145/2011. (XII. 2.) AB határozat

Esztergom Város Önkormányzata Képviselő-testületének a Képviselő-testület és szervei Szervezeti és Működési Szabályzatáról szóló 18/2004. (IV. 29.) önkormányzati rendelet módosításáról szóló 15/2011. (IV. 14.) önkormányzati rendelete és Esztergom Város Önkormányzata Képviselő-testületének Esztergom város reorganizációs programjáról szóló 16/2011. (IV. 15.) önkormányzati rendelete alkotmányellenességéről

A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!

Az Alkotmánybíróság jogszabályok alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítványok tárgyában meghozta a következő

határozatot:

Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy Esztergom Város Önkormányzata Képviselő-testületének a Képviselő-testület és szervei Szervezeti és Működési Szabályzatáról szóló 18/2004. (IV. 29.) önkormányzati rendelet módosításáról szóló 15/2011. (IV. 14.) önkormányzati rendelete és Esztergom Város Önkormányzata Képviselő-testületének Esztergom város reorganizációs programjáról szóló 16/2011. (IV. 15.) önkormányzati rendelete alkotmányellenes, ezért azokat kihirdetésük napjára visszamenőleges hatállyal megsemmisíti.

Az Alkotmánybíróság e határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.

Indokolás

I. 1. Az első indítványozó, a Komárom-Esztergom Megyei Kormányhivatal vezetője (a továbbiakban: kormánymegbízott) eredménytelen törvényességi felhívását követően a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 99. § (2) bekezdés a) pontjában biztosított jogkörében eljárva az Alkotmánybírósághoz fordult, és indítványozta Esztergom Város Önkormányzata Képviselő-testületének a Képviselő-testület és szervei Szervezeti és Működési Szabályzatáról szóló 18/2004. (IV. 29.) önkormányzati rendelet módosításáról szóló 15/2011. (IV. 14.) önkormányzati rendelete (a továbbiakban: Ör.1.) és Esztergom Város Önkormányzata Képviselő-testületének Esztergom város reorganizációs programjáról szóló 16/2011. (IV. 15.) önkormányzati rendelete (a továbbiakban: Ör.2.) felülvizsgálatát és megsemmisítését. Indítványa indokolásául előadta, hogy Esztergom Város Polgármestere (a továbbiakban: Polgármester) az általa Esztergom Város Önkormányzata Képviselő-testülete (a továbbiakban: Képviselő-testület) 2011. április 12-ére összehívott ülését 2011. április 11-én hivatali elfoglaltsága miatt lemondta, amelyről a Képviselő-testület tagjait és a polgármesteri hivatal dolgozóit írásban értesítette. Ennek ellenére 2011. április 12-én a megjelent önkormányzati képviselők az ülést megtartották, amelyen elfogadták az indítványozó által kifogásolt önkormányzati rendeleteket. Az indítványozó kormánymegbízott álláspontja szerint a 2011. április 12-én megtartott ülés a Polgármester képviselő-testületi ülést lemondó intézkedése miatt nem tekinthető szabályszerűen összehívott képviselő-testületi ülésnek, azon a Polgármester és az önkormányzati képviselők egy része nem is jelent meg. Az Ötv. és Esztergom Város Önkormányzata Képviselő-testületének a Képviselő-testület és szervei Szervezeti és Működési Szabályzatáról szóló 18/2004. (IV. 29.) önkormányzati rendelete (a továbbiakban: SZMSZ) előírásai alapján az ülés összehívására és levezetésére, valamint az elfogadott rendeletek aláírására kizárólag a Polgármester - nem pedig a korelnök - lett volna jogosult. Az indítványozó rámutatott arra is, hogy az álláspontja szerint törvényellenes képviselő-testületi ülés következtében sérelmet szenvedett a választópolgárok helyi önkormányzáshoz való joga, valamint a jogállamiság elve, így az elfogadott döntések közjogi érvényességének feltételei sem állnak fenn. Az indítványozó indítványban kifejtett véleménye szerint az Ör1. és az Ör2. elfogadásakor sérült a jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény 2. § (4) bekezdése, az Ötv. 12. § (2) bekezdése és 16. § (3) bekezdése, valamint az Alkotmány 2. § (1) bekezdése, 42. §-a, 44/A. § (1) bekezdés a) pontja és (2) bekezdése. 2. A második indítványozó önálló indítványában az Alkotmánybíróságnál az Ör1. hatálybalépésére visszamenőleges hatályú megsemmisítését kezdeményezte az Alkotmány 2. § (1) bekezdésének és 44/A. § (2) bekezdésének sérelmére hivatkozással. Az indítványozó véleménye szerint az Ör1. elfogadására jogszabályellenesen összeült képviselő-testületi ülésen került sor és ez álláspontja szerint az Ör1. közjogi érvénytelenségére vezet, mert azt nem a jogalkotási hatáskörrel rendelkező szerv hozta meg, továbbá eljárásával megsértette az Ötv. 12. § (2) bekezdésének és az SZMSZ 11. § (1) bekezdésének és 15. § (1) bekezdésének előírásait. Előadta, hogy a Polgármester 2011. április 6-án az Ötv. 12. § (2) bekezdése alapján 2011. április 12-én 18 órára összehívta a Képviselő-testület ülését, majd ezt követően 2011. április 11-én arról tájékoztatta a meghívottakat, hogy az ülés a Polgármester akadályoztatása miatt elmarad. Ennek ellenére 2011. április 12-én 18 órakor tizenegy önkormányzati képviselő megjelent az ülésteremben és az ülést megtartották. Az önkormányzat honlapján közzétett jegyzőkönyv szerint az ülés levezetésével a jelenlévő önkormányzati képviselők a korelnököt bízták meg, ezt követően elfogadták a napirendet, illetve döntéseket is hoztak, köztük a támadott önkormányzati rendeletet is. A Képviselő-testület 2010. október 17-én megtartott alakuló ülése óta nem választott alpolgármestert, így a Polgármester akadályoztatása esetén nincs olyan személy, aki a képviselő-testületi ülést az Ötv. és az SZMSZ alapján összehívhatta és vezethette volna. Az indítványozó álláspontja szerint szabályosan megtartott képviselő-testületi ülés nem volt, így a meghozott döntéseket nem a jogalkotási hatáskörrel rendelkező szerv hozta meg, így az Ör1. érvényesen emiatt sem jöhetett létre.

2. A második indítványozó önálló indítványában az Alkotmánybíróságnál az Ör1. hatálybalépésére visszamenőleges hatályú megsemmisítését kezdeményezte az Alkotmány 2. § (1) bekezdésének és 44/A. § (2) bekezdésének sérelmére hivatkozással. Az indítványozó véleménye szerint az Ör1. elfogadására jogszabályellenesen összeült képviselő-testületi ülésen került sor és ez álláspontja szerint az Ör1. közjogi érvénytelenségére vezet, mert azt nem a jogalkotási hatáskörrel rendelkező szerv hozta meg, továbbá eljárásával megsértette az Ötv. 12. § (2) bekezdésének és az SZMSZ 11. § (1) bekezdésének és 15. § (1) bekezdésének előírásait. Előadta, hogy a Polgármester 2011. április 6-án az Ötv. 12. § (2) bekezdése alapján 2011. április 12-én 18 órára összehívta a Képviselő-testület ülését, majd ezt követően 2011. április 11-én arról tájékoztatta a meghívottakat, hogy az ülés a Polgármester akadályoztatása miatt elmarad. Ennek ellenére 2011. április 12-én 18 órakor tizenegy önkormányzati képviselő megjelent az ülésteremben és az ülést megtartották. Az önkormányzat honlapján közzétett jegyzőkönyv szerint az ülés levezetésével a jelenlévő önkormányzati képviselők a korelnököt bízták meg, ezt követően elfogadták a napirendet, illetve döntéseket is hoztak, köztük a támadott önkormányzati rendeletet is. A Képviselő-testület 2010. október 17-én megtartott alakuló ülése óta nem választott alpolgármestert, így a Polgármester akadályoztatása esetén nincs olyan személy, aki a képviselő-testületi ülést az Ötv. és az SZMSZ alapján összehívhatta és vezethette volna. Az indítványozó álláspontja szerint szabályosan megtartott képviselő-testületi ülés nem volt, így a meghozott döntéseket nem a jogalkotási hatáskörrel rendelkező szerv hozta meg, így az Ör1. érvényesen emiatt sem jöhetett létre.

3. A második indítványozó egy másik indítványában az Alkotmánybíróságnál az Ör2. hatálybalépésére visszamenőleges hatályú megsemmisítését kezdeményezte az Alkotmány 2. § (1) bekezdésének és 44/A. § (2) bekezdésének sérelmére hivatkozással az Ör1. megsemmisítésére irányuló indítványában kifejtett azonos tartalommal.

Az Alkotmánybíróság az indítványokat tartalmi azonosságuk miatt az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló, többször módosított és egységes szerkezetbe foglalt 2/2009. (I. 12.) Tü. határozat (ABK 2009. január, 3.; a továbbiakban: Ügyrend) 28. § (1) bekezdése alapján egyesítette és egységes eljárásban bírálta el.

II. 1. Az Alkotmány indítványokkal érintett rendelkezései:

"42. § A község, a város, a főváros és kerületei, valamint a megye választópolgárainak közösségét megilleti a helyi önkormányzás joga. A helyi önkormányzás a választópolgárok közösségét érintő helyi közügyek önálló, demokratikus intézése, a helyi közhatalomnak a lakosság érdekében való gyakorlása."

"44/A. § (1) A helyi képviselőtestület:

a) önkormányzati ügyekben önállóan szabályoz és igazgat, döntése kizárólag törvényességi okból vizsgálható felül,

(... )

e) törvény keretei között önállóan alakítja ki a szervezetét és működési rendjét, (...)"

"44/A. § (2) A helyi képviselőtestület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes más jogszabállyal."

2. Az Ötv. indítványokkal érintett rendelkezései:

"12. § (2) A képviselő-testület elnöke a polgármester, aki összehívja és vezeti a képviselő-testület ülését. Ha a képviselő-testület ülését a 98. § (2) bekezdés f) pontja alapján a helyi önkormányzatok törvényességi ellenőrzéséért felelős szerv hívja össze, az ülés levezetésére a képviselő-testület által a tagjai sorából egyszerű többséggel megválasztott levezető elnök köteles."

"16. § (1) A képviselő-testület a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására önkormányzati rendeletet alkot.

(... )

(3) Az önkormányzati rendeletet a polgármester és a jegyző, ha pedig a képviselő-testület ülését a 12. § (2) bekezdése szerinti esetben a levezető elnök vezeti, a levezető elnök és a jegyző írja alá. Az önkormányzati rendelet kihirdetéséről a jegyző gondoskodik."

"18. § (1) A képviselő-testület a működésének részletes szabályait a szervezeti és működési szabályzatról szóló rendeletében határozza meg."

3. Az Ötv. indítványokkal érintett - 2011. április 12-én - hatályos rendelkezései:

"12. § (2) A képviselő-testület elnöke a polgármester, aki összehívja és vezeti a képviselő-testület ülését."

"16. § (3) Az önkormányzati rendeletet a polgármester és a jegyző írja alá. Kihirdetéséről a jegyző gondoskodik."

4. A Jat. indítványokkal érintett hatályos rendelkezése:

"2. § (4) A jogszabályok megalkotásakor biztosítani kell, hogy a jogszabály

a) megfeleljen az Alkotmányból eredő tartalmi és formai követelményeknek,

b) illeszkedjen a jogrendszer egységébe,

c) megfeleljen a nemzetközi jogból és az európai uniós jogból eredő kötelezettségeknek és

d) megfeleljen a jogalkotás szakmai követelményeinek."

5. Az SZMSZ indítványokkal érintett - 2011. április 12-én - hatályos rendelkezése:

"11. § (1) A Képviselő-testület ülését a polgármester, akadályoztatása esetén az általános helyettesítési jogkörrel megbízott főállású alpolgármester, mindkettejük akadályoztatása esetén a polgármester és az alpolgármesterek feladatmegosztásáról szóló polgármesteri utasításban meghatározottak szerinti alpolgármester hívja össze."

"15. § (1) Az ülés elnöke a polgármester, akadályoztatása esetén az általános helyettesítési jogkörrel megbízott főállású alpolgármester, mindkettejük akadályoztatása esetén a polgármester és az alpolgármesterek feladatmegosztásáról szóló polgármesteri utasításban meghatározottak szerinti polgármester."

"37. § (2) A polgármester tagja a Képviselő-testületnek."

(...)

(5) A polgármesternek a Képviselő-testület működésével kapcsolatos feladatai különösen:

(...)

b) összehívja és vezeti a testületi üléseket; (...)"

III. Az indítványok megalapozottak.

1. A helyi önkormányzat rendeletalkotási jogkörének kereteit az Alkotmány, valamint az Ötv. szabályozza. Az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés a) pontja alapján az önkormányzat képviselő-testülete önkormányzati ügyekben önállóan szabályoz és az e) pont alapján törvény keretei között önállóan alakítja ki a szervezetét és működési rendjét, a 44/A. § (2) bekezdése pedig kimondja, hogy az önkormányzat képviselő-testülete feladatkörében rendeletet alkot, amely nem lehet ellentétes más jogszabállyal.

Az Ötv. 16. § (1) bekezdése az önkormányzat rendeletalkotási jogkörével kapcsolatosan a következő rendelkezést tartalmazza: "A képviselő-testület a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására önkormányzati rendeletet alkothat."

Az Ötv. - 2011. április 12-én hatályos - 12. § (2) bekezdése alapján a képviselő-testület elnöke a polgármester, aki összehívja és vezeti a képviselő-testület ülését. A polgármester helyettesítésére az Ötv. 34. § (1) bekezdése alapján alpolgármestert választhat, továbbá a 31. §-a alapján a polgármesteri és az alpolgármesteri tisztség egyidejű betöltetlensége, illetőleg tartós akadályoztatásuk esetére a szervezeti és működési szabályzat rendelkezik a képviselő-testület összehívásának, vezetésének a módjáról. A Képviselő-testület 2010. október 17-én megtartott alakuló ülése óta 2011. április 12-ig nem választott alpolgármestert, és a polgármester akadályoztatása esetén történő helyettesítéséről az SZMSZ 11. § (1) bekezdése úgy rendelkezik, hogy a Képviselő-testület ülését a Polgármester, akadályoztatása esetén az általános helyettesítési jogkörrel megbízott főállású alpolgármester, mindkettejük akadályoztatása esetén a polgármester és az alpolgármesterek feladatmegosztásáról szóló polgármesteri utasításban meghatározottak szerinti alpolgármester hívja össze. E rendelkezésekből következően a Képviselő-testület ülésének összehívására, vezetésére a Polgármesteren kívül kizárólag az alpolgármester, illetve az SZMSZ-ben megjelölt személy - valamelyik alpolgármester - jogosult.

Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Polgármester 2011. április 11-i intézkedését követően a Képviselő-testület tizenöt tagjából (Polgármester és tizennégy önkormányzati képviselő) megjelent tizenegy önkormányzati képviselő által megtartott ülés összehívása nem az Ötv. 12. § (2) bekezdésében és az SZMSZ 11. § (1) bekezdésében meghatározott módon került sor. A Képviselő-testület ülését kizárólag a Polgármester hívhatta volna össze, más erre jogszerűen nem volt jogosult, mivel a Polgármester helyettesítésére a Képviselő-testület alpolgármestert nem választott, és a Polgármester akadályoztatása esetén a helyettesítésére az SZMSZ egyéb rendelkezést nem tartalmazott. Ebből következően a 2011. április 12-én tizenegy önkormányzati képviselő által megtartott ülés képviselő-testületi ülésként való megtartása törvénysértő volt.

Az Alkotmánybíróság megállapította továbbá, hogy az Ötv. 12. § (2) bekezdése és az SZMSZ 15. § (1) bekezdése alapján a Képviselő-testület üléseit - alpolgármester megválasztásának hiányában - a Polgármestert volt jogosult vezetni, ezért törvénysértő működést jelentett, hogy a törvénysértő képviselő-testületi ülés levezetésére a jelenlévő tizenegy önkormányzati képviselő a korelnököt jelölte ki, mivel a korelnöknek az Ötv. 30. § (1) bekezdése alapján kizárólag a Képviselő-testület alakuló ülésének vezetésére lett volna lehetősége.

2. A helyi önkormányzat az Alkotmány és az Ötv. idézett rendelkezései alapján a helyi társadalmi viszonyok szabályozása körében elsődleges, eredeti jogalkotási jogkörrel rendelkezik, rendeletet alkothat olyan helyi közügyek szabályozására, amelyeket magasabb szintű jogszabály még nem szabályozott. A törvény által szabályozott társadalmi viszonyok körében az Ötv. felhatalmazása alapján, a felhatalmazás keretei között végrehajtási rendelet alkotásának a joga illeti meg.

A jogszabály akkor érvényes - és határolható el más, nem jogi normáktól - ha megfelel az ún. érvényességi kritériumoknak: e nélkül ugyanis érvényességről nem lehet beszélni. A közjogi érvényességi kritériumok (érvényességi kellékek) a következők:

a) A jogszabálynak a létrehozására feljogosított szervtől kell származnia, vagyis annak az állami-közhatalmi szervnek kell megalkotnia, amely erre kifejezetten jogosult.

b) A jogszabályt a vonatkozó eljárási előírásoknak megfelelően kell megalkotni, vagyis az előírt eljárási rend szerint kell létrejönnie.

c) A jogszabály nem állhat ellentétben a felsőbb fokozatú jogszabállyal, végső fokon az Alkotmánnyal (érvényesülnie kell a jogforrási hierarchiának).

d) A jogszabályt az előírt módon ki kell hirdetni.

Az a) pont tulajdonképpen a jogalkotói hatáskör kérdése, vagyis annak vizsgálata, hogy az adott szervnek van-e felhatalmazása (autoritása) a jogalkotásra. A jogszabály érvényessége szempontjából ez azért jelentős, mert az érvényesség feltételezi a jogszabály kötelező erejét. Az Alkotmánybíróság már a 11/1992. (III. 5.) AB határozatában kifejtette: "A jogállamiság és a jogbiztonság elvéből fakadnak az eljárási garanciák. (...) Csak a formalizált eljárás szabályainak követésével keletkezhet érvényes jogszabály (...)." (ABH 1992, 77, 85.) Az Alkotmánybíróság a 29/1997. (IV. 29.) AB határozatában kifejtette, hogy a "formai hibás törvényhozási eljárás (... ) a jövőben alapot ad a törvény kihirdetése napjára történő visszamenőleges hatályú megsemmisítésére". (ABH 1997, 122.) A határozat indokolása szerint "[a] megsemmisítés alapja a közjogi érvénytelenség, amely a norma formai alkotmányellenességének egyik változata". (ABH 1997, 122, 128.) Az 52/1997. (X. 14.) AB határozat rendelkező részében az Alkotmánybíróság megismételte azt a korábbi határozatában foglalt tételt, melynek megfelelően a jogalkotás során elkövetett eljárási alkotmánysértés önmagában megalapozza a törvény megsemmisíthetőségét. (ABH 1997, 331, 332.) Az Alkotmánybíróság a 39/1999. (XII. 21.) AB határozatában leszögezte, hogy "a törvényalkotási folyamat egyes eljárási szabályainak betartása a törvény érvényességének az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből levezethető jogállami követelménye." (ABH 1999, 325, 349.) E határozatból következően az alacsonyabb szintű jogszabályok megalkotásánál is érvényes az, hogy az egyes eljárási szabályok be nem tartása az Alkotmány 2. § (1) bekezdésébe ütköző alkotmányellenességet eredményez.

Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Képviselő-testület működése, döntéshozatala akkor törvényes, ha az önkormányzati képviselők a jogszabályok által meghatározott eljárási rendet betartják. Az Ör1. és Ör2. megalkotásakor és kihirdetésekor a 2011. április 12-én tanácskozásra összeült tizenegy önkormányzati képviselőnek nem volt felhatalmazása a jogalkotásra, mert a tizenegy önkormányzati képviselő által megtartott ülés összehívására és vezetésére nem az Ötv.-ben és az SZMSZ-ben meghatározott jogszabályi előírások alapján került sor, és a jogszabályokkal ellentétes képviselő-testületi működés sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében megfogalmazott jogállamiság elvét és a jogszabályokkal ellentétes képviselő-testületi működés során végzett jogalkotás sérti a Jat. 2. § (4) bekezdés a) pontjában meghatározott, az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből eredő formai követelményeket. Ebből következően az Ör1. és Ör2. esetében közjogi érvénytelenség áll fenn, és ezért az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Ör1. és Ör2. formai okból alkotmánysértő (érvénytelen), és azt annak kihirdetése napjára visszamenőleges hatállyal az Alkotmány 2. § (1) bekezdése sérelme miatt megsemmisítette.

Az Alkotmánybíróság megjegyzi, hogy a tizenegy önkormányzati képviselő által megtartott törvénysértő ülésen megalkotott Ör1. és Ör2. további formai okból is törvénysértő, mivel az Ötv. - 2011. április 12-én hatályos - 16. § (3) bekezdése alapján az önkormányzati rendeletet a polgármester és a jegyző írja alá, és az Ör.1.-et és Ör2.-t az ülést vezető korelnök és jegyző írta alá. A polgármester akadályoztatása esetén az önkormányzati rendelet aláírójaként a polgármestert csak az alpolgármester helyettesíthette volna.

3. Az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata szerint, ha az indítvánnyal támadott jogszabályt vagy annak részét az Alkotmány valamely rendelkezésébe ütközőnek minősíti, és ezért azt megsemmisíti, akkor a további alkotmányi rendelkezés esetleges sérelmét - a már megsemmisített jogszabályi rendelkezéssel összefüggésben - érdemben nem vizsgálja. [44/1995. (VI. 30.) AB határozat, ABH 1995, 203, 205.; 4/1996. (II. 23.) AB határozat, ABH 1996, 37, 44.; 61/1997. (XI. 19.) AB határozat, ABH 1997, 361, 364.; 15/2000. (V. 24.) AB határozat, ABH 2000, 420, 423.; 16/2000. (V. 24.) AB határozat, ABH 2000, 425, 429.; 29/2000. (X. 11.) AB határozat, ABH 2000, 193, 200.; 32/2005. (IX. 15.) AB határozat, ABH 2005, 329, 342-343.]

Mivel az Alkotmánybíróság az Ör1.-et és az Ör2.-t formai okból alkotmánysértőnek minősítette, ezért azoknak az Alkotmány 42. §-ával és 44/A. § (2) bekezdésével való esetleges sérelmét már nem vizsgálta.

A határozat közzététele az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 41. §-ának rendelkezésén alapul.

Budapest, 2011. november 29.

Dr. Kiss László s. k.,

előadó alkotmánybíró

Dr. Kovács Péter s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Holló András s. k.,

alkotmánybíró

Alkotmánybírósági ügyszám: 790/H/2011.