126/E/2001. AB határozat
mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítvány tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság Budapest Főváros Terézváros Önkormányzat Képviselő-testületének a Terézvárosi Önkormányzat Szervezeti és Működési Szabályzatáról szóló 15/1999. (VI. 4.) számú rendeletére vonatkozó, mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványt elutasítja.
INDOKOLÁS
I.
Az indítványozó mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítását kéri az Alkotmánybíróságtól. Álláspontja szerint Budapest Főváros Terézváros Önkormányzat Képviselő-testülete a Terézvárosi Önkormányzat Szervezeti és Működési Szabályzatáról szóló 5/1995. (IV. 20.) számú rendelete megalkotásakor elmulasztotta teljesíteni a jogszabályi felhatalmazásból származó jogalkotói feladatát. A rendelet ugyanis az önkormányzati állandó bizottságokra vonatkozó rendelkezések között nem határozta meg az összes képviselőre kiterjedő bizottsági részvétel jogát, valamint a bizottsági helyek arányos elosztásának módját. Ennek következtében az indítványozó képviselőcsoportjának frakciótagjai közül két önkormányzati képviselő nem jutott bizottsági helyhez, és a képviselő-testület egyik bizottságában sem jutottak képviselethez. Az indítványozó szerint ezzel a mulasztásával a Terézvárosi Önkormányzat megsértette a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 19. § (1) bekezdése szerinti önkormányzati jogegyenlőség elvét, továbbá az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés e) pontjában meghatározott, a helyi önkormányzat képviselő-testülete szervezeti és működési rendje Önálló kialakításának önkormányzati alapjogát. Az indítványozó hivatkozik a Magyar Köztársaság Országgyűlése Házszabályának [46/1994. (IX. 30.) OGY határozat, a továbbiakban: Házszabály] 33. § (1) bekezdésére is, amely szerint az országgyűlési állandó bizottság munkájában bizottsági tagként minden képviselőcsoport annyi képviselővel vehet részt, amennyi a képviselőcsoportok közötti létszámaránynak megfelel. Utal végezetül az Alkotmánybíróság 27/1998. (VI. 16.) AB számú határozatára, amely mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet állapított meg azért, mert a Házszabály nem szabályozta az összes országgyűlési képviselőre kiterjedő bizottsági részvételi lehetőséget és a helyek arányos elosztásának módját.
Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az 5/1995. (IV. 20.) számú önkormányzati rendeletet a Budapest Főváros Terézváros Önkormányzata Képviselő-testületének a Terézvárosi Önkormányzat Szervezeti és Működési Szabályzatáról szóló 15/1999. (VI. 4.) számú rendelete (a továbbiakban: SzMSz) hatályon kívül helyezte. Ezért az Alkotmánybíróság végzésben felhívta az indítványozót, hogy jelentse be, indítványát a hatályos rendeletre fenntartja-e. Az indítványozó úgy nyilatkozott, hogy a mulasztásos alkotmánysértésre irányuló indítványát fenntartja, mert az önkormányzat az abban "szereplő alkotmányos problémát továbbra sem rendezte."
Az Alkotmánybíróság erre tekintettel az alkotmányossági vizsgálatot az SzMSz-re kiterjedően végezte el.
II.
Az indítványban érintett jogszabályok a következők:
1. Alkotmány:
"44/A. § (1) A helyi képviselő-testület a)-d)
e) törvény keretei között önállóan alakítja ki a szervezetét és működési rendjét,"
2. Ötv.:
"19. § (1) A települési képviselő a település egészéért vállalt felelősséggel képviseli a választóinak az érdekeit. Részt vehet a képviselő-testület döntéseinek előkészítésében, végrehajtásuk szervezésében és ellenőrzésében. A települési képviselők jogai és kötelességei azonosak. A települési képviselő az alakuló ülésen, illetve a megválasztását követő ülésen a 32. § szerint esküt tesz."
"22. § (1) A képviselő-testület határozza meg bizottsági szervezetét és választja meg bizottságait ..."
3. SzMSz:
"23. § (1) Az önkormányzati feladatok ellátására, a képviselő-testületi döntések előkészítésére, a hivatal ilyen irányú tevékenységének, valamint a képviselő-testületi döntések végrehajtásának ellenőrzésére a képviselő-testület az alábbi bizottságokat hozza létre:
a) Oktatási, Művelődési és Tájékoztatási
b) Pénzügyi és Költségvetési Bizottság,
c) Szociálpolitikai és Egészségügyi Bizottság,
d) Ügyrendi, Jogi és Igazgatási Bizottság,
e) Vagyongazdálkodási Bizottság,
f) Városfejlesztési Bizottság,
g) Környezetvédelmi és Köztisztasági Bizottság,
h) Közbiztonsági Bizottság.
Az állandó bizottságok elnökeinek, tagjainak, a tanácsosoknak a névjegyzékét a 3. sz. függelék tartalmazza.
(2) ...
(3) ...
(4) Lemondás útján megüresedő bizottsági elnöki, alelnöki, albizottsági vezetői vagy tagsági tisztség betöltéséről a képviselő-testület bármely képviselő vagy az érintett bizottság, illetve az Ügyrendi, Jogi és Igazgatási Bizottság javaslatára minősített többséggel dönt. A bizottságok új taggal (tagokkal) történő kibővítéséről az érintett bizottság, illetve az Ügyrendi, Jogi és Igazgatási Bizottság javaslata alapján a képviselő-testület ugyancsak minősített többséggel dönt.
(5) A bizottságok elnökeit, illetve tagjait a képviselő-testület felmentheti, illetve megbízásukat minősített többséggel visszavonhatja. Bizottságok megszüntetéséről (pl. feladat megszűnése, új bizottsági struktúra kialakítása stb. miatt) a képviselőtestület minősített többséggel dönt."
"24. § (1) A bizottságok olyan belső működési szabályait, amelyeket az SzMSz nem szabályoz, minden bizottság önállóan alakítja ki."
III.
Az indítvány nem megalapozott.
1. Az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdése a helyi képviselő-testület jogaiként fogalmazza meg azokat az Önkormányzati alapjogokat, amelyek a helyi önkormányzatok számára biztosított autonómia alkotmányos garanciáit képezik. Az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdésének e) pontja szerint a helyi képviselő-testület törvény keretei között, önállóan alakítja ki szervezetét és működési rendjét. E rendelkezés alkotmányos védelemben részesíti az önkormányzat szervezetalakítási szabadságát. Ez az autonómia azonban nem feltétlen és korlátok nélküli, az Alkotmány rendelkezése alapján csak a törvény keretei között érvényesül.
Az Alkotmánybíróság az önkormányzati szervezet átalakítási alapjog tartalmát értelmezve az 1285/H/1993. AB határozatában elvi jelentőséggel mondta ki, hogy a "megyei közgyűlés széles autonómiával rendelkezik szervezeti és működési rendjének meghatározása során. Szervezetalakítási autonómiájának egyetlen korlátja van, hogy a szervezeti és működési szabályzatában megállapított szervezeti szabályok nem lehetnek ellentétesek a törvény rendelkezéseivel." (ABH 1994. 800., 801.)
Az önkormányzatok szervezeti kereteit meghatározó Ötv. nagyfokú döntési szabadságot, mozgásteret biztosít az önkormányzatoknak arra, hogy a feladataik ellátásához, hatásköreik gyakorlásához szükséges megfelelő szervezet létrehozásáról önálló felelősséggel döntsenek.
Az általános rendelkezések sorában kiemelkedik az a rendelkezés, amely szerint a helyi önkormányzat a törvény keretei között önállóan alakíthatja a szervezetét és működési rendjét [1. § (6) bekezdés], továbbá az a törvényi előírás, mely szerint a képviselő-testület a működésének részletes szabályait a szervezeti és működési szabályzatról szóló rendeletében határozza meg [18. § (1) bekezdés]. Az Ötv, 19. § (1) bekezdése értelmében a települési képviselő részt vehet a képviselő-testület döntéseinek előkészítésében. Az Ötv. kimondja azt is, hogy a képviselő-testület határozza meg bizottsági szervezetét, és választja meg bizottságait [22. § (1) bekezdés]. Az is az önkormányzatiságot érvényesítő garanciális szabály, hogy a bizottság elnökét és tagjainak több mint felét a képviselők közül kell választani [24. § (1) bekezdés].
Az Alkotmánybíróság már a 216/B/1995. AB határozatában rámutatott: "a képviselő-testületet a bizottság létrehozását, összetételét és működését illetően olyan garanciális jelentőségű jogosítványok illetik meg, amelyek azt biztosítják, hogy a helyi önkormányzáshoz való jogból fakadó feladatokat és hatásköröket érdemben a képviselő-testület (és nem a bizottság) gyakorolja." (ABH 1995. 935., 938.)
Az Ötv. fenti rendelkezései alapján megállapítható, hogy a törvény keretei között a képviselő-testület dönt arról, hogy hoz-e létre és ha igen, milyen feladatok ellátására hoz létre bizottságot. A közgyűlés határozza meg a bizottságok számát és személyi összetételét. A törvény ugyancsak széles döntési szabadságot biztosít a képviselő-testületnek abban, hogy - a kizárólagos hatáskörébe tartozó ügyek kivételével - az önkormányzati feladatokat és hatásköröket miként osztja meg az önkormányzat tisztségviselői és szervei között. [1/1993. (I. 13.) AB határozat, ABH 1993. 27., 29., 30.].
A bizottságok összetételére vonatkozóan az Ötv. 24. §-a tartalmaz rendelkezéseket, mégpedig az (1) bekezdés kötelező előírásokat, a (2) bekezdés pedig ajánlást a bizottságot választó képviselő-testületnek. Ez utóbbiak szerint a szakszerű bizottsági munkavégzés érdekében indokolt, ha a bizottsági tagok között jelen van a feladatkör szerint érintett, a szolgáltatást nyújtó jelentősebb szervezetek képviselője, társadalmi szervezet kiküldöttje, a szolgáltatást igénybe vevő más választópolgár.
2. Az SzMSz IV. fejezete foglalkozik a képviselő-testület bizottságaival. E fejezeten belül a 23. § a bizottságok felsorolását, a bizottsági helyek betöltésének módjait, a bizottságok személyi összetételét, a 24. § a bizottságok belső működési szabályait tartalmazza. Az SzMSz 24. § (1) bekezdése kimondja, hogy a bizottságok olyan belső működési szabályait, amelyekre az SzMSz nem tartalmaz előírást, minden bizottság önállóan alakítja ki. Az SzMSz előírásaiból kitűnik még, hogy a bizottságok különböző létszámúak és összetételűek (3. sz. függelék), továbbá az is, hogy az állandó bizottságok milyen feladatokat látnak el (5. sz. függelék).
3. Az Alkotmánybíróság az előbbiek (1-2. pontok) összevetése alapján megállapította, hogy az SzMSz a törvényi előírások szerinti szabályozást tartalmazza. Amikor a képviselő-testület a bizottságok szervezetéről, feladatköréről, személyi összetételéről döntött, egyben arról is szabadon határozott, hogy az egyes bizottságokban mely szervezeteknek legyen képviselete. Sem az Ötv., sem más törvény nem tartalmaz egyetlen szervezet vagy párt kötelező bizottsági részvételére, a bizottsági összetétel választásokat tükröző belső arányaira közvetlenül előírást, ezért a törvény felhatalmazása hiányában az Ötv. végrehajtására ilyen rendelkezéseket az SzMSz sem tartalmaz. Miután a képviselő-testület az SzMSz-nek az indítványozó által hiányolt rendelkezései megalkotására törvényi felhatalmazást nem kapott, e tárgykörök szabályozási hiánya nem vezethet az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés e) pont megsértéséhez.
4. Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 49. § (1) bekezdése szerint - hivatalból vagy indítvány alapján - mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására akkor kerülhet sor, ha a jogalkotó szerv a jogszabályi felhatalmazásból származó jogalkotói feladatát elmulasztotta, és ezzel alkotmányellenességet idézett elő. A jogalkotó jogszabály-alkotási kötelezettségének konkrét jogszabályi felhatalmazás nélkül is köteles eleget tenni, ha azt észleli, hogy a hatás- és feladatkörébe tartozó területen jogszabályi rendezést igénylő kérdés merült fel. Az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet állapít meg akkor is, ha alapvető jog érvényesüléséhez szükséges garanciák hiányoznak, illetve ha a hiányos szabályozás alapvető jog érvényesítését veszélyezteti. [22/1990. (X. 16.) AB határozat, ABH 1990. 83., 86.; 37/1992. (VI. 10.) AB határozat, ABH 1992. 227., 232.]
Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az önkormányzati bizottságok létrehozására, működésére vonatkozó rendeleti szabályok megalkotására - az indítványozó által felvetett tárgykörben - a képviselő-testület törvényi felhatalmazást nem kapott, ezért mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség - e rendeleti előírások hiánya miatt - nem áll fenn. Ugyancsak megállapította, hogy az önkormányzáshoz való jog érvényesüléséhez szükséges garanciák sem hiányoznak abból eredően, hogy az SzMSz nem tartalmazza a képviselő-testület bizottsági helyek, képviselőcsoportok közötti eloszlásának rendjét.
Az Alkotmánybíróság rámutat arra is, hogy az országgyűlési képviselők és az országgyűlési bizottságok, valamint a helyi önkormányzati képviselők és az önkormányzati bizottságok jogállására és összetételére eltérő törvényi rendelkezések vonatkoznak. A helyi önkormányzati rendszer felépítését, a szervezetalakítást és a működési rend meghatározását keretjelleggel az Ötv., valamint más törvényi előírások tartalmazzák.
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására vonatkozó indítványt elutasította.
Budapest, 2001. november 14.
Dr. Bihari Mihály s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Strausz János s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszkyné dr. Vasadi Éva s. k.,
alkotmánybíró