868/B/1995. AB határozat
a Magyar Honvédség hosszú, valamint középtávú átalakításának irányairól és létszámáról szóló 88/1995. (VII. 6.) OGY határozat egésze, illetve 1-5. pontja, a Magyar Honvédség átalakításának hosszú távú programjáról és középtávú tervéről szóló 2383/1995. (XII. 7.) Korm. határozat alkotmányellenességének vizsgálatáról
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság állami irányítás egyéb jogi eszközei alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítványok alapján meghozta a következő"
határozatot:
Az Alkotmánybíróság a Magyar Honvédség hosszú, valamint középtávú átalakításának irányairól és létszámáról szóló 88/1995. (VII. 6.) OGY határozat egésze, illetve 1-5. pontja, a Magyar Honvédség átalakításának hosszú távú programjáról és középtávú tervéről szóló 2383/1995. (XII. 7.) Korm. határozat alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja, a Magyar Honvédség átalakításának hosszú távú programjával és középtávú tervével kapcsolatos feladatokról szóló 30/1995. (HK 19.) HM utasítás alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló eljárást pedig megszünteti.
INDOKOLÁS
I.
Az Alkotmánybírósághoz a Magyar Honvédség hosszú, valamint középtávú átalakításának irányairól és létszámáról szóló 88/1995. (VII. 6.) OGY határozat (a továbbiakban: OGYh.) egésze, illetve 1-5. pontja, valamint az OGYh. végrehajtására kiadott, a Magyar Honvédség átalakításának hosszú távú programjáról és középtávú tervéről szóló 2383/1995. (XII. 7.) Korm. határozat (a továbbiakban: Kh.), továbbá a Magyar Honvédség átalakításának hosszú távú programjával és középtávú tervével kapcsolatos feladatokról szóló 30/1995. (HK 19.) HM utasítás (a továbbiakban: Hut.) alkotmányellenességének megállapítása és megsemmisítése tárgyában három indítvány érkezett. Az Alkotmánybíróság az indítványokat egyesítette és egy eljárásban bírálta el.
1. a) Az indítványozók elsődlegesen azon az alapon vitatják az OGYh. alkotmányosságát, valamint ezzel összefüggésben a Kh. és a Hut. alkotmányosságát is, hogy a fegyveres erőket érintő feladatokat az Alkotmány 40/A. § (1) bekezdése alapján kizárólag kétharmados szavazataránnyal elfogadott törvényben lehet szabályozni. Megítélésük szerint az OGYh. sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében megállapított jogállamiság részét képező jogbiztonság elvét, mert a támadott határozat nem biztosit kellő időt a honvédségen belül történő mázasára való felkészüléshez. Az OGYh. ellentétes továbbá a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.) 46. § (1) bekezdésével és ezáltal ütközik az Alkotmány 7. § (2) bekezdésébe is, mert nem minősíthető az Országgyűlés saját működésére vonatkozó szabálynak, sem pedig a feladatkörébe tartozó tervnek.
b) Az indítványozók az OGYh. formai alkotmányellenessége mellett az OGYh. 1-5. pontjában foglalt előírások alkotmányellenességét is állítják, elsődlegesen arra hivatkozva, hogy azok ellentétesek a honvédelemről szóló 1993. évi CX. törvény (a továbbiakban: Hvt.) rendelkezéseivel az alábbi indokok alapján.
Az OGYh. 1. és 2. pontja kimondja a NATO-hoz való csatlakozás szándékát, amelyre az Alkotmány és a Hvt. nem ad felhatalmazást, annak deklarálása és megerősítése csak törvénnyel és népszavazás útján lehetséges.
Az OGYh. 3/a) pontjában a honvédség létszámára vonatkozó megállapítás ellentétes a Hvt. 70. § (1) bekezdésében foglalt előírással, mert az abban megjelölt lakossági létszám nem öleli fel az általános hadkötelezettség alapján a szolgálatra kötelezett lélekszámot. Az OGYh. 3/c) pontjának a haderőrendszerre vonatkozó rendelkezése pedig ellentétes a Hvt. 21. § (2) bekezdésében rögzített elvekkel.
Az OGYh. 4. pontja sérti a Hvt. 22. § (1) bekezdését. Az OGYh. e pontja olyan feladatokat állapít meg, amelyek nincsenek összhangban a Hvt. 22. § (1) bekezdésében meghatározott feladatokkal, azokat ugyanis egyrészt szűkíti, másrészt pedig azokhoz képest új feladatokat állapít meg.
Az OGYh. 5/b) pontja ellentétes a Hvt. 8. § (3) bekezdés a) pontjával, 11. § (1) bekezdés a) pontjával és 41. § f) pontjával, mert elvonja a Kormánynak, a honvédelmi miniszternek és a Magyar Honvédség parancsnokának a Hvt. megjelölt rendelkezéseiben megállapított hatáskörét.
2. Az egyik indítványozó szerint a Kh. alkotmányellenessége elsősorban az OGYh. alkotmányellenessége következtében áll fenn, mert annak végrehajtását szolgálja és osztozik annak sorsában. A Kh. alkotmányellenes azért is, mert az OGYh. ilyen típusú és tartalmú kormányzati döntésre nem adott felhatalmazást. Az OGYh. 11. pontja ugyanis nem az OGYh. általános végrehajtására, hanem többnyire az Országgyűlés döntését igénylő tervek és jogszabály-módosítási javaslatok elkészítésére jogosította fel a Kormányt.
3. A másik indítványozó a Hut. alkotmányellenességét arra alapozza, hogy azt a honvédelmi miniszter a Hvt. 11. § (1) bekezdése értelmében - a Kormány e tárgykörben alkotott rendelete vagy határozata hiányában - nem adhatta volna ki. Álláspontja szerint a Jat. 49. §-a alapján a miniszteri utasítás nem vonatkozhat a közvetve irányított szervek tevékenységére és olyan jellegű feladatokra, amelyek a jogszabályban meghatározott tevékenység fogalomkörén kívül esnek [Hut. 1. §, 4. § (2)-(5) bekezdése].
II.
Az Alkotmánybíróság a rendelkező részben foglalt döntését a következőkkel indokolja.
1. Az Alkotmány 2. § (1) bekezdése megállapítja, hogy a Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam. A 7. § (2) bekezdése szerint a jogalkotás rendjét törvény szabályozza, amelynek elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges.
Az Alkotmány 19. § (2) bekezdés c) pontja alapján az Országgyűlés meghatározza az ország társadalmi-gazdasági tervét. A 35. § (1) bekezdés e) pontja szerint pedig a Kormány biztosítja a társadalmi-gazdasági tervek kidolgozását, gondoskodik megvalósulásukról.
Az Alkotmány 40/A. § (1) bekezdés második mondata előírja, hogy a fegyveres erők feladatairól és a rájuk vonatkozó részletes szabályokról szóló törvény elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges. Az Alkotmány e felhatalmazása alapján alkotta meg az Országgyűlés a Hvt.-t, amely részletesen szabályozza a Magyar Honvédség feladatait, szervezetét és működését. A Hvt.-n kívül a fegyveres erőkre vonatkozó egyéb alapvető szabályokat a fegyveres szervek hivatásos állományú tagjainak szolgálati viszonyáról szóló 1996. évi XLIII. törvényben, a hadköteles katonák szolgálati viszonyáról szóló 1996. évi XLIV. törvényben, valamint a katonai és rendvédelmi felsőoktatási intézmények vezetőinek, oktatóinak és hallgatóinak jogállásáról szóló 1996. XLV. törvényben állapította meg az Országgyűlés.
Az Alkotmány 40/B. § (3) bekezdése alapján a fegyveres erők irányítására - ha érvényes nemzetközi szerződés másként nem rendelkezik - az Alkotmányban és külön törvényben meghatározott keretek között kizárólag az Országgyűlés, a köztársasági elnök, a Honvédelmi Tanács, a Kormány és az illetékes miniszter jogosult.
Az Alkotmány fenti rendelkezése tehát meghatározza a fegyveres erők irányítására jogosultak körét. Ez az alkotmányi rendelkezés azonban nem határolja el pontosan a fegyveres erők irányítására feljogosított szervek hatáskörét. Az irányító szerep hatásköri megosztására az Alkotmánynak az említett szervekre vonatkozó egyéb rendelkezései, valamint az alkotmányi felhatalmazás alapján alkotott Hvt. és a fegyveres erőkre vonatkozó más törvények az irányadók.
Az Alkotmánybíróság a 48/1991. (IX. 26.) AB határozata rendelkező részében az Alkotmány 40/B. § (3) bekezdésének értelmezése alapján - többek között - a következőket állapította meg. "A fegyveres erők irányításában az Alkotmány 40/B. § (3) bekezdésében felsorolt szervek mindegyikének részt kell vennie, az Alkotmányban meghatározott hatáskörök szerint, illetve azok sérelme nélkül. A fegyveres erők irányítására a 40/B. § (3) bekezdésében meghatározott szerveken kívül semmilyen más szervnek nincs hatásköre. Az Országgyűlés - alkotmánymódosítás nélkül - a fegyveres erők irányítására vonatkozó olyan új hatáskört, amelyet az Alkotmány nem tartalmaz, csak akkor állapíthat meg az irányító szervek bármelyike részére, ha ezzel az Alkotmány 40/B. § (3) bekezdése szerint irányításra jogosult többi szervnek az Alkotmányban meghatározott hatáskörét nem vonja el." Az Alkotmánybíróság e határozata indokolásában rámutatott arra is, hogy "Az államszervezeten belüli irányítás esetén az irányítás közjogi jogosítványok alapján folyik. Az irányítást az irányító szerv csakis jogszabályban meghatározott hatáskörének keretében gyakorolhatja. Irányítási eszközei - ha a hatásköri szabály erről nem rendelkezik - felölelik az állami szervezés teljes eszköztárát". (ABH 1991, 217, 223.)
A Hvt. 5. §-a szerint:
"(1) Az Országgyűlés állapítja meg
a) a honvédelmi célok megvalósítása érdekében a Magyar Köztársaság honvédelmét meghatározó alapelveket, valamint az azokban előírt feladatok végrehajtásának főbb irányait és feltételeit;
b) a fegyveres erők hosszú távú fejlesztésének irányait;
c) a fegyveres erők részletes bontású létszámát, fejlesztésének főbb haditechnikai eszközeit, és az éves költségvetési törvényben biztosítja az ezekhez szükséges anyagi forrásokat.
(2) Az Országgyűlés hadiállapot vagy idegen hatalom fegyveres támadásának közvetlen veszélye esetén dönt az ország általános mozgósításának és a fegyveres erők egészének mozgósítással egybekapcsolt magasabb harckészültségbe helyezésének elrendeléséről".
A jogalkotás rendjére, a jogszabályok és az állami irányítás egyéb jogi eszközei alakzataira az Alkotmány és Jat. tartalmaz rendelkezéseket. A Jat. szerint az Országgyűlés normatív határozata nem jogszabály, hanem az állami irányítás egyéb jogi eszközei közé tartozik. A Jat. 46. § (1) bekezdése értelmében az Országgyűlés határozatban szabályozza az általa irányított szervek feladatait, a saját működését és állapítja meg a feladatkörébe tartozó terveket. E törvényi szabálynak megfelelően tehát csak az az országgyűlési határozat tartozik az állami irányítás egyéb jogi eszközei közé, amely az e rendelkezésben foglalt tartalommal bír.
Az Alkotmánybíróság az indítvány alapján vizsgálta, hogy a támadott OGYh. minősíthető-e a Jat. 46. § (1) bekezdése értelmében az állami irányítás egyéb jogi eszközei körébe tartozó normatív határozatnak. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy az OGYh. a Hvt. idézett 5. § (1) bekezdés b) és c) pontjában foglalt felhatalmazáson alapul és az azokban megjelölt feladatok végrehajtására irányul. Az Országgyűlés az OGYh.-t - preambuluma szerint - a Kormány előterjesztése alapján hozta meg. Az OGYh. tartalmát tekintve az Országgyűlés törvényben meghatározott feladatkörébe tartozó tervnek minősül és megállapításai normatív tartalmúak. Ezért az OGYh. alkotmányosságának elbírálása az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 1. § b) pontja alapján az Alkotmánybíróság hatáskörébe tartozik.
A vizsgált országgyűlési határozat végrehajtására az OGYh. 11. és 12. pontja tartalmaz előírásokat.
Az OGYh. 11. pontja szerint "az Országgyűlés felhatalmazza a Kormányt, hogy e határozatnak megfelelően dolgozza ki a Magyar Honvédség átalakításának hosszú távú programját, valamint középtávú tervét, amelyek tartalmazzák az átalakítással kapcsolatos humánpolitikai feladatokat is, 1995. december 31-ig terjessze elő a határozati javaslat alapján szükségessé váló jogszabály-módosítási javaslatokat. A szükségessé váló létszámmódosításokhoz parlamenti döntést kell kérni".
Az OGYh. 12. pontja előírja, hogy "a Kormány az Országgyűlés határozatának végrehajtásáról félévente számoljon be az Országgyűlés Honvédelmi Bizottságának".
Az OGYh. végrehajtására vonatkozó idézett előírások nem határoznak meg az alkalmazáshoz való felkészüléshez olyan határidőt, amely a jogbiztonságnak az indítványban vélelmezett súlyos sérelmével járna.
Az OGYh. 11-12. pontjai egyrészt felhatalmazást, másrészt elvégzendő feladatokat határoznak meg a Kormány számára. E rendelkezések alkotmányosságának megítéléséhez az Alkotmánybíróság a törvényhozó hatalom és a végrehajtó hatalom elválasztásának sajátosságait és a közöttük Magyarországon fennálló alkotmányos viszony adottságait vette figyelembe. Amint ezt az Alkotmánybíróság a 682/B/1993. AB határozatában (ABH 1994, 767.) megállapította, az Alkotmány 40/B. § (3) bekezdésében foglalt előírás feljogosítja a Parlamentet arra, hogy az alkotmányi keretek között a határozatban vizsgált tárgykörben a Kormányra is kötelező döntéseket hozzon. Az Alkotmány idézett 19. § (2) bekezdés c) pontja és 35. § (1) bekezdés e) pontja lehetővé teszi annak a következtetésnek a leszűrését, hogy az Országgyűlés az Alkotmány keretei között állapította meg az OGYh. 11 -12. pontjainak tartalmát is. E megállapítás megalapozottságát támasztja alá a Htv. 8. § (2) bekezdése, amely szerint "a Kormány nevében a Kormány elnöke, vagy az általa megbízott miniszter évente köteles a honvédelmi politika megvalósításáról, a magyar fegyveres erők felkészítéséről, állapotáról és fejlesztéséről beszámolni az Országgyűlésnek".
Az Országgyűlés és a Kormány viszonyát egyébként főleg az Alkotmány következő rendelkezései határozzák meg. A Kormány köteles az Alkotmány végrehajtásához szükséges törvényjavaslatokat az Országgyűlés elé terjeszteni [78. § (2) bekezdés], köteles a törvények végrehajtását biztosítani [35. § (1) bekezdés b) pont], működéséért felelős az Országgyűlésnek és köteles munkájáról rendszeresen beszámolni az Országgyűlés előtt [39. § (1) bekezdés]. Az Országgyűlés rendeltetése a Kormány működésének politikai befolyásolása és ellenőrzése, valamint a Kormány Parlamenttel szembeni politikai felelősségének érvényesítése. E rendelkezésekből, valamint az Alkotmány 40/B. § (3) bekezdésében foglalt előírásokból az következik, hogy az Országgyűlés az alkotmányi és törvényi keretek között a vizsgált tárgykörben felhatalmazhatja a Kormányt bizonyos feladatok elvégzésére.
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megítélése szerint az OGYh. egésze nem ellentétes a Jat. 46. § (1) bekezdésével, ezáltal nem sérti az Alkotmány 7. § (2) bekezdését és nem ütközik a 2. § (1) bekezdésébe, valamint a 40/A. § (1) bekezdésébe sem.
2. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy az OGYh. 1-5. pontjai olyan célkitűzéseket, terveket, törekvéseket tartalmaznak, amelyeknek országgyűlési határozati formában történő megállapítására az Országgyűlés az Alkotmány, a Jat. és a Hvt. idézett rendelkezései alapján jogosult. Az Országgyűlés tehát nem vont el döntési jogokat a Kormány hatásköréből. Az OGYh. kifogásolt pontjainak többsége a Hvt.-vel tartalmilag nem ellentétes. Az OGYh.-nak azok az előírásai, amelyek a Hvt. hatályos rendelkezéseiben foglaltaktól eltérő megoldások kialakítására irányulnak, nem ütköznek az Alkotmány rendelkezéseibe és önmagukban nem váltják ki a Hvt. előírásainak módosítását, illetve hatályon kívül helyezését. Mivel a Hvt.-ben foglaltaktól eltérő megoldások tervezése a vizsgált esetben a törvényelőkészítés keretében történt, a tervezés folyamatában található eme megállapítások Hvt.-be ütközése alkotmányossági szempontból nem állapítható meg.
Az Alkotmánybíróság az előbbi indokok alapján megállapítja, hogy az OGYh. 1-5. pontjaiban foglaltak nem sértik a Hvt. rendelkezéseit és így nem alkotmányellenesek.
3. A Kh.-t a Kormány az OGYh. idézett 11. pontjában foglalt felhatalmazás alapján adta ki. A Kh. 1. pontja szerint a Kormány a Magyar Honvédség átalakításának 2005. évig szóló hosszú távú programját, valamint 1998. évig szóló középtávú tervét az átalakítás további tervezetének, illetve végrehajtásának alapvető okmányaként fogadta el. A Kh. 2-5. pontja pedig az átalakítással összefüggő különböző feladatok végrehajtására vonatkozik. A Kormány a Kh. kiadására - az OGYh.-ban rögzített felhatalmazáson kívül - a Hvt. 8. §-ában részére meghatározott irányítási feladatai alapján is jogosult volt.
A fentiekre tekintettel az Alkotmánybíróság a Kh. alkotmányellenességét nem állapította meg és az erre irányuló indítványt elutasította.
4. Az egyik indítványozó által kifogásolt Hut.-tot a Magyar Honvédség átalakítása középtávú tervének módosításáról, továbbá az 1998-2001. évig terjedő időszakra szóló középtávú terv kidolgozásáról szóló 66/1996. (HK 25.) HM utasítás (a továbbiakban: Hut.h.) 15. §-a hatályon kívül helyezte.
A Hut. és a Hut.h. nem azonos tárgykörről rendelkezik. A Hut. a Hvt. 5. §-a alapján meghozott OGYh.-ból származó feladatok általános végrehajtásáról szól. A Hut.h. pedig a Magyar Honvédség átalakítása középtávú tervének módosításáról szóló 2302/1996. (XI. 13.) Korm. határozat végrehajtására irányul, valamint az 1998-2001. évig terjedő időszakra szóló középtávú terv kidolgozására vonatkozó feladatokat állapítja meg. A Hut.h. a Honvédelmi Közlönyben nem került kihirdetésre, azt az érintettek közvetlenül kapták meg.
Az Alkotmánybíróság - tekintettel a Hut.h. Hut.-tól eltérő tárgykörére, valamint arra, hogy a Hut.h. alkotmányossági vizsgálatára indítvány nem érkezett, - az alkotmányossági vizsgálatot a Hut.h.-ra nem terjesztette ki.
Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint, figyelemmel az Abtv. 1., 37. és 40. §-ára, valamint 42. § (1) bekezdésére, a nem hatályos jogszabály tekintetében nincs helye utólagos és elvont normakontroll-eljárásnak, ha annak egyedüli eljárásjogi következménye - az alkotmányellenesség megállapítása esetén is - a jogszabály hatályvesztésének kimondása lehetne (1449/B/1992/13., ABH 1994. 561, 564, 859.). E követelményre tekintettel az Alkotmánybíróság a Hut. alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló eljárást megszüntette.
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság a rendelkező részben foglaltak szerint határozott.
Budapest, 1997. szeptember 29.
Dr. Sólyom László s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Ádám Antal s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lábady Tamás s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Szabó András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Vörös Imre s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bagi István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kilényi Géza s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Németh János s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszky Ödön s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Zlinszky János s. k.,
alkotmánybíró