó törvények módosításáról szóló 2006. évi LXV. törvény 1. § (6) bekezdéséről
Az Alkotmánybíróság teljes ülése egyedi ügyben alkalmazandó jogszabály Alaptörvénnyel való összhangjának felülvizsgálatára irányuló bírói kezdeményezések tárgyában - dr. Pokol Béla alkotmánybíró különvéleményével - meghozta az alábbi
határozatot:
Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény és egyes kapcsolódó törvények módosításáról szóló 2006. évi LXV. törvény 1. § (6) bekezdése alaptörvény-ellenes, ezért azt megsemmisíti.
Az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény és egyes kapcsolódó törvények módosításáról szóló 2006. évi LXV. törvény 1. § (6) bekezdése a Fővárosi Törvényszék előtt folyamatban lévő 13.Pk.62.437/1990/22. számú, 12.Pk.63.504/1990/37. számú, valamint a jogerősen még le nem zárt ügyekben nem alkalmazható. Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
Indokolás
I. Az Alkotmánybírósághoz egyedi ügyben alkalmazandó jogszabály alaptörvény-ellenességének megállapítása iránt két bírói indítvány érkezett. Az Alkotmánybíróság az ügyeket - tárgyi azonosságuk folytán - az Alkotmánybíróság ügyrendjéről szóló 1/2012. (I. 3.) Tü. határozat 32. § (1) pontja alapján egyesítette, és egy eljárásban bírálta el.
Az alkotmánybírósági eljárást kezdeményező bírák - az eljárás felfüggesztése mellett - az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény és egyes kapcsolódó törvények módosításáról szóló 2006. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Áhtm.) 1. § (6) bekezdése alkotmányellenességének (alaptörvény-ellenességének) megállapítását és megsemmisítését kérték az Alkotmánybíróságtól. A támadott rendelkezés szerint állami alapító által államháztartáson kívüli alapítóval közösen létrehozott alapítványt (közalapítványt) a bíróság - nemperes eljárásban - az állami alapító kérelmére megszünteti, ha azt az állami alapító arra hivatkozással kéri, hogy az alapítvány (közalapítvány) céljainak megvalósítása, feladatának további ellátása központi költségvetési szerv, kizárólagos állami tulajdonban álló közhasznú nonprofit gazdasági társaság, illetve egyéb közfeladatot ellátó szervezet által hatékonyabban megvalósítható. Ez esetben a megszűnt alapítvány (közalapítvány) vagyonát - cél szerinti feladatainak további ellátása érdekében - az állami alapító a megszüntetési kérelemben megjelölt központi költségvetési szerv, kizárólagos állami tulajdonban álló közhasznú nonprofit gazdasági társaság, illetve egyéb közfeladatot ellátó szervezet rendelkezésére bocsátja (nonprofit gazdasági társaság esetében apportként). A kezdeményezők a támadott rendelkezés alkotmányellenességét (alaptörvény - ellenességét) abban látják, hogy lehetőséget ad arra, hogy az állami alapító által államháztartáson kívüli alapítóval létrehozott alapítványt az állami alapító egyoldalú kérelmére, az államháztartáson kívüli alapító egyező akaratnyilvánítása és az érintett alapítvány - mint önálló jogi személy -hozzájárulása nélkül, a vagyon más szervezet részére történő átadásával nem peres eljárásban meg lehessen szüntetni. A támadott rendelkezés alkotmányellenességét (alaptörvény-ellenességét) az indítványok a következőkre alapítják. [A 2011. november 28-án és 2011. december 7-én kelt kezdeményezések elsősorban az Alkotmány rendelkezéseire hivatkoznak, de felhívják az Alaptörvény vonatkozó cikkelyeit is. A határozat a kezdeményezések ismertetése során csak az Alaptörvény rendelkezéseire utal.]
A kezdeményezők a jogbiztonságban megnyilvánuló, az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésében megfogalmazott jogállamiság sérelmét látják abban, hogy a támadott törvényhely az államháztartáson kívüli alapítóknak a magánjog körébe tartozó alapítvány létrehozásakor szerzett, az állami alapítóéval teljes körűen megegyező, egyenlő alapítói jogát vonja el egy - meg sem indokolt - törvényhozói aktussal. Utalnak az Alkotmánybíróságnak a jogbiztonságot a jogállamiság részének tekintő azon - több határozatban is megerősített - álláspontjára, amely szerint a jogbiztonság - többek között - megköveteli a megszerzett jogok védelmét, a teljesedésbe ment, vagy egyébként véglegesen lezárt jogviszonyok érintetlenül hagyását, illetve a múltban keletkezett, tartós jogviszonyok megváltoztathatóságának alkotmányos szabályokkal való korlátozását.
Az a körülmény, hogy az állami alapító által államháztartáson kívüli alapítóval közösen létrehozott alapítványt az államháztartáson kívüli alapító egyező akaratnyilvánítása nélkül, és az alapítóitól elkülönült, önálló jogi személy alapítvány hozzájárulása nélkül meg lehet szüntetni, sérti mind az államháztartáson kívüli alapítók, mind pedig az alapítvány önrendelkezéshez való jogát. Az önrendelkezési jog sérelme pedig a kezdeményezők álláspontja szerint egyrészt összeegyeztethetetlen a jogállamisággal, másrészt sérti az önrendelkezés alapjául szolgáló, az Alaptörvény II. cikkében rögzített emberi méltósághoz való jogot.
Az önálló jogalany alapítvány megszüntetése együtt jár vagyonának elvételével, tulajdonának sérelmével is, ez pedig - a kezdeményezők érvelése szerint - a törvénnyel megengedett tulajdoni korlátozást megalapozó közérdekre való hivatkozás nélkül szintén alkotmányossági aggályokat vet fel az Alaptörvény XIII. cikkére figyelemmel.
Azzal, hogy az állami alapító egyedüli kérelmezőként, a megszüntetési és a törlési eljárásban kizárólagos félként, az alapítótársaknak és az alapítványnak az eljárásban való részvétele nélkül kezdeményezheti a megszüntetést, az utóbbiakat kizárja a kérelmezői pozícióból. A Polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény (Pp.) 233. § (1) bekezdése szerint az elsőfokú bíróság határozata ellen fellebbezéssel élhet a fél, valamint a rendelkezés reá vonatkozó része ellen az, akire a határozat rendelkezést tartalmaz. Az eljárásba be nem vont, államháztartáson kívüli alapítók, valamint maga az alapítvány részére tehát a jogorvoslati jog nem biztosított, ami pedig sérti az Alaptörvény XXVIII. cikk (7) bekezdésében írott jogorvoslathoz való jogot.
Megjegyzik még a kezdeményezők, hogy a félnek nem minősülő, államháztartáson kívüli alapítóknak a bíróság határozatát kézbesíteni sem kell, tehát ezen alapítók adott esetben az általuk alapított alapítvány megszüntetéséről esetleg nem is értesülnek.
A bírói kezdeményezések alapján az Alkotmánybíróság az eljárást az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 25. §-a alapján folytatta le.
II. 1. Az Alaptörvény indítvánnyal érintett rendelkezései:
B) cikk
(1) Magyarország független, demokratikus jogállam.
I. cikk
(...)
(4) A törvény alapján létrehozott jogalanyok számára is biztosítottak azok az alapvető jogok, valamint őket is terhelik azok a kötelezettségek, amelyek természetüknél fogva nem csak az emberre vonatkoznak.
II. cikk
Az emberi méltóság sérthetetlen. Minden embernek joga van az élethez és az emberi méltósághoz, a magzat életét a fogantatástól kezdve védelem illeti meg.
XIII. cikk
(1) Mindenkinek joga van a tulajdonhoz és az örökléshez. A tulajdon társadalmi felelősséggel jár.
(2) Tulajdont kisajátítani csak kivételesen és közérdekből, törvényben meghatározott esetekben és módon, teljes, feltétlen és azonnali kártalanítás mellett lehet.
XXVIII. cikk
(...)
(7) Mindenkinek joga van ahhoz, hogy jogorvoslattal éljen az olyan bírósági, hatósági és más közigazgatási döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti. 2. Az Áhtm. vizsgált szabályai:
1. §
(...)
(4) A közalapítványt - az alapítványra vonatkozó rendelkezéseken túlmenően - a bíróság nemperes eljárásban akkor is megszünteti, ha az alapító ezt arra hivatkozással kéri, hogy a közfeladat ellátásának biztosítása más módon vagy más szervezeti keretben hatékonyabban megvalósítható.
(5) A közalapítvány megszűnése esetén az alapító köteles a megszűnt közalapítvány vagyonát - a hitelezők kielégítése után - a megszűnt közalapítvány céljához hasonló célra fordítani, és erről a nyilvánosságot megfelelően tájékoztatni. E kötelezettsége teljesítése során az alapító a megszűnt közalapítvány jogi személyiséggel rendelkező szervezeti egységét saját alapítású költségvetési szervvé alakíthatja át a költségvetési szerv alapítására vonatkozó szabályok megfelelő alkalmazásával. Ennek során azonban gondoskodnia kell annak a jogszabálynak a kiadásáról, amely tartalmazza a jogutódlással kapcsolatos és mindazon rendelkezéseket, amelyek a közalapítvány bírósági nyilvántartásból való törlésének napjával azonos fordulónapon az érintett jogi személy további működésének folyamatosságát megfelelően biztosítják.
(6) Az Országgyűlés, a Kormány, a minisztérium (miniszter), a központi államigazgatási szerv (vezetője) által önállóan, vagy a felsoroltak bármelyikével közösen (a továbbiakban: állami alapító) alapított alapítványt (közalapítványt), továbbá az állami alapító által államháztartáson kívüli alapítóval közösen alapított alapítványt (közalapítványt) az állami alapító kérelmére a bíróság - nemperes eljárásban - akkor is megszünteti, ha azt az állami alapító arra hivatkozással kéri, hogy az alapítvány (közalapítvány) céljainak megvalósítása, feladatának további ellátása központi költségvetési szerv, kizárólagos állami tulajdonban álló közhasznú nonprofit gazdasági társaság, illetve egyéb közfeladatot ellátó szervezet által hatékonyabban megvalósítható. Ez esetben a megszűnt alapítvány (közalapítvány) vagyonát - cél szerinti feladatainak további ellátása érdekében - az állami alapító a megszüntetési kérelemben megjelölt központi költségvetési szerv, kizárólagos állami tulajdonban álló közhasznú nonprofit gazdasági társaság, illetve egyéb közfeladatot ellátó szervezet rendelkezésére bocsátja (nonprofit gazdasági társaság esetében apportként).
(7) A (4) bekezdésben foglalt rendelkezést a helyi önkormányzat (képviselő-testülete) által államháztartáson kívüli alapítóval közösen létrehozott alapítványokra is alkalmazni kell, ha az ilyen alapítványok alapítói az alapítvány megszüntetését - az érintett alapítvány hozzájárulásával - közösen kérik.
III. Az indítványok megalapozottak.
1. Az Áhtm. 2006. augusztus 24. napjával hatályon kívül helyezte a Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvénynek (a továbbiakban: Ptk.) a közalapítványokra vonatkozó rendelkezéseit, és a törvény hatálybalépése előtt bejegyzett közalapítványokra vonatkozóan - a törvényben meghatározott eltérésekkel - az alapítványokra vonatkozó rendelkezések alkalmazását rendelte. A Ptk. hatályon kívül helyezett rendelkezései szerint közalapítványt az Országgyűlés, a Kormány, valamint a helyi önkormányzat vagy kisebbségi önkormányzat képviselő-testülete hozhatott létre.
A Ptk. hatályos rendelkezése szerint az alapítványt az alapító kérelmére a bíróság abban az esetben szünteti meg, ha az alapítvány céljainak megvalósítása lehetetlenné vált [74/E. § (3) bekezdés második mondata]. A Ptk. 74/A. § (6) bekezdésének második mondata szerint az alapítvány megszüntetésére (törlésére) megfelelően alkalmazni kell az alapítvány nyilvántartásba vételére vonatkozó szabályokat, következésképpen több alapító esetén a megszüntetésre irányuló eljárás is csakegyüttes alapítói kérelemre indulhat. A Ptk. 74/E. § (3) bekezdése szerint az ügyész keresete alapján szünteti meg a bíróság az alapítványt, ha céljának megvalósítása lehetetlenné vált, illetőleg ha jogszabályváltozás folytán a bejegyzést meg kellene tagadnia. Ebben az esetben a per alperese maga az alapítvány. A megszűnt alapítvány vagyonát - az alapító okirat eltérő rendelkezése hiányában - a bíróság a Nemzeti Együttműködési Alap támogatására köteles fordítani. [A Ptk.-nak az egyesülési jogról, a közhasznú jogállásról, valamint a civil szervezetek működéséről és támogatásáról szóló 2011. évi CLXXV. törvény 79. § (4) bekezdésével módosított 74/E. § (5) bekezdése.] Az Áhtm. 1. §-ának 2010. december 31-ig hatályban volt (3) bekezdése szerint ha törvény vagy önkormányzati rendelet eltérően nem rendelkezik, 2006. augusztus 24. napjától számított egy éven belül a közalapítványok megszüntetését kellett kezdeményezni, ha a közalapítvány vagyonán belül az államháztartáson kívüli eredetű bevétel - így különösen: juttatás, adomány - aránya (a működés megkezdésének évét nem számítva) két éven át 80% alatti. [A rendelkezést a Magyar Köztársaság 2011. évi költségvetését megalapozó egyes törvények módosításáról szóló 2010. évi CLIII. törvény 54. § (5) bekezdése helyezte hatályon kívül.] Tovább működhettek tehát azok a közalapítványok, melyekben az államháztartáson kívüli eredetű bevétel a 80%-ot elérte vagy azt meghaladta.
Az Áhtm. 1. § (4) bekezdése a közalapítvány megszüntetését - az alapítványra vonatkozó Ptk.-beli rendelkezéseken túlmenően - lehetővé teszi az alapító által a jogszabályban meghatározott okból előterjesztett kérelem alapján is, amikor a bíróság a közalapítványt nemperes eljárásban szünteti meg. Több alapító esetén értelemszerűen az alapítók együttes kérelme szükséges a megszüntetés iránti eljárás megindításához. Erre azonban az Áhtm. 1. §-ának - a Magyar Köztársaság 2011. évi költségvetését megalapozó egyes törvények módosításáról szóló 2010. évi CLIII. törvény 54. § (1) bekezdésével meghatározott - (7) bekezdése csak a helyi önkormányzat (képviselő-testülete) által államháztartáson kívüli alapítóval közösen létrehozott alapítványok esetében utal, amennyiben ezen alapítványok alapítói az alapítvány megszüntetését - az érintett alapítvány hozzájárulásával - közösen kérhetik.
2. Az Áhtm. 1. §-ának a bírói kezdeményezések által támadott (6) bekezdése hatályos szövegét a Nemzeti Közszolgálati Egyetemről, valamint a közigazgatási, rendészeti és katonai felsőoktatásról szóló 2011. évi CXXXII. törvény 54. § (1) bekezdése határozta meg. A rendelkezés hatálya kiterjed mindazon civil alapítványokra és közalapítványokra, amelyeket állami alapítók (az Országgyűlés, a Kormány, a minisztérium, miniszter, a központi államigazgatási szerv, vagy ennek vezetője) önállóan, vagy más állami alapítóval, illetve államháztartáson kívüli alapítóval közösen hoztak létre. Ezen alapítványok megszüntetését - a jogszabályhely által meghatározott okból - csak az állami alapító kezdeményezheti. A kezdeményezők álláspontja szerint ez a rendelkezés - az államháztartáson kívüli alapítók tekintetében - sérti a jogbiztonságban megnyilvánuló jogállamiságot, az önrendelkezési jog sérelmén keresztül az emberi méltósághoz való jogot, a jogorvoslathoz való jogot, valamint - a megszűnt alapítvány vagyonának hovafordítását illetően - alkotmányossági aggályokat vet fel a tulajdonhoz való jog tekintetében is.
3. Az alapítványra vonatkozó általános szabályok szerint az alapító - közvetlenül vagy közvetve - az alapítvány vagyonának felhasználására meghatározó befolyást nem gyakorolhat, így maga nem dönthet az alapítvány megszüntetéséről sem; ezirányú jogosultsága mindössze arra terjed ki, hogy az alapítvány céljainak lehetetlenné válása esetén kérelmezheti az alapítvány bíróság általi megszüntetését. A jog stabilitására, előreláthatóságára vonatkozó alkotmányos szempont azonban nem jelenti a jogszabályok megváltoztathatatlanságát. (731/B/1995. AB határozat, ABH 1995, 801, 805-806.) Az Áhtm. vizsgált rendelkezése a hatálya alá tartozó alapítványok megszüntetése tekintetében mind a megszüntetés okai, mind pedig a megszüntetés kezdeményezésére való jogosultság tekintetében új tényállást konstruál. Az új megszüntetés-kezdeményezési jog tekintetében "szerzett jogok"-ról vagy annak a korlátozásáról beszélni nem lehet, de a támadott rendelkezés más okból összefüggésbe hozható az Alaptörvény jogállamiságot kimondó rendelkezésével és a jogbiztonság követelményével.
Az alapítványra vonatkozó jogi szabályozás lényegi eleme ugyanis az, hogy tartós, közérdekű cél megvalósítása érdekében az alapítók vagyonuk egy meghatározott részét elkülönítik, "célvagyonként" egyesítik, a cél megvalósítására új jogi személyt hoznak létre. Az alapítvány jogi szabályozása a jogi személyiség következtében kógens jellegű, sőt a vagyonra vonatkozóan is dologi jogi jellegű lekötöttséget (elkülönítést) eredményez az alapítók vagyonához képest. Az alapítvány mint jogi személy (a gazdasági társaságoktól eltérően) teljes mértékben elkülönül az alapítóitól, működését nem befolyásolhatják, megszüntetéséről csak a cél lehetetlenülése esetében dönthetnek, a megszűnő alapítvány vagyonából nem részesednek. Az alapítók és az alapítvány jogalanyiságának ilyen "szétválasztása" következtében az alapítók döntési joga csakis a tartós, közérdekű cél meghatározására, és a megvalósítás - kuratóriumon keresztül történő - ellenőrzésére terjed ki. A cél megvalósításának "hatékonyságát" illetően közvetlen döntési lehetőségük nincs.
[Az alapítók által meghatározott cél megvalósítását és érvényesülését szolgálta a Ptk. 74/E. § (5) bekezdésének az a rendelkezése, amely szerint a megszűnt alapítvány vagyonát - az alapító okirat eltérő rendelkezése hiányában - a bíróság hasonló célú alapítvány támogatására köteles fordítani. Ezt a szabályt módosította az egyesülési jogról, a közhasznú jogállásról, valamint a civil szervezetek működéséről és támogatásáról szóló - már hivatkozott - 2011. évi CLXXV. törvény 79. § (4) bekezdése, így a Ptk. hatályos 74/E. § (5) bekezdése szerint a megszűnt alapítvány vagyonát - az alapító okirat eltérő rendelkezése hiányában - a bíróság a Nemzeti Együttműködési Alap támogatására köteles fordítani. A törvény 55. §-a szerint a Nemzeti Együttműködési Alap az Áht. szerinti - a civil önszerveződések működését, a nemzeti összetartozást, valamint a közjó kiteljesedését, illetve a civil szervezetek szakmai tevékenységét támogató - központi költségvetési előirányzat. Az Alap feletti rendelkezési jogot - ágazati stratégiai döntéseivel összhangban - a társadalmi és civil kapcsolatok fejlesztéséért felelős miniszter gyakorolja, és felel annak felhasználásáért.]
Az alapítványok megszüntetésére vonatkozó Ptk.-beli szabályozáson alapvetően változtatott már az Áhtm. 1. § (4) bekezdése, amely közalapítvány esetén lehetővé tette az alapító kérelmére történő megszüntetést, "ha a közfeladat ellátásának biztosítása más módon vagy más szervezeti keretben hatékonyabban biztosítható." A megszüntetés iránti kérelemről ebben az esetben az állami alapító maga dönt.
Az Áhtm. kezdeményezések által támadott 1. § (6) bekezdése azonban az alapítványok államháztartáson kívüli alapítóval közösen alapított formájának megszüntetésére nézve is az állami alapító egyedüli kezdeményezési jogát biztosítja akkor, ha - szerinte - a megszűnő alapítvány céljának megvalósítása központi költségvetési szerv, kizárólagos állami tulajdonban álló nonprofit gazdasági társaság, illetve egyéb közfeladatot ellátó szervezet által hatékonyabban megvalósítható. A megszűnő alapítvány vagyonát - ideértve a nem állami alapítók által juttatott vagyonrészt is - a jogutód szervek rendelkezésére kell bocsátani.
Az állami alapító részére biztosított ezen megszüntetési felhatalmazás, amelynek gyakorlását adott esetben kormányhatározat írja elő [pl. a Mérnöktovábbképzés Fejlesztése Alapítvány megszüntetéséről szóló 1235/2011. (VII. 7.) Korm. határozat], az alapítványokra vonatkozó jogi szabályozás egész struktúráját megbontva, az állami és az államháztartáson kívüli szerveknek (másként fogalmazva: az államnak és a társadalomnak) az alapítványok közös létrehozásában megnyilvánuló együttműködését figyelmen kívül hagyva, a magánjogi jogviszonyban irányadó egyenjogúságot és mellérendeltséget súlyosan sértve, az egyik fél magánjogi érdeksérelmén túl a demokratikus jogállamiság sérelmét is eredményezi.
4. Az Alkotmánybíróság az önrendelkezés szabadságát eredetileg az emberi méltósághoz való jogból vezette le. Már a 8/1990. (IV. 23.) AB határozat megállapította, hogy az emberi méltóság, mint az általános személyiségi jog anyajoga magában foglalja az önrendelkezés szabadságához való jogot, a cselekvési autonómiát is (ABH 1990, 42, 44-45.). A 24/1996. (VI. 25.) AB határozat megállapította, hogy cselekvési autonómiával a társadalmi szervezetekés a gazdasági társaságok is rendelkeznek, ugyanakkor azonban míg az emberi méltósághoz való jog abszolút jellegű, feltétlen és elidegeníthetetlen jogként illeti meg az embert, az egyesület vagy gazdasági társaság autonómiája az adott szervezet céljához, rendeltetéséhez kötött (ABH 1996, 107, 111-112.).
A jelen eljárás alapjául szolgáló kezdeményezések az önrendelkezési jog sérelmét illetően az Alkotmány 54. §-ára, illetve az Alaptörvénynek az emberi méltóság sérthetetlenségét kimondó II. cikkére hivatkoznak. Az Alaptörvény I. cikk (4) bekezdése azonban kifejezetten a jogalanyisággal rendelkező szervezetek (nem természetes személyek) vonatkozásában mondja ki azt, hogy a törvény alapján létrehozott jogalanyok számára is biztosítottak azok az alapvető jogok, valamint őket is terhelik azok a kötelezettségek, amelyek természetüknél fogva nem csak az emberre vonatkoznak. Ebből az alaptörvényi szabályozásból következően az ember (a természetes személy) önrendelkezés jogának és cselekvési autonómiájának alapja az Alaptörvény II. cikke, míg a jogalanyisággal rendelkező szervezetek autonómiáját az Alaptörvény I. cikk (4) bekezdése biztosítja.
Az alapítvány nem állami társalapítói egyaránt lehetnek természetes személyek és jogalanyisággal rendelkező szervezetek is.
Jelen ügyben - mivel a törvényhozó a nem állami alapítók jogainak és törvényes érdekeinek védelmében a bírói utat nem biztosítja - az Alkotmánybíróság úgy ítéli meg, hogy az Alaptörvény I. cikk (4) bekezdésének, valamint II. cikkének sérelmét eredményezően súlyosan sérül a közös alapítású (civil) alapítvány, valamint a (80% feletti magánvagyoni részesedésű) közalapítvány nem állami társalapítóinak és magának az alapítványnak, mint jogi személynek a cselekvési autonómiája azáltal, hogy a megszüntetésről (átalakításról) hozandó döntésben nem vehetnek részt. [Egyébiránt maga az Áhtm. 1. § (7) bekezdése írja elő, hogy a (4) bekezdésben foglalt rendelkezést ("A közalapítványt -az alapítványra vonatkozó rendelkezéseken túlmenően - a bíróság nemperes eljárásban akkor is megszünteti, ha az alapító ezt arra hivatkozással kéri, hogy a közfeladat ellátásának biztosítása más módon vagy más szervezeti keretben hatékonyabban megvalósítható.") a helyi önkormányzat által államháztartáson kívüli alapítóval közösen létrehozott alapítványokra is alkalmazni kell, ha az ilyen alapítványok alapítói az alapítvány megszüntetését - az érintett alapítvány hozzájárulásával - közösen kérik. Ez az alkotmányos rendelkezés azonban csak az önkormányzatok és államháztartáson kívüli alapítók által együttesen létrehozott alapítványokra vonatkozik.]
5. Az alapítványhoz kapcsolódó tulajdoni kérdésekkel - más összefüggésben - az Alkotmánybíróság már foglalkozott. Az alapítvány tulajdonhoz való jogát illetően megállapította, hogy az alapítvány megszüntetésének szabályrendszere kétségtelenül érinti az alapítványi vagyontömeget, azonban csak abban az összefüggésben, hogy ki jogosult a megszűnés esetén a vagyon hovafordításáról gondoskodni. A megszűnésre vonatkozó szabályok tekintetében azonban már nincs relevanciája az alapítvány tulajdonhoz való jogának, mivel maga a kérdéses jog alanya szűnik meg. A jogalanyiság megszűnése folytán az adott jogi személy vonatkozásában a tulajdonhoz való jog, mint alkotmányos alapjog sérelme már nem értelmezhető.
A magyar jogban minden alapítvány közérdekű célra rendelt, jogi személyiséggel rendelkező, az alapítók magánvagyonától elszakadó célvagyon, ahol is a közérdekű célt az alapító határozza meg. Az alapító(k) és az alapítványhoz csatlakozók tulajdonhoz való joga az alapítvány részére történő vagyonjuttatással megszűnik, következésképp a tulajdonhoz való joguk sérelme ebben az összefüggésben értelmezhetetlen. Az alapítvány megszűnésére alkalmazni rendelt szabályrendszer tehát a tulajdonhoz való joggal nem hozható összefüggésbe. (590/B/2007. AB határozat, ABH 2010, 1708, 1712.)
A kezdeményezők a támadott rendelkezés és a tulajdonhoz való jog sérelmére vonatkozóan az "alkotmányossági aggály" felmerültén túlmenően részletes érvelést nem terjesztettek elő, ezért a kérdéskörre az Alkotmánybíróság érdemben nem tért ki.
6. A jogorvoslathoz való jog sérelmét látják a kezdeményezők abban, hogy a támadott rendelkezés folytán a megszüntetési eljárás egyedüli kezdeményezője az állami alapító, így az államháztartáson kívüli alapítók, illetve maga az alapítvány az eljárásban félként nem vesz részt, és így számukra a jogorvoslati lehetőség nem áll rendelkezésre.
Az Alkotmánybíróság értelmezésében a jogorvoslathoz való jog olyan alkotmányos alapjog, amely mindenkit megillet, akinek jogát, vagy jogos érdekét a bírói, államigazgatási vagy más hatósági döntés érinti. A jogorvoslathoz való jog tárgyát tekintve a bírói, illetőleg a hatósági döntésekre terjed ki. A jogorvoslathoz való jog tartalma az érdemi határozatok tekintetében a más szervhez vagy a magasabb fórumhoz fordulás lehetősége. A jogorvoslathoz való jog törvényben meghatározottak szerint gyakorolható, ezért az egyes eljárásokban eltérő szabályozás lehetséges. A jogorvoslathoz való jogot kizárólag a jogviták ésszerű időn belüli elbírálásának érdekében és azzal arányosan korlátozhatja - minősített többséggel - a törvényhozó [így például 5/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 27, 31.]. Minden jogorvoslat lényegi, immanens eleme a jogorvoslás lehetősége, vagyis a jogorvoslat fogalmilag és szubsztanciálisan tartalmazza a jogsérelem orvosolhatóságát [23/1998. (VI. 9.) AB határozat, ABH 1998, 182, 186.]. A jogorvoslat fogalmi eleme az, hogy a döntés jogot vagy jogos érdeket sért [22/1995. (III. 31.) AB határozat, ABH 1995, 108, 110.].
Az alapítványt tartós közérdekű célra lehet létrehozni, amely cél megvalósításához az alapító(k)nak a szükséges vagyont kell "rendelni"-ük [Ptk. 71/A. (1) bekezdés]. A közérdekű cél megvalósulása valamilyen formában, "áttételesen" az alapító erkölcsi érdeke is. Az alapítót az alapítvány létrejöttén túlmenően, annak működése során is megilletik bizonyos jogok. Az alapító az alapító okiratot indokolt esetben - az alapítvány nevének, céljának és vagyonának sérelme nélkül - módosíthatja [Ptk. 74/B. § (5) bekezdés], a bíróság az érdekelt alapítók közös kérelmére-újalapítvány létrehozása vagy más alapítványhoz való csatlakozás céljából - elrendelheti az alapítványok egyesítését, ha ez az érintett alapítványok céljainak megvalósításával összhangban áll [Ptk. 74/E. § (6) bekezdés]. A jogosultságoknak ez a köre, és nem utolsó sorban az alapítónak az alapítvány működéséhez fűződő "erkölcsi érdeke" a már működő alapítványnak az államháztartáson kívüli alapító szándéka és tudta nélküli megszüntetése esetén megszűnhet, illetve sérelmet szenvedhet. Az állami alapítónak az Áhtm. támadott rendelkezése alapján benyújtott kérelme alapján az alapítvány megszűnése tehát sértheti az államháztartáson kívüli alapító jogát, illetve jogos érdekét. [Az érdeksérelem természetesen fel sem merülhet abban az esetben, ha a megszüntetés iránti kérelmet az alapítók az Áhtm. 1. § (7) bekezdése szerint csak együttesen, az érintett alapítvány hozzájárulásával, közösen terjeszthetik elő.] Az érdeksérelem kiküszöbölésének lehetőségét, vagyis az alapítványt megszüntető határozat elleni jogorvoslat lehetőségét csak az biztosíthatja, ha a határozatot sérelmező államháztartáson kívüli alapító és maga az alapítvány az eljárásban félnek (kérelmezőnek) minősülnek. Ez az alapítók közös kérelmezői jogállásának biztosításával valósítható meg.
A Ptk. - 2006. augusztus 23-ával hatályon kívül helyezett - 74/G. § (3) bekezdése lehetővé tette közalapítvány létrejöttét úgy is, hogy egy civil alapítvány a teljes vagyonát azonos célú közalapítvány létesítése érdekében az arra jogosult szervnek (Országgyűlés, a Kormány, valamint a helyi önkormányzat vagy kisebbségi önkormányzat képviselő-testülete) felajánlja. Ha a közalapítvány alapítására jogosult az ajánlatot elfogadta, a közalapítványt az alapítvány alapítójával közösen hozta létre. A közalapítvány létrehozásával a civil alapítvány megszűnt, jogutódja a közalapítvány lett, amelynek alapítói az alapítót megillető jogosultságokat együttesen gyakorolták. Ebben az esetben tehát az alapítói jogok a - megszűnő - civil alapítvány államháztartáson kívüli alapítóit is megillették. Az Áhtm. támadott rendelkezése szerint azonban az állami alapító egyedül is kérelmezheti az alapítvány megszüntetését, a nem állami alapító és az alapítvány az eljárásban így kérelmezőnek nem minősülnek, következésképp a sérelmesnek tartott megszüntető határozat ellen jogorvoslattal sem élhetnek.
A támadott rendelkezés meghatározza azokat a kritériumokat, amelyekre hivatkozással az állami alapító az alapítvány megszüntetését kérelmezheti: az alapítvány (közalapítvány) céljainak megvalósítása, feladatának további ellátása központi költségvetési szerv, kizárólagos állami tulajdonban álló közhasznú nonprofit gazdasági társaság, illetve egyéb közfeladatot ellátó szervezet által hatékonyabban megvalósítható. Ezeknek a feltételeknek a fennálltát, illetve meglétét az államháztartáson kívüli alapító vitathatná, de erre csak akkor volna lehetősége, ha a - peren kívüli eljárásban hozott - határozat ellen számára jogorvoslat rendelkezésre állna. Az állami alapító az alapítvány alapítói minőségében egyenjogú magánjogi jogalany, mellérendeltségi jogviszonyok szereplője. Egyoldalú jognyilatkozatával, a hatékonyságra "hivatkozásával", és annak vitathatatlanságával azonban a támadott rendelkezés folytán - jogorvoslati lehetőség hiányában - egy tartós jogviszony egyensúlyi helyzetét bontja meg. [Mindez ellentétes a polgári jogi jogviszonyokra irányadó együttműködési kötelezettség elvével is. [Ptk. 4. § (1) bekezdés.] [A jogegyenlőség és az egyenlő bánásmód követelményeinek eleget tevő egyensúlyi helyzetet természetesen jelenthetné az is, ha az Áht. támadott rendelkezésében definiált kezdeményezés lehetősége (az alapítvány megszüntetése iránt) a törvényben írtakhoz hasonló feltételek és indokok alapján az államháztartáson kívüli alapítót is megilletné (pl. ha az alapítvány céljainak megvalósítása az ő kizárólagos tulajdonában álló közhasznú nonprofit gazdasági társaság által hatékonyabban megvalósítható). Ilyen irányú felvetést azonban a kezdeményezések nem tartalmaznak.]
A kezdeményezők a jogorvoslati lehetőség hiányát illetően hivatkoznak arra, hogy az alapítvány maga sem vesz részt az eljárásban így a jogorvoslathoz való jog sem illeti meg.
Az alapítvány az alapítók személyétől elkülönült, önálló jogi személy. Az alapítvány megszűnésére vonatkozó Ptk.-beli szabályok szerint maga az alapítvány csak akkor alanya az eljárásnak, ha az ügyész keresete alapján - a cél megvalósításának lehetetlenné válása miatt, illetőleg ha jogszabály-változás folytán a bejegyzést meg kellene tagadni - a bíróság szünteti meg. Ebben az esetben az alapítvány a per alperese. A cél lehetetlenné válása, illetve a bejegyzési akadály objektív körülmények. A kezdeményezések által támadott jogszabályhely esetén azonban a megszüntetés alapjaként szolgáló, mérlegelhető körülményeket a "létezése" és esetleg saját bevételei folytán is érdekelt alapítvány, mint független, mellérendelt jogalany maga is vitathatja, a jogorvoslati lehetőséget számára is biztosítani kellene az eljárásban való részvételével, illetve abból következően is, hogy reá nézve "a határozat rendelkezést tartalmaz" [Pp. 223. § (1) bekezdés].
Egyébiránt az Áhtm. 1. § (4) és (7) bekezdései szerint - az Alaptörvénnyel összhangban - a helyi önkormányzat az általa államháztartáson kívüli alapítóval közösen létrehozott alapítvány esetén - a közfeladat ellátásának biztosításának más módon vagy más szervezeti keretben hatékonyabb megvalósítására hivatkozva - az alapítvány megszüntetését a többi alapítóval és az érintett alapítvány hozzájárulásával közösen kérheti.
Minden jogorvoslat lényegi, immanens eleme a jogsérelem kiküszöbölésének lehetősége, vagyis a jogorvoslat fogalmilag és szubsztanciálisan tartalmazza a jogsérelem orvosolhatóságát. Ennek feltétele az, hogy a jogorvoslati fórum az érvényesített jogokat és kötelezettségeket érdemben elbírálhassa, vagyis az alkalmazandó jogszabálynak az elbírálhatóság szempontjából megfelelő mércét vagy szempontot kell tartalmaznia, melynek alapján a bíróság az állított jogsérelem fennálltát vagy hiányát megállapíthatja. Ennek a követelménynek az Áhtm. támadott rendelkezése pusztán a hatékonyságra való hivatkozás lehetőségével nem tesz eleget. A jogorvoslathoz való jog sérelmét tehát nem csak az államháztartáson kívüli alapítónak és magának az alapítványnak az eljárásból való kizárása eredményezi, hanem a megszüntetésre irányuló kérelem objektív feltételeinek (a jogorvoslat szempontjából értékelhető és figyelembe vehető meghatározásának) hiánya, illetőleg a hatékonyságra alapozott egyoldalú döntés vitathatatlansága is.
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Áhtm. 1. § (6) bekezdése sérti az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdését, I. cikk (4) bekezdését, II. cikkét, valamint a XXVIII. cikk (7) bekezdésében rögzített jogorvoslathoz való jogot, ezért azt a rendelkező részben foglaltak szerint az Abtv. 41. § (1) bekezdése alapján megsemmisítette, az Abtv. 45. § (2) bekezdése alapján pedig a megsemmisített rendelkezés a Fővárosi Törvényszék előtt folyamatban lévő 13.Pk.62.437/1990/22. számú és 12.Pk.63504/1990/37. számú, valamint az Abtv. 45. § (5) bekezdés szerint a jogerős határozattal még el nem bírált ügyekben nem alkalmazható.
A határozat Magyar Közlönyben történő közzététele az Abtv. 44. § (1) bekezdésén alapszik. Budapest, 2012. május 14.
Dr. Paczolay Péter s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Balsai István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Dienes-Oehm Egon s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lenkovics Barnabás s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Stumpf István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bragyova András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kovács Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Pokol Béla s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Szalay Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Szívós Mária s. k.,
alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: III/1458/2012.
Dr. Pokol Béla alkotmánybíró különvéleménye
Nem értek egyet az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény és egyes kapcsolódó törvények alkalmazásáról szóló 2006. évi LXV. törvény 1. § (6) bekezdésének megsemmisítésével. Alaptörvény-ellenességét magam is vallom, mivel a jogos érdekükben érintetteknek nem biztosítja az Alaptörvény XXVIII. cikkének (7) bekezdésében előírt jogorvoslati jogot, ám ennek orvoslását az Alkotmánybíróság e törvényhely alkotmánykonform értelmezésének előírásával és ennek keretében egy normatíva rögzítésével is el tudja végezni. Az Alkotmánybíróságnak e határozatában elő kellene írnia, hogy a bíróságok a jövőben kötelesek felhívni az e törvény alapján, nemperes eljárásban megszüntetett közalapítványok államháztartáson kívüli alapítóit a megszüntető végzés bíróság előtti megtámadásának lehetőségére. Ezzel a megoldással a megsemmisítés elkerülése mellett is alkotmányos szabályozás jön létre, és ez a jogrendszer épségét és az igazságszolgáltatás biztosítását jobban szolgálja.
Az Alkotmánybíróság az új Alaptörvény rendelkezései alapján egy új jogkört is kapott a bírósági ítéletek felülvizsgálati jogával, és ennek keretében az eddigiekhez képest jóval gyakrabban kell foglalkoznia a törvényekés más jogszabályok értelmezésével. Ez szükségessé teszi, hogy ha alkotmánykonform értelmezéssel és ennek keretében az értelmezett jogszabályi helyhez további alkotmányos norma meghatározásával az alaptörvény-ellenes állapot megszüntethető, akkor az Alkotmánybíróság ezzel éljen, és ne az adott jogszabályi hely megsemmisítésével. Az alkotmánykonform értelmezést és ennek keretében alkotmányos normatíva megállapításának eddigi szórványos gyakorlatát a szankcionálás hiánya jellemezte, ám az új jogkörben, a bírósági ítéletek alkotmányos vizsgálatával és ezek esetleges megsemmisítésével az Alkotmánybíróság megkapta az eddig hiányzó szankcionálási jogkört. Ezért végig kell gondolni, hogy mikor éljen ezzel a szankcionálási lehetőséggel, és mikor a megsemmisítéssel, vagy inkább alkotmányos követelmények megállapításával és a jogalkotó felé ezeknek alkotmányos mulasztásként pótlási kötelezettség előírásával. A három szankcionálási lehetőség közül a különvéleményemben a jelen esetben ajánlott alkotmánykonform értelmezés és ennek keretében alkotmányos normatíva előírása akkor látszik célszerűnek, ha az Alaptörvényben olyan kifejezett előírás, jog, vagy alapelv szerepel, melyből közvetlenül következik egy normatíva, ám azt a vizsgált jogi szabályozás nem tartalmazza. Ekkor az Alkotmánybíróság ezt az alkotmányos joghézagot maga töltheti ki a hiányzó normatíva előírásával. Ezzel szemben, ha ilyen közvetlen normatíva nem vezethető le az Alaptörvény írott szövegéből, hanem csak maga az alkotmányvédő szerv alkotott meg egy alkotmányos jogelvet egy-egy alapjog, alapelv teljesebb tartalmának kibontására, akkor ez - mint az Alaptörvény kifejezett előírásához képest alacsonyabb-rendű alkotmányos norma - nem lehet alapja ilyen alkotmánykonform norma közvetlen előírásának, hanem csak alkotmányos mulasztás megállapításának és a jogalkotó felé ennek pótlására felhívásának. Ezzel az önkorlátozással el lehet kerülni, hogy ezen új szankcionálási út mentén alakuljon ki egy újabb alkotmánybírósági aktivizmus, ami a bírói fórumrendszert túlzottan az Alkotmánybíróság alá rendelné. A jelen esetben fennállnak a feltételek a közvetlen alkotmánykonform normatíva előírásának, így ezt kellene előtérbe helyezni a megsemmisítés helyett.
A határozat indokolásában szintén találhatók olyan részek, melyeket kifogásolnom kell különvéleményemben.
1. A jogorvoslati jog hiányának alaptörvény-ellenességében egyetértek a határozattal a vizsgált törvényhely vonatkozásában, ám a III. rész 6. pontjának azzal az indokolási módjával, mely ezt az eddigi alkotmánybírósági határozatokra alapozza, és az Alaptörvény ide vonatkozó szövegét meg sem idézve csak felületes utalással említi, elfogadhatatlanak kell tekinteni az Alaptörvény védelmét szolgáló szerv határozata esetében. Az indokolásnak az Alaptörvényen kell alapulnia, és amennyiben az Alkotmánybíróság eddigi határozatai ehhez olyan további normatív megállapításokat fűztek, melyek relevánsak a vizsgált törvényhely alkotmányosságának megállapításához, ezeket meg kell idézni, de a jelen indokolásnak az eljárása nem fogadható el. Ebből az Alaptörvény előírásainak háttérbeszorítása, és így degradálása olvasható ki. Különvéleményemben tehát ezzel az indokolási móddal is szembe kívánok fordulni.
2. A határozat indokolása a jogorvoslati jog hiánya mellett az emberi méltóság sérthetetlenségét is felhozza az alaptörvény-ellenesség megállapításának alátámasztására, és ezt elfogadhatatlannak tartom. Tartalmilag az emberi méltóság sérthetetlensége a megaláztatás tilalmát jelenti, és a Felvilágosodás óta ez az európai demokráciákban az emberi lét alapját jelenti. Ez az alaptörvényi előírás természeténél fogva nem alkalmazható az emberen túli jogalanyokra, pl. a jogi személyekre, mert az emberi megaláztatás itt fogalmilag kizárt, és az Alaptörvény I. cikk (4) bekezdésének tiszta szabályozása ezt megtiltja: "A törvény alapján létrehozott jogalanyok számára is biztosítottak azok az alapjogok, valamint őket is terhelik azok a kötelezettségek, amelyek természetüknél fogva nem csak az emberre vonatkoznak." A határozat indokolása III. részének 4. pontjában található fejtegetések azonban szembemennek ezzel az előírással, és az emberi méltóság sérthetetlenségét a közalapítványokra is alkalmazhatónak véli. Az ennek alátámasztására felhozott 24/1996. (VI. 25.) AB határozat (ABH 1996, 107, 111-112.) néhány homályos és ebbe az irányba is értelmezhető fejtegetése pedig - mely a korábbi alkotmányi szövegen nyugszik-, az új Alaptörvény ezt kizáró szövegezése alapján nem használható. Álláspontom tiszta kifejtése érdekében rögzíteni kívánom, hogy a régi alkotmánybírósági döntések - az ezt kizáró alaptörvényi szabályozás hiánya miatt - felhasználhatók az új Alaptörvény értelmezésére hozott alkotmánybírósági döntésekben továbbra is, ám ha ennek új szövegezése, vagy új értelmezési szabályai ezt nem teszik lehetővé, akkor az Alkotmánybíróság számára tilos az ezekre támaszkodás. A jelen esetben ez a helyzet, így a különvéleményemben erre a kötelezettségünkre kívánom felhívni a figyelmet.
Az Alkotmánybíróság működésének és döntéseinek alapja az Alaptörvény és nem a korábbi alkotmánybírósági döntések.
Budapest. 2012. május 14.
Dr. Pokol Béla s. k.,
alkotmánybíró