68/2002. (XII. 17.) AB határozat

Miskolc Megyei Jogú Város Önkormányzatának a képviselői alapról szóló 8/1999. (III. 9.) rendelete, a képviselői alapról szóló, már hatályon kívül helyezett 29/1991. (XII. 30.) rendelete, az önkormányzat 1992. évi költségvetésének megállapításáról szóló 2/1992. (II. 27.), az önkormányzat 1993. évi költségvetésének megállapításáról szóló 8/1993. (III. 5.), az önkormányzat 1994. évi költségvetésének megállapításáról szóló 4/1994. (II. 21.), az önkormányzat 1995. évi költségvetésének megállapításáról szóló 17/1995. (IV. 6.), az önkormányzat 1996. évi költségvetésének megállapításáról szóló 12/1996. (IV. 1.), az önkormányzat 1997. évi költségvetésének megállapításáról szóló 5/1997. (II. 28.), az önkormányzat 1998. évi költségvetésének megállapításáról szóló 7/1998. (II. 28.), valamint az önkormányzat 1999. évi költségvetésének megállapításáról szóló 4/1999. (III. 9.) rendeletei alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában

A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!

Az Alkotmánybíróság önkormányzati rendeletek alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta az alábbi

határozatot:

1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a Miskolc Megyei Jogú Város Önkormányzatának a képviselői alapról szóló 8/1999. (III. 9.) rendelete 3. § (1) bekezdése alkotmányellenes, ezért azt 2003. március 31-ei hatállyal megsemmisíti.

2. Az Alkotmánybíróság a Miskolc Megyei Jogú Város Önkormányzatának a képviselői alapról szóló 8/1999. (III. 9.) rendelete egészének alkotmányellenessége megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt visszautasítja.

3. Az Alkotmánybíróság a Miskolc Megyei Jogú Város Önkormányzatának a képviselői alapról szóló, már hatályon kívül helyezett 29/1991. (XII. 30.) rendelete alkotmányellenességének megállapítására és visszamenőleges hatályú megsemmisítésére irányuló indítvány tárgyában az eljárást megszünteti.

4. Az Alkotmánybíróság a Miskolc Megyei Jogú Város Önkormányzatának az önkormányzat 1992. évi költségvetésének megállapításáról szóló 2/1992. (II. 27.), az önkormányzat 1993. évi költségvetésének megállapításáról szóló 8/1993. (III. 5.), az önkormányzat 1994. évi költségvetésének megállapításáról szóló 4/1994. (II. 21.), az önkormányzat 1995. évi költségvetésének megállapításáról szóló 17/1995. (IV. 6.), az önkormányzat 1996. évi költségvetésének megállapításáról szóló 12/1996. (IV. 1.), az önkormányzat 1997. évi költségvetésének megállapításáról szóló 5/1997. (II. 28.), az önkormányzat 1998. évi költségvetésének megállapításáról szóló 7/1998. (II. 28.), valamint az önkormányzat 1999. évi költségvetésének megállapításáról szóló 4/1999. (III. 9.) rendeletei alkotmányellenességének megállapítására és visszamenőleges hatályú megsemmisítésére irányuló indítvány tárgyában az eljárást megszünteti.

Ezt a határozatát az Alkotmánybíróság a Magyar Közlönyben közzéteszi.

INDOKOLÁS

I.

Az indítványozó első beadványában Miskolc Megyei Jogú Város Önkormányzatának a képviselői alapról szóló 8/1999. (III. 9.) számú rendelete (a továbbiakban: Újr.) 3. § (1) bekezdését támadta. Álláspontja szerint a "rendelet címe, s az 1. §-ban meghatározott rendelet célja ellentétes a 3. § (1) bekezdésében foglaltakkal. Amíg a rendelet bevezető része az egész képviselő-testület részéről felhasználható alapról rendelkezik, addig a 3. § (1) bekezdésében a képviselőket megosztja és csak az egyéni választókerületek képviselőit jogosítja fel a Képviselői Alapból való részesedésre." Megítélése alapján "ez a megosztottság, megkülönböztetés diszkriminatív, törvénysértő a listás képviselőkkel szemben", mivel a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 19. § (1) bekezdésének harmadik mondata szerint: "a települési képviselők jogai és kötelezettségei azonosak." Az Újr, - az 1991. óta folytatott gyakorlat szerint - kizárólag az egyéni választókerületben megválasztott települési képviselők (a továbbiakban: egyéni képviselő) számára biztosít anyagi lehetőséget kisebb mértékű egyéni választókerületi fejlesztések megvalósítására, míg a listán megválasztott képviselők (a továbbiakban: listás képviselők) erre nem jogosultak. Az indítványozó az Alkotmánybíróság "állásfoglalását és törvényes döntését kérte" az Újr. kifogásolt szabályozása és a kialakult gyakorlat vonatkozásában.

Az Alkotmánybíróság az indítványozót indítványának kiegészítésére kérte fel.

Az indítványozó kiegészítő beadványában - indokainak változatlan tartalmú fenntartása mellett - korábbi kérelmét kiterjesztette az egész Újr. alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére, valamint Miskolc Megyei Jogú Város Önkormányzatának az időközben hatályon kívül helyezett, a képviselői alapról szóló 29/1991. (XII. 30.) rendelete (a továbbiakban: Rr.), valamint az önkormányzat éves költségvetését megállapító 2/1992. (II. 27.) (a továbbiakban: Kvr1.), 8/1993. (III. 5.) (a továbbiakban: Kvr2.), 4/1994. (II. 21.) (a továbbiakban: Kvr3.), 17/1995. (IV. 6.) (a továbbiakban: Kvr4.), 12/1996. (IV. 1.) (a továbbiakban: Kvr5.), 5/1997. (II. 28.) (a továbbiakban: Kvr6.), 7/1998. (II. 28.) (a továbbiakban: Kvr7.), 4/1999. (III. 9.) (a továbbiakban: Kvr8.) rendeletei alkotmányellenességének megállapítására és visszamenőleges hatályú megsemmisítésére. Álláspontja szerint a kifogásolt önkormányzati rendeletek "a jogbiztonságot károsan befolyásolják", ellentétesek az Alkotmány 43. § (1) bekezdésével, valamint az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésébe ütköznek, mivel ellentétesek az Ötv. 19. § (1) bekezdésével.

II.

1. Az Alkotmány vizsgált rendelkezései:

"2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam."

"43. § (1) A helyi önkormányzatok alapjogai (44/A. §) egyenlőek. [...]"

"44/A. § (2) A helyi képviselőtestület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal."

"70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül.

(2) Az embereknek az (1) bekezdés szerinti bármilyen hátrányos megkülönböztetését a törvény szigorúan bünteti."

2. Az Ötv. vizsgált rendelkezései:

"16. § (1) A képviselő-testület a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására önkormányzati rendeletet alkot."

"19. § (1) A települési képviselő a település egészéért vállalt felelősséggel képviseli a választóinak az érdekeit. Részt vehet a képviselő-testület döntéseinek előkészítésében, végrehajtásuk szervezésében és ellenőrzésében. A települési képviselők jogai és kötelességei azonosak. [...]"

3. Az Újr. vizsgált rendelkezései:

"1. § A közgyűlési rendelet célja, hogy a Képviselői Alap kezelésének, felhasználásának pénzügyi szabályozásával segítséget nyújtson a közérdekű, lakossági igényekhez igazodó kisebb feladatok megvalósításához.

2. § A Képviselői Alap forrásai:

1. Az önkormányzat éves költségvetésében erre a célra előirányzott összeg.

2. A Képviselői Alap előző évi maradványa.

3. Az adott választókerületben, városrészben élő lakosság által meghatározott közérdekű célra teljesített esetleges önkéntes befizetések.

E pénzügyi konstrukció nem egyszeri, hanem folyamatos jelleggel funkcionál a mindenkori éves pénzügyi lehetőségekhez igazodóan.

3. § (1) A Képviselői Alap felosztása az egyéni választókerületek képviselői között azonos arányban történik.

(2) Az Alapot a Polgármesteri Hivatal Pénzügyi és Ellenőrzési Osztálya elkülönítetten kezeli és tartja nyilván. Az analitikus nyilvántartást úgy kell kialakítani, hogy abból az egyes választókerületek pénzügyi lehetőségei forrásfajtánként megállapíthatók legyének.

[...]

(4) A képviselő saját maga dönt

- az Alap tárgyévi felhasználásáról,

- más képviselővel való társulásról,

- a tárgyévben szabad pénzeszköze más képviselő (k) részére történő átengedéséről és annak feltételeiről.

4. § (1) Az Alapot az adott területen, illetve választókerületben csak városüzemeltetési és fejlesztési célokra - beleértve az önerős közműépítések támogatását is - valamint az adott választókerületen belüli önkormányzati intézmények támogatására lehet felhasználni.

(2) Az Alap egyesületi, alapítványi támogatásra nem fordítható.

(3) A felhasználásra vonatkozó javaslatot a jegyzőhöz kell benyújtani, aki azt a pénzügyi fedezet és a rendelet szerinti célnak való megfelelés ellenőrzését követően a Városüzemeltetési és Beruházási Osztályhoz továbbítja.

[...]

(5) Amennyiben az elhatározott cél valamilyen okból nem valósítható meg, a Jegyző vagy a Városüzemeltetési és Beruházási Osztály azonnal értesíti a képviselőt."

III.

Az Alkotmánybíróság az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 31. § (1) bekezdése alapján az Alkotmánybíróság háromtagú tanácsa elé tartozó ügyet három bíró javaslatára, az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló 3/2001. (XII. 3.) Tü. határozat (a továbbiakban: Ügyrend) 34. § (2) bekezdése alapján teljes ülésén tárgyalta meg.

Az indítvány részben megalapozott.

1. Az Alkotmánybíróság a 27/1998. (VI. 16.) AB határozatában az országgyűlési képviselők mandátumának jellegével kapcsolatban kifejtette:

"A szabad mandátum a képviselői jogállás alapja. A szabad mandátum azt jelenti, hogy a megválasztás után a képviselő jogilag függetlenné válik választóitól; állásfoglalásait meggyőződése és lelkiismerete alapján alakítja ki, s így is szavaz; képviselői tevékenysége és szavazata miatt nem hívható vissza. (...)

A szabad mandátum e jellemzői abban is kifejeződnek, hogy a képviselők jogállása egyenlő, azaz - mint a választási törvény mondja - jogaik és kötelességeik azonosak. A képviselői feladat ellátásához szükséges jogok és szervezeti feltételek tekintetében nem lehet a képviselők között aszerint különbséget tenni, hogy milyen módon nyerték el mandátumukat - vagyis, hogy pártlistáról vagy egyéni választással kerültek-e a parlamentbe -, és ennek megfelelően mandátumuk mögött több vagy kevesebb szavazat áll; nem lehet különböztetni aszerint sem, hogy a képviselőt párt indította, vagy támogatta-e, avagy pártoktól független jelöltként indult; s aszerint sem, hogy megválasztott képviselőként csatlakozott-e valamely párt képviselőcsoportjához, vagy sem." (ABH 1998, 197, 200-201.)

Az Ötv. 19. § (1) bekezdése alapján a települési képviselők mandátuma ugyanúgy szabad mandátum, mint az országgyűlési képviselőké. Egyrészt mivel a települési képviselő "a település egészéért vállalt felelősséggel képviseli a választóinak az érdekeit", ezért az egyéni választókerületben megválasztott képviselők is elszakadnak az őket megválasztó szűkebb közösségtől. Másrészt az Ötv. 19. § (1) bekezdése azt is kimondja, hogy a települési képviselők jogai és kötelességei azonosak. Mindezek következtében az Alkotmánybíróságnak az országgyűlési képviselők mandátumának szabadságával kapcsolatban megállapított követelményei a jelen ügyben a települési képviselők mandátumára ugyanígy alkalmazandóak.

2. Az Alkotmánybíróság rámutat arra: a szabad mandátum és a települési képviselők egyenlőségének elvéből sem következik azonban az, hogy képviselők között - nem jogaikat, hanem tényleges helyzetüket tekintve-ne lehetnének különbségek. Így például az Alkotmánybíróság 126/E/2001. AB határozatában (ABH 2001, 1482-1487.) nem állapított meg mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet amiatt, hogy egyes települési képviselők nem kaptak az önkormányzati bizottságokban helyet.

Az Alkotmánybíróság mindezekből következően azt vizsgálta, hogy az Újr.-ben szabályozott képviselői alap olyan, a képviselői feladat ellátásához szükséges jogot jelent-e, amely - bevezetése esetén - minden képviselőt meg kell, hogy illessen, vagy nem. Ha ugyanis a képviselői alap feletti rendelkezés nem tekinthető ilyen jognak, akkor az a szabályozás, amely azt csak a képviselők meghatározott csoportja részére biztosítja, nem sérti az Ötv. 19. § (1) bekezdésének a képviselői jogegyenlőségre vonatkozó rendelkezését.

Az Alkotmánybíróság ez okból vizsgálta, hogy a képviselői alap kik által és milyen célokra használható fel. Az Újr. 3. § (1) bekezdése alapján a képviselő alap csak az egyéni választókerületek képviselői között kerül felosztásra. Az alap szorosan kötődik a választókerületekhez, felhasználni csak azok (vagy más képviselővel való társulás esetén több választókerület együttes) területén belül lehet, az alap felhasználását is választókerületenként tartják nyilván. Az alapot az adott területen, illetve választókerületben városüzemeltetési és fejlesztési célokra (így pl. az önerős közműépítések támogatása is), valamint az adott választókerületen belüli önkormányzati intézmények támogatására lehet felhasználni. A képviselői alap felhasználása feletti döntés szorosan hozzátartozik a települési képviselők munkájához, hiszen ezáltal megvalósíthatóvá válhatnak olyan beruházások is, amelyek a település egészének a költségvetéséről való szavazáskor nem nyertek támogatást.

Az Alkotmánybíróság mindezek alapján megállapította, hogy a képviselői alap feletti rendelkezés joga - az alap célját, felhasználási területeit figyelembe véve - a jelen ügyben a települési képviselő képviseleti feladatának ellátásához szükséges jog. Ennek következtében a települési képviselők között - megválasztásuk módjára tekintettel - nem tehető olyan különbség, hogy az egyéni választókerületben megválasztott képviselőket megilleti e jog, míg a listán megválasztott képviselőket nem. Ez a különbségtétel ugyanis ellentétes mind az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésével, mind az Ötv. 19. § (1) bekezdésének harmadik mondatával. Mivel az önkormányzati rendelet magasabb szintű jogszabállyal nem lehet ellentétes, ezért az Ötv. sérelme egyben megalapozza az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésének a sérelmét is.

Az Alkotmánybíróság mindezek alapján megállapította, hogy az Újr. 3. § (1) bekezdése ellentétes mind az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésében, mind a 70/A. § (1) bekezdésében foglalt követelményekkel, ezért azt megsemmisítette.

3. Az Alkotmánybíróság észlelte, hogy az Újr. gondosan és részletesen szabályozza a képviselői alap felhasználásának módját, mely szabályozás alapvetően az egyéni választókerületi rendszerre épül. Mivel a képviselői alap létrehozatalakor az önkormányzat nem Alkotmányból vagy törvényből fakadó kötelezettségének tesz eleget, ezért a részletszabályok megalkotásakor széles körű mérlegelési jog illeti meg. Önmagában ez a rendszer, amelyben a képviselői alap nyilvántartása, felhasználása az egyéni választókerületi rendszerre épül, nem alkotmányellenes akkor, ha az alap meghatározott része felett mind az egyéni, mind a listás képviselők rendelkezhetnek.

Az Alkotmánybíróság azt is észlelte, hogy az Újr. 4. § (4) bekezdéséből következően lehetnek olyan jogviszonyok, amelyek esetén a pénzügyi alap folyamatos biztosítása elengedhetetlen követelmény.

Az. Abtv. 40. §-a alapján ha az Alkotmánybíróság valamely jogszabályi rendelkezés alkotmányellenességét észleli, azt megsemmisíti. Az Abtv. 43. § (4) bekezdése alapján az Alkotmánybíróság jogosult arra is, hogy a rendelkezést a határozat kihirdetésének napjától eltérő - azt megelőző, vagy azt követő - időponttól semmisítse meg, amennyiben ezt a jogbiztonság vagy az eljárást kezdeményező különösen fontos érdeke indokolja.

Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság - mivel megfelelő időt kívánt az önkormányzatnak rendelete és a szabályozási mód újragondolására hagyni - az Újr. 3. § (1) bekezdését 2003. március 31-ei hatállyal semmisítette meg, lehetőséget adva ezzel az önkormányzatnak arra, hogy ezen időpontig elfogadja az Alkotmánynak megfelelő szabályozást.

4. Az indítványozó indítványának kiegészítésében az egész Újr. alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését kérte. Indítványában azonban nem fejtette ki, hogy az Újr. egésze álláspontja szerint az Alkotmánynak mely rendelkezéseit és milyen okokból sértik. Mindezekből következően az Ügyrend 29. § d) pontja alapján az Alkotmánybíróság az indítványnak az egész Újr. alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére vonatkozó részét visszautasította.

5. Az indítványozó az Újr.-t és annak kifogásolt szabályozását ellentétesnek tartja az Alkotmány 43. § (1) bekezdésével is. Az önkormányzati alapjogok egyenlősége a különböző feladatú, nagyságú, lakosságszámú, földrajzi elhelyezkedésű stb. önkormányzatokra vonatkozik, és nem az egy adott önkormányzaton belüli működésre. Az Alkotmánybíróság ennek alapján megállapította, hogy az Alkotmány hivatkozott rendelkezése, valamint az Újr. között semmilyen, alkotmányjogilag értékelhető összefüggés nem áll fenn.

6. Az indítványozó kezdeményezte a már korábban hatályon kívül helyezett Rr. alkotmányellenességének megállapítását és ex tunc hatályú megsemmisítését. Az Alkotmánybíróság már kezdeti határozataiban is megállapította, hogy "hatásköre az absztrakt normakontroll esetén csak azoknak a jogszabályoknak az alkotmányossági vizsgálatára terjed ki, amelyek az eljárás időpontjában hatályosak. A már hatályon kívül helyezett jogszabályok alkotmányossági vizsgálata akkor lehetséges, ha az ilyen jogszabály vizsgálatát egyedi (konkrét) esetben, az Abtv. 38. §-a alapján bíró kezdeményezi az előtte folyamatban lévő ügyben való alkalmazhatóság kérdésében [34/1991. (VI. 15.) AB határozat], illetve, ha a már nem hatályos jogszabály alkalmazhatóságának kérdése alkotmányjogi panasz kapcsán merül fel." [10/1992. (II. 25.) AB határozat, ABH 1992, 72, 76.]

Tekintettel arra, hogy a jelen ügyben sem bírói kezdeményezés, sem alkotmányjogi panasz nincs, ezért az Alkotmánybíróság - az Ügyrend 31. § a) pontja alapján - az indítványnak az Rr. alkotmányellenességének megállapítására és ex tunc hatályú megsemmisítésére irányuló része tárgyában az eljárást megszüntette.

7. Az indítványozó kezdeményezte az önkormányzat éves költségvetését megállapító rendeletei (Kvr1.-Kvr8.) alkotmányellenességének megállapítását és ex tunc hatályú megsemmisítését. Miskolc Megyei Jogú Város Önkormányzata a Kvr1.-t, Kvr2.-at, Kvr3.-at, Kvr4.-et, és Kvr5.-öt időközben hatályon kívül helyezte, így az Alkotmánybíróság ezeket a rendeleteket - az Indokolás III/7. pontjában kifejtettek alapján - nem vizsgálta. Ugyanezen indokok alapján nem vizsgálta az Alkotmánybíróság a Kvr6.-ot, Kvr7.-et és Kvr8.-at. Bár a képviselő-testület e rendeleteit formálisan még nem helyezte hatályon kívül, de a rendeletekben foglalt jogszabályi rendelkezések már teljesedésbe mentek. Az Alkotmánybíróság több határozatában kifejtette: "A jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.) 13. §-a szerint a jogszabály akkor veszti hatályát, ha más jogszabály hatályon kívül helyezi, vagy ha a jogszabályban meghatározott határidő lejárt. A Jat. nem határozza meg egyértelműen, hogy a jogszabályban meghatározott határidőnek kifejezetten a jogszabály hatályának megszűnésére, vagy a jogszabály alkalmazhatóságára kell-e vonatkoznia.

Az Alkotmánybíróság több határozatában a Jat.-nak ezt a szabályát a jogszabály alkalmazhatóságára vonatkozó rendelkezésként értelmezi. E határozataiban megállapította, hogy a szabály alkalmazására jogszabályban előírt határidő leteltével, azzal, hogy a kifejezetten hatályon kívül nem helyezett jogszabályi rendelkezések teljesedésbe mentek, már nincs mód arra, hogy a jogalanyok a jogszabályi rendelkezés alapján jogot szerezzenek, a jogszabály lényegében hatályát vesztette." (670/B/1997. AB határozat, ABH 1999, 600, 603.)

Az önkormányzat 1997., 1998. és 1999. évi költségvetési rendeletei már teljesedésbe mentek, ezek alapján jog nem szerezhető, így megállapítható, hogy lényegében hatályukat vesztették.

Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság - az Ügyrend 31. § a) pontja alapján - az indítványnak mind a Kvr1., Kvr2., Kvr3., Kvr4., Kvr5., mind a Kvr6., Kvr7. és Kvr8. alkotmányellenességének megállapítására és ex tunc hatályú megsemmisítésére vonatkozó része tárgyában az eljárást megszüntette.

A jelen határozat Magyar Közlönyben való közzététele az Abtv. 41. §-án alapul.

Dr. Németh János s. k.,

az Alkotmánybíróság elnöke

Dr. Bagi István s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Czúcz Ottó s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Harmathy Attila s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kiss László s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Strausz János s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Bihari Mihály s. k.,

előadó alkotmánybíró

Dr. Erdei Árpád s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Holló András s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kukorelli István s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Tersztyánszkyné

dr. Vasadi Éva s.k.,

alkotmánybíró

Alkotmánybírósági ügyszám: 373/B/1999.