55/1998. (XI. 27.) AB határozat
Pécs Megyei Jogú Város Önkormányzata által a települési szilárd hulladék összegyűjtésével, elszállításával és ártalommentes elhelyezésével kapcsolatos közszolgáltatásról és annak kötelező igénybevételéről alkotott 1996. évi 56.sz. rendelet alkotmányellenességének vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság önkormányzati rendeleti előírás alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére vonatkozó indítvány tárgyában meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy Pécs Megyei Jogú Város Önkormányzata által a települési szilárd hulladék összegyűjtésével, elszállításával és ártalommentes elhelyezésével kapcsolatos közszolgáltatásról és annak kötelező igénybevételéről alkotott 1996. évi 56.sz. rendelet 16. § (3) bekezdése alkotmányellenes, ezért azt megsemmisíti.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
Az indítványozó Pécs Megyei Jogú Város Önkormányzata által a települési szilárd hulladék összegyűjtésével, elszállításával és ártalommentes elhelyezésével kapcsolatos közszolgáltatásról és annak kötelező igénybevételéről alkotott 1996. évi 56.sz. rendelet (a továbbiakban: Ör.) 16. § (3) bekezdése alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését kérte. Az indítványozó szerint a szemétszállítási és ártalmatlanítási díjnak helyiségenként való megállapítása a szolgáltatás és ellenszolgáltatás között feltűnően - többszörösen - nagy értékkülönbséget eredményez.
Az Ör. "kényszerszerződést" hoz létre a pécsi BIOKOM Környezetgazdálkodási Kft. és a város e rendelettel érintett polgárai között. Ennek részletes feltételeit határozzák meg az Ör. további rendelkezései. A Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény (a továbbiakban: Ptk.) 201. § (1) bekezdése kötelezően előírja, hogy: "A szerződéssel kikötött szolgáltatásért - ha a szerződésből vagy a körülményekből kifejezetten más nem következik - ellenszolgáltatás jár." E rendelkezéshez fűzött kommentár pedig lerögzíti, hogy a 201. § (1) bekezdése az egyenértékűség elvét fogalmazza meg. Ez annyit jelent, hogy a szerződéssel kikötött szolgáltatásért egyenértékű ellenszolgáltatás jár, vagyis olyan, amelynek értéke a szolgáltatás értékéhez viszonyítva nem mutat feltűnően nagy különbséget.
Minthogy a jelen esetben a szolgáltatást és az ellenszolgáltatást is az Ör. határozza meg, nyilvánvaló, hogy az egyenértékűség elvének betartása az önkormányzat kötelessége. Az önkormányzat törvénysértés nélkül olyan szerződési feltételt nem írhat elő, amely ezt a törvényi elvet semmibe veszi.
A szolgáltatás tárgya a szemét elszállítása és ártalmatlanítása. Ennek értéke pedig az ezekkel járó összes költség (önköltség) + a haszon. Az önköltség mértéke nyilvánvalóan a szemét mennyiségének függvénye. A szemét mennyisége pedig a háztartásokban élő személyek számával arányosan növekszik vagy csökken. A lakás helyiségeinek száma ezt lényegbevágóan nem befolyásolja. Nem a lakóhelyiségek, hanem a bennük lakó személyek keletkeztetik a háztartási szemetet.
A szolgáltatás valóságos értékének megállapítását a díjnak helyiségenkénti meghatározása lehetetlenné teszi. A tényleges önköltségre és haszonra ebből következtetni nem lehet. A feltűnő aránytalanságot azonban bizonyítja az egyes lakások tulajdonosaira (használóira) kivetett díjak összehasonlítása.
Az indítványozó által felhozott példában felsorolt lakásokban egyformán ugyanannyi személy lakik, így átlagosan ugyanannyi szemét keletkezik. Ez esetben az egy helyiséges lakáshoz viszonyítva a két helyiséges lakás után 100%-kal, a három helyiséges után 150%-kal, a négy után 200%-kal, az öt után 250%-kal, a hat után 300%-kal stb. több szemétdíjat és áfát kell fizetni ugyanazért a szolgáltatásért. Így pedig nem csak feltűnő aránytalanságról van szó, hanem olyan díjkikötésről is, amely mögött nincs valóságos szolgáltatás.
A szemétdíjnak helyiségenkénti megállapítása hátrányos megkülönböztetést képez a nagyobb lakás tulajdonosai (használói) terhére a kisebb lakás használóival szemben. Ezt pedig az Alkotmány 70/A. § kifejezetten tiltja, sőt büntetni rendeli.
II.
1. Az Alkotmánybíróság a rendelkező részben foglalt döntését a következőkre alapozta:
Az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdése szerint: "A helyi önkormányzat feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal." A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 16. § (1) bekezdése pedig előírja, hogy "a képviselő-testület a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására önkormányzati rendeletet alkot".
Az Ötv. 8. § (1) bekezdése szerint a helyi önkormányzat feladata a helyi közszolgáltatások körében a településtisztaság biztosítása. E tárgykörre vonatkozó részletes szabályozást az egyes helyi közszolgáltatások kötelező igénybevételéről szóló 1995. évi XLII. törvény (a továbbiakban: Kötv.) tartalmaz, amely - preambuluma szerint - "a helyi önkormányzati feladatkörbe tartozó, a köztisztasággal és a településtisztasággal, valamint az élet- és vagyonbiztonsággal összefüggő egyes - közszolgáltatás útján megvalósuló - közfeladatok ellátásának elősegítésére" irányul. E törvény 1. § (1) bekezdése a települési szilárd hulladék elszállítását közszolgáltatási szerződés keretében megvalósuló közszolgáltatássá minősíti, és e szolgáltatás igénybevételét "az ellátott területén lévő ingatlan tulajdonosa, használója" számára kötelezővé teszi. A környezet védelmének általános szabályairól szóló 1995. LIII. törvény 10. §-a szerint:
"(1) Az állami szervek, a helyi önkormányzatok, a természetes személyek és szervezetek, a gazdálkodást végző szervezetek és mindezek érdekvédelmi szervezetei, valamint más intézmények együttműködni kötelesek a környezet védelmében. Az együttműködési jog és kötelezettség kiterjed a környezetvédelmi feladatok megoldásának minden szakaszára.
(2) Az együttműködéssel járó jogokat és kötelezettségeket e törvény, illetve az önkormányzat rendeletben állapítja meg".
A Kötv. 2. § f) pontja felhatalmazza a helyi önkormányzatot, hogy rendeletében állapítsa meg "az elvégzendő szolgáltatás alapján a tulajdonost terhelő díjfizetési kötelezettséget, a díj mértékét, megfizetésének rendjét, az esetleges kedvezmények eseteit, vagy a szolgáltatás ingyenességét". A települési szilárd hulladék elszállítása díjának önkormányzati rendeleti szabályozását illetően a Kötv. további előírásokat nem tartalmaz. Nem határoz meg ilyeneket a települési szilárd és folyékony hulladékra vonatkozó helyi közszolgáltatás ellátásáról szóló 16/1996. (VII. 15.) BM-KTM együttes rendelet sem.
Az Ör. 16. § (3) bekezdése alapján: " A szemétszállítási és ártalmatlanítási díjat helyiségenként kell megállapítani. E rendelet alkalmazása szempontjából helyiségnek minősül: a lakószoba, hálófülke, hall, konyha, nyári konyha, főzőfülke, üzlethelyiség, műhely, raktár, iroda, orvosi rendelő. A belépő (előszoba, előtér) abban az esetben számít helyiségnek, ha külön ablaka van és alapterülete a 6 m2-t meghaladja".
A Ptk. 201. §-a a következőket tartalmazza:
"(1) A szerződéssel kikötött szolgáltatásért - ha a szerződésből vagy a körülményekből kifejezetten más nem következik - ellenszolgáltatás jár.
(2) Ha a szolgáltatás és ellenszolgáltatás között anélkül, hogy az egyik felet az ajándékozás szándéka vezetné, a szerződés megkötésének időpontjában feltűnően nagy az értékkülönbség, a sérelmet szenvedő fél a szerződést megtámadhatja."
A Ptk. 226. §-a szerint:
"(1) Jogszabály meghatározhatja a szerződés egyes tartalmi elemeit, és kimondhatja, hogy ezek a szerződésnek akkor is részei, ha a felek eltérően rendelkeznek.
(2) Jogszabály a hatálybalépése előtt megkötött szerződések tartalmát csak kivételesen változtathatja meg. Ha a szerződés megváltozott tartalma bármelyik fél lényeges jogos érdekeit sérti, a fél kérheti a bíróságtól a szerződés módosítását, vagy - ha jogszabály másként nem rendelkezik - a szerződéstől elállhat.
(3) Hatósági ár megállapítására külön törvény szerint kerülhet sor."
A Ptk.-nak a Kötv. által módosított 685. §-a a) pontja értelmében a Kötv. alkalmazásában jogszabály: "a törvény, a kormányrendelet, továbbá törvény felhatalmazása alapján, annak keretei között az önkormányzati rendelet; a Ptk. 19. § (1) bekezdésének c) pontja, a 29. § (3) bekezdése, a 200. § (2) bekezdése, a 231. § (3) bekezdése, a 301. § (4) bekezdése, a 434. § (3)-(4) bekezdése, az 523. § (2) bekezdése és az 528. § (3) bekezdése tekintetében viszont valamennyi jogszabály".
2. A Ptk. 201. § (2) bekezdése nem abszolút tilalomként nyilvánítja ki a szolgáltatás és az ellenszolgáltatás értékkülönbségének előfordulását, hanem megtámadási lehetőséget biztosít a sérelmet szenvedő fél számára. A jogvita elbírálása a rendes bíróság hatáskörébe tartozik. Az Alkotmánybíróság pedig a normakontroll szabályai alapján vizsgálhatja meg és bírálhatja el, hogy valamely jogszabály - és a jogszabályok között valamely önkormányzati rendelet - sérti-e a szolgáltatás-ellenszolgáltatás egyenértékűségének a Ptk. 201. § (1) bekezdésében megfogalmazott követelményét. Az 1122/B/1996. AB határozatában az Alkotmánybíróság már rámutatott a következőkre. A Kötv. 2. § idézett f) pontjában foglalt "törvényi szabályozás alapján az önkormányzat jogosultsága, hogy a települési szilárd hulladék elszállítása díjáról rendelkezzék. Az önkormányzat a díjfizetés alapja meghatározásánál is nagyfokú önállósággal rendelkezik. Mivel azonban - törvényi felhatalmazás alapján - szerződéses jogviszony elemét szabályozza, tiszteletben kell tartania a polgári jog olyan általános alapelvét, mint a szolgáltatás és ellenszolgáltatás egyenértékűsége". (ABH 1997, 860.)
A Ptk. bevezető részének 1. § (1) bekezdése akként rendelkezik, hogy a törvény az állampolgárok, valamint az állami, önkormányzati, gazdasági és társadalmi szervezetek, továbbá más személyek vagyoni és egyes személyi viszonyait szabályozza, és az e viszonyokat szabályozó más jogszabályokat - ha eltérően nem rendelkeznek - e törvénnyel összhangban, e törvény rendelkezéseire figyelemmel kell értelmezni.
A Polgári Törvénykönyvnek ez az általános háttér-jogszabály jellege ugyan nem változtat a jogszabályok alkotmányos hierarchiáján, de azt a kötelezettséget rója a jogalkotó szervekre és a jogalkalmazókra, hogy a Ptk. elveit a rokon jogszabályok alkotása és alkalmazása során érvényesítsék.
A szolgáltatás és ellenszolgáltatás egyenértékűségének tiszteletben tartása olyan alapvető követelmény az önkormányzatokkal szemben, amelyet a szemétszállítási díj meghatározására irányuló rendeletalkotásukkor nem hagyhatnak figyelmen kívül. Mindez nemcsak a Ptk. idézett előírásából, hanem bevezető rendelkezéseinek bizonyos alapelveiből is következik. A jóhiszeműség és a tisztesség elvének való megfelelés Ptk.-beli szabálya erősíti az önkormányzatokkal szemben azt követelményt, hogy amikor a szemétszállítási díj meghatározásakor a díj összegét nem a tényleges szemétkibocsátáshoz és annak elszállításához, hanem azt tükröző más mutatóhoz (pl. a helyiségek száma, lakásban élő személyek száma, kiürített tartóedények száma, űrmérete stb.) kötik, fokozottan törekedjenek a szolgáltatás és ellenszolgáltatás egyenértékűségének megvalósítására.
Az Alkotmánybíróság a továbbiakban azt vizsgálta, hogy a helyiségek száma, mint a szemétszállítási díj meghatározásának alapja, nem vezet-e olyan eredményre a közszolgáltató és a közszolgáltatást igénybe vevő tulajdonos, használó között, amely sérti a szolgáltatás és ellenszolgáltatás egyenértékűségének elvét. E vizsgálat alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a helyiségek száma, mint a szemétszállítási díj megállapításának alapja, nem minden esetben tükrözi a ténylegesen elvégzett közszolgáltatást és a szolgáltatás-ellenszolgáltatás közötti nagy különbséghez vezethet. A helyiségek száma szerinti díjmegállapítás inkább akkor eredményez arányosságot az elvégzett közszolgáltatással, ha a helyiséget lakók, illetve használók száma egyenes arányban nő az ingatlan helyiségeinek számával. Önmagában azonban a lakásban lakó, illetve a helyiséget használó személyek száma sem határozza meg kivétel nélkül minden esetben a kibocsátott és elszállított szemét mennyiségét. Az igazi arányosságot az olyan tartalmú rendelkezés valósíthatja meg, amely a díjtétel megállapítását az elszállított szemét mennyiségéhez igazítja. E követelmény megvalósításának számos formája lehetséges. A gyakorlatban több önkormányzat alkalmaz már az alkotmányi és törvényi követelményeknek megfelelő megoldást. Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Ör. 16. § (3) bekezdése ellentétben áll a Ptk. 201. §-ában megfogalmazott követelménnyel.
3. Az Alkotmánybíróság 26/1997. (IV. 25.) AB határozat ában alkotmányos követelménynek nyilvánította, hogy valamely közszolgáltatás díja megállapításánál a jogalkotó az érintett csoportokhoz tartozók körülményeit megfelelő figyelemmel, körültekintéssel és méltányossággal értékelje (ABH 1997, 486.). A díjmegállapítás tehát nem lehet önkényes, az objektív ismérveknek megfelelően meghatározott igénybevevői körre (körökre) pedig azonos tartalmú, illetve joghatású rendelkezéseket kell alkotni. Amennyiben azonban a jogalkotó az érintettek szempontjait nem azonos körültekintéssel és figyelemmel állapítja meg, az Alkotmány 70/A. §-ába ütköző, alkotmányellenes megkülönböztetést alkalmaz. Az Ör. 16 § (3) bekezdése - azáltal, hogy nem volt figyelemmel arra, hogy a magasabb helyiségszámú ingatlanokat nem feltétlenül több személy lakja, illetve használja, különösen pedig, hogy a több helyiségből álló ingatlanból nem feltétlenül származik több elszállítandó szemét, nem tett eleget ennek az alkotmányos követelménynek.
Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság a rendelkező részben foglaltak szerint határozott.
Dr. Ádám Antal s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kilényi Géza s. k.,
alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: 1390/H/1996/2.