29/2005. (VII. 14.) AB határozat
az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény, az adókról, járulékokról és egyéb költségvetési befizetésekről szóló törvények módosításáról szóló 2002. évi XLII. törvény egyes rendelkezései alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány, valamint az Országos Környezetvédelmi és Vízügyi Főfelügyelőség H-14-031/3/2005. számú jogerős határozatával összefüggésben előterjesztett alkotmányjogi panasz tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság alkotmányjogi panasz alapján, valamint jogszabályi rendelkezések alkotmányellenességének utólagos megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítvány alapján meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény "Melléklet a törvény 29. § (4) bekezdéséhez az egyes államigazgatási eljárások külön illetékéről" XIV. 3. pontja alkotmányellenes, ezért azt a határozat kihirdetésével megsemmisíti.
2. Az Alkotmánybíróság az adókról, járulékokról és egyéb költségvetési befizetésekről szóló törvények módosításáról szóló 2002. évi XLII. törvény 12. számú melléklet 12. pont 3. alpontja alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló eljárást megszünteti.
3. Az Alkotmánybíróság az Országos Környezetvédelmi és Vízügyi Főfelügyelőség H-14-031/3/2005. számú jogerős határozatával összefüggésben előterjesztett alkotmányjogi panaszt visszautasítja.
Az Alkotmánybíróság a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
Több indítványozó is - egyikük alkotmányjogi panasz keretében - kérte az adókról, járulékokról és egyéb költségvetési befizetésekről szóló törvények módosításáról szóló 2003. évi XCI. törvény (a továbbiakban: Módtv.) 16. számú melléklet 2. pontja alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését, amely rendelkezés az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény (a továbbiakban: Itv.) mellékletének XIV. pontjában a környezetvédelmi, természetvédelmi hatósági eljárások fellebbezési illetékének mértékét határozta meg.
A beérkezett indítványokat az Alkotmánybíróság egyesítette és egy eljárásban bírálta el azokat.
Az indítványozók érvelése szerint a kifogásolt szabályozás következtében a fellebbezési illeték gyakorlatilag a bírságösszeg 50%-a, amelynek következtében sérül az Alkotmány 57. § (1) bekezdésében foglalt bírósághoz fordulás elve, az Alkotmány 57. § (5) bekezdésében foglalt jogorvoslathoz való jog, az Alkotmány 70/I. §-a által előírt arányos közteherviselés elve, valamint az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglalt jogbiztonság elve.
Az indítványozók szerint formai alkotmányellenesség áll fenn annak következtében, hogy a kifogásolt Módtv.-t nem a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával fogadták el, holott az Alkotmány 57. § (5) bekezdésében szabályozott jogorvoslati jogot, mint alapvető jogot érintő törvényt csak a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény korlátozhatja.
Tartalmi alapú alkotmányellenesség áll fenn az indítványozók szerint annak következtében, hogy a bírságolások esetében a gyakorlat alakítja ki a bírságok összegét, és így nem lehet előre kiszámítani a fellebbezési illeték összegét sem. Az eltérő gyakorlatból pedig regionális különbségek alakulhatnak ki. A jogállami garanciák hiánya miatt a kifogásolt szabályozás sérti az Alkotmány 2. §-át.
A fellebbezéshez való jog alapvető jognak minősül a fejlett jogrendszerekben, ezért annak az indítványban állított korlátozása az egyik indítványozó szerint sérti az Alkotmány 7. §-át is, mivel a nemzetközi jog általánosan elismert szabályaival ellentétes a kifogásolt módosítás.
A kiugróan magas fellebbezési illeték megfosztja továbbá a feleket az Alkotmány 50. § (2) bekezdésében foglalt bírósági eljáráshoz fűződő joguktól is, mivel az adott ügy el sem jut a magas illetékmértéknek köszönhetően a bírósági felülvizsgálati szakba.
Az egyik indítványozó érvelése szerint a Itv. rendelkezései sértik továbbá az Alkotmány 8. § (1) bekezdését és az Alkotmány 57. § (1) bekezdését is. A bírósághoz fordulás joga alapvető jog, amelynek tiszteletben tartása az állam elsőrendű kötelessége.
Az indítványozók állítják továbbá az Alkotmány 70/I. §-ának sérelmét is azon az alapon, hogy a bírságolás és a fellebbezési illeték együttes hatásukban egy "környezetvédelmi szennyezési adó látszatával bír", amit nem törvény állapított meg, hanem egy jogalkalmazó szerv eseti aktusa idéz elő. Az indítványozó hiányolta, hogy a jogalkotó nem biztosított sem illetékmentességet, sem illetékfeljegyzési jogot a bírsággal sújtott - többnyire - gazdálkodó szervezetek részére.
II.
Az Alkotmánybíróság a következő, indítvány által érintett jogszabályhelyek alapján hozta meg döntését:
"2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
(...)
7. § (1) A Magyar Köztársaság jogrendszere elfogadja a nemzetközi jog általánosan elismert szabályait, biztosítja
továbbá a nemzetközi jogi kötelezettségek és a belső jog összhangját.
(...)
8. § (1) A Magyar Köztársaság elismeri az ember sérthetetlen és elidegeníthetetlen alapvető jogait, ezek tiszteletben tartása és védelme az állam elsőrendű kötelessége.
(2) A Magyar Köztársaságban az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja.
(...)
50. § (2) A bíróság ellenőrzi a közigazgatási határozatok törvényességét.
(...)
57. § (1) A Magyar Köztársaságban a bíróság előtt mindenki egyenlő, és mindenkinek joga van ahhoz, hogy az ellene emelt bármely vádat, vagy valamely perben a jogait és kötelességeit a törvény által felállított független és pártatlan bíróság igazságos és nyilvános tárgyaláson bírálja el.
(...)
57. § (5) A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti. A jogorvoslati jogot - a jogviták ésszerű időn belüli elbírálásának érdekében, azzal arányosan - a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény korlátozhatja.
(...)
70/I. § Minden természetes személy, jogi személy és jogi személyiséggel nem rendelkező szervezet köteles jövedelmi és vagyoni viszonyainak megfelelően a közterhekhez hozzájárulni."
Itv.:
"29. § (1) Az első fokú államigazgatási eljárásért - ha e törvény, illetve az e törvény felhatalmazása alapján kiadott külön jogszabály másként nem rendelkezik - 2000 forint illetéket kell fizetni (általános tételű eljárási illeték) .
(2) Az első fokú államigazgatási határozat elleni fellebbezés illetéke - ha e törvény melléklete másként nem rendelkezik, és a fellebbezési eljárás tárgyának értéke pénzben megállapítható - a fellebbezéssel érintett, vagy vitatott összeg minden megkezdett 10 000 forintja után 400 forint, de legalább 5000 forint, legfeljebb 500 000 forint. Ha a fellebbezési eljárás tárgyának értéke pénzben nem állapítható meg, a fellebbezés illetéke 5000 forint.
(3) Az adózás rendjéről szóló törvényben meghatározott felügyeleti intézkedés iránti kérelem illetéke 15 000 forint. A megfizetett illeték visszatérítésére a 32. § rendelkezései az irányadók.
(4) A melléklet az egyes államigazgatási eljárások külön illetékét az (1)-(3) bekezdésben foglaltaktól eltérően szabályozza. Ha a melléklet másként nem rendelkezik, egyebekben a törvény 30-36. §-aiban foglaltak az irányadóak.
(5) A mellékletben nem említett eljárási cselekmények illetékére az (1)-(3) bekezdésben foglaltak az irányadók.
XIV. A környezetvédelmi, természetvédelmi hatósági eljárások illetéke
1. Az alapeljárás illetéke 5000 forint.
2. A fellebbezés illetéke 10 000 forint.
3. A hulladékgazdálkodási bírságot, a veszélyes-hulladék bírságot, zajbírságot, légszennyezési bírságot, szennyvízbírságot, felszínalattivíz-védelmi bírságot, vízszennyezési bírságot, továbbá a természetvédelmi bírságot megállapító határozat esetén a fellebbezéssel megtámadott bírságösszeg minden megkezdett 1000 forintja után 500 forint,
de legalább 20 000 forint."
III.
A jogszabályi rendelkezés alkotmányellenességének utólagos megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítvány megalapozott.
1. Az Itv. szerint az eljárási illeték alapja az értékhez igazodó államigazgatási eljárás esetében az eljárás tárgyának az eljárás megindítása időpontjában fennálló értéke.
Az illeték fizetésére az köteles az eljárás kezdeményezésekor, aki az eljárás megindítását kéri.
Az Itv. 29. § (2) bekezdése szerint az első fokú államigazgatási határozat elleni fellebbezés illetéke - ha e törvény melléklete másként nem rendelkezik, és a fellebbezési eljárás tárgyának értéke pénzben megállapítható - a fellebbezéssel érintett, vagy vitatott összeg minden megkezdett 10 000 forintja után 400 forint, de legalább 5000 forint, legfeljebb 500 000 forint. Ha a fellebbezési eljárás tárgyának értéke pénzben nem állapítható meg, a fellebbezés illetéke 5000 forint.
Az egyes államigazgatási eljárások külön illetéke tekintetében e törvény melléklete eltérően rendelkezhet.
Fontos garanciális szabályt tartalmaz az Itv. 32. §-a. Eszerint a jogorvoslati eljárásban megfizetett valamennyi illetéket az ügyfélnek vissza kell téríteni, ha az államigazgatási hatóság vagy a bíróság által felülvizsgált államigazgatási határozat vagy intézkedés az ügyfél hátrányára részben vagy egészben jogszabálysértőnek bizonyult.
A visszatérítést hivatalból, a jogorvoslati eljárás során hozott határozatban kell elrendelni és azt - a visszatérítés foganatosítása végett - az ügyfél lakóhelye, illetőleg a bíróság székhelye szerint illetékes illetékhivatalnak kell megküldeni.
Az államigazgatási eljárásról szóló 1957. évi IV. törvény 13. § (1) bekezdése szerint az államigazgatási eljárás az ügyfél kérelmére, bejelentésére, nyilatkozatára (a továbbiakban: kérelem) vagy hivatalból indul meg. A felettes szerv a közigazgatási szervet az eljárás megindítására vagy folytatására utasíthatja.
2. Az indítványozók a törvény mellékletében szabályozott eljárási illetéket az Alkotmány 57. § (5) bekezdése szerinti alapvető jog, a jogorvoslathoz fűződő jogot korlátozó rendelkezésnek tartják, és - többek között - erre hivatkozással is kérték annak megsemmisítését.
Az Alkotmánybíróság ezért az indítvány alapján elsőként azt vizsgálta, hogy az Itv. mellékletének kifogásolt szabálya sérti-e az Alkotmány 57. § (5) bekezdésében biztosított jogorvoslathoz való jogot.
Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint az állam akkor nyúlhat az alapjog korlátozásának eszközéhez, -jelen esetben az Alkotmány 57. § (5) bekezdésében foglalt jogorvoslati jog korlátozásához - ha másik alapvető jog vagy szabadság védelme, vagy érvényesülése, illetve egyéb alkotmányos érték védelme más módon nem érhető el. Az alapjog korlátozásának alkotmányosságához tehát önmagában nem elegendő, hogy az másik alapjog vagy szabadság védelme vagy egyéb alkotmányos cél elérése érdekében történik, hanem szükséges, hogy a korlátozás megfeleljen az arányosság követelményeinek: az elérni kívánt cél fontossága és az ennek érdekében okozott alapjogsérelem súlya megfelelő arányban legyenek egymással. A törvényhozó a korlátozás során köteles az adott cél elérésére alkalmas legenyhébb eszközt alkalmazni. Alkotmányellenes a jog tartalmának korlátozása, ha az kényszerítő ok nélkül történik, vagy ha a korlátozás súlya az elérni kívánt célhoz képest aránytalan [30/1992. (V. 26.) AB határozat, ABH 1992, 167, 171.].
Az Alkotmánybíróság megítélése szerint önmagában nem jelent alkotmányellenességet, hogy az illeték alapja a kiszabott bírság, valamint az sem, hogy a jogalkotó a fellebbezési illeték mértékét más eljárásoktól eltérő módon állapítja meg. A bírság mindig valamely jogellenes magatartás szankciója. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint fontos alkotmányos érdeket, az Alkotmány 18. §-ában foglalt egészséges környezethez való jog védelmét szolgálhatja egy megemelt összegű bírság, de az illetékmérték megemelésének ez nem lehet alkotmányos indoka. Az eljárási illeték ugyanis az eljárás díja, következésképpen mértékének meghatározásakor az eljárás során felmerülő költségek arányában állapítható meg, tételes vagy százalékos mértékben. Annak mértéke függ az eljárás jellegétől, de függhet az eljárásban szükséges cselekmények terheitől is.
Önmagában az, hogy az Itv. eltérést enged különböző államigazgatási eljárásokra tekintettel a 29. §-ban foglalt általános mértéktől, nem vet fel alkotmányossági aggályt. A környezetvédelmi ügyekben az eljárás nyilvánvalóan költségesebb más eljárásoknál, amely indokolhat eltérést, felemelt mértéket.
Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlatának megfelelően az adó, illeték mértékét, összegszerűségét nem vizsgálja, az csak akkor vet fel alkotmányossági kérdést, ha - mint arra az 1531/B/1991. AB határozat is utal (ABH 1993, 707, 711.)- olyan túlzott mértékű (konfiskatórius jellegű), hogy már nem is a célt valósítja meg, hanem az adóalany ellehetetlenülését idézi elő.
A jelen ügyben az eljárási illeték mértéke, amely a felemelt bírság 50%-a, odavezet, hogy korlátozza, vagy ellehetetleníti a jogorvoslathoz való alapvető jogot, így sérti az Alkotmány 57. § (5) bekezdését.
Az Alkotmánybíróság korábbi döntése értelmében "a szükségtelen, elkerülhető és a korlátozással elérni kívánt célhoz képest aránytalan korlátozás alkotmányosan megengedhetetlen, ezért alkotmányellenes". [34/1994. (VI. 24.) AB határozat, ABH 1994, 177, 186.]
Az Alkotmánybíróság szerint a vizsgált szabályozásban az eljárási illeték elszakadva annak céljától és jellegétől már a bírság kiegészítő szerepét veszi át; annak mintegy 50%-os mértékben való megemelését jelenti. Ezzel a jogalkotó gyakorlatilag a bírság megkettőzését érte el, így az eljárási illeték nem a jogrendszeren belüli rendeltetési célra került alkalmazásra.
Az Alkotmánybíróság rámutat arra, hogy ez az illeték funkciójával és céljaival összeegyeztethetetlen. Az egyes jogintézmények célhoz kötött felhasználási lehetőségére - mint a jogalkotó hatalom egyik alkotmányos korlátjára -elvi éllel mutatott rá az Alkotmánybíróság 24/1997. (IV. 25.) AB határozata. Ebben a testület arra hivatkozással semmisített meg egy, a megyei önkormányzati képviselők tiszteletdíjáról, juttatásáról és költségtérítéséről szóló rendeletet, mert az Alkotmánybíróság megítélése szerint a tiszteletdíj, a juttatás és költségtérítés egymástól eltérő törvényi rendeltetése nem engedi meg, hogy a képviselő-testület a juttatást - céljától eltérően - a tiszteletdíj kiegészítéseként, a költségtérítést pedig - ugyancsak rendeltetésétől eltérően - a juttatás részleges megkettőzéseként szabályozza. (ABH 1997, 474, 476.)
Az olyan mértékű eljárási illeték, amely környezetszennyezési bírság látszatával bír, már nem az illeték "jogrendszeren belüli rendeltetése szerinti célra" kerül alkalmazásra (lásd 31/1998. (VI. 25.) AB határozat, ABH 1998, 240, 246.); így alkotmányellenes. Sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdését.
3. Az Alkotmánybíróság az indítvány alapján azt is vizsgálta, hogy az Itv. mellékletének kifogásolt szabálya megfelel-e a normavilágosság, a jogbiztonság alkotmányos követelményének.
Az indítványozók szerint a melléklet XIV. 3. pontja szerint fizetendő eljárási illeték környezetvédelmi bírság-kiszabáson alapuló megállapításának gyakorlata jogbizonytalanságot eredményez, mert az regionális különbségek kialakulásához vezethet, illetve önkényes és kiszámíthatatlan joggyakorlatot eredményez, ezért a kifogásolt szabályozás sérti szerintük az Alkotmány 2. §-ában foglalt jogbiztonság elvét is.
Az Alkotmánybíróság számos határozatában értelmezte az Alkotmány 2. § (1) bekezdésébe foglalt jogállamiság fogalmát.
A jogbiztonság az állam - s elsősorban a jogalkotó - kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. [9/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 59, 65.]
Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a kifogásolt rendelkezés, akár azzal hogy az illeték-maximumról való "hallgatás"-ra hivatkozva a magas összegű - a jelentős érdeket védő - illetékalapra (bírság-összegre) tekintettel mérlegeléssel megállapítható illetékmaximumot enged, akár azzal, ha a mellékletbeli eltérést csupán az alapmértékre vonatkoztatva, a törvényi maximum-szabály tekintendő irányadónak, sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdésben foglalt normavilágosság követelményét is.
Az első esetben a parttalanná váló illetékmérték a bírság megemelését jelentené. Ez azonban ellentétes az eljárási illeték céljával, rendeltetésével, de súlyos aránytalanságot is eredményezne. A második esetben a kivétel szabály értelmét veszítené, mert a törvényes maximum "átalány illeték"-ké válna. Ez hátrányos megkülönböztetést eredményezne a "szennyezők" között. A kisebb mértékű kárt okozók esetében az illeték mértéke a bírság 50%-a lenne, míg a súlyosan károsítók egységes, 500 000 Ft mértékű illeték alá esnének.
Az Alkotmánybíróság megállapította tehát, hogy a kifogásolt szabályozás olyannyira ellentmondásos, hogy az nem felel meg a jogszabállyal szemben a normavilágosság alapján támasztott követelményeknek sem, és ezzel sérül az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglalt normavilágosság elve is.
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság a rendelkező részben foglaltaknak megfelelően az Alkotmány 57. § (5) bekezdését és az Alkotmány 2. § (1) bekezdését sértő rendelkezéseket megsemmisítette.
4. Az Alkotmánybíróság gyakorlatának megfelelően a megsemmisítés következtében nem vizsgálta az Itv. 29. § (4) bekezdéséhez kapcsolt melléklet XIV. 3. pontja és az Alkotmány 7. § (1) bekezdése, 8. § (1) és (2) bekezdése, 50. § (2) bekezdése 57. § (1) bekezdése, valamint az 57. § (5) bekezdésének a minősített többség követelményével kapcsolatos összefüggéseit.
5. Az Alkotmánybírósághoz benyújtott alkotmányjogi panaszok befogadhatóságának feltételeit az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 48. §-a határozza meg.
Az Alkotmányban biztosított jogainak megsértése miatt alkotmányjogi panasszal fordulhat az Alkotmánybírósághoz az, akinek a jogsérelme az alkotmányellenes jogszabály alkalmazása folytán következett be, és egyéb jogorvoslati lehetőségeit már kimerítette, illetőleg más jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.
Az alkotmányjogi panaszt a jogerős határozat kézbesítésétől számított hatvan napon belül lehet írásban benyújtani.
A rendelkezésre álló iratokból az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a természetvédelmi bírságot kiszabó, jogerőre emelkedett alapügyben nem került alkalmazásra az indítvánnyal támadott szabály, ezért az alkotmányjogi panasz benyújtásának feltételei nem állnak fenn; a le nem rótt eljárási illeték megfizetésével összefüggésben indult ügy vonatkozásában pedig - minthogy az jogerősen még nem zárult le, az alkotmányjogi panasz időelőtti.
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság mellőzte a konkrét ügyben való alkalmazás tilalmának megállapítását és az alkotmányjogi panaszt visszautasította.
6. Az Abtv. 20. §-a értelmében az Alkotmánybíróság az arra jogosult indítványa alapján jár el.
Az indítványozó vagylagos kérelmet terjesztett elő, mely szerint a Módtv. megsemmisítése esetére kérelmezte a 2004. január 1-jéig hatályban volt, a fellebbezési illeték mértékét előíró jogszabály vizsgálatát is.
Az Alkotmánybíróság hatályon kívül helyezett jogszabály alkotmányellenességét nem vizsgálja, hacsak nem annak alkalmazhatósága is eldöntendő kérdés (335/B/1990. AB határozat, ABH 1990, 261, 262.) . Hatályon kívül helyezett jogszabály alkotmányossági vizsgálata a konkrét normakontroll két esetében, az Abtv. 38. § (1) bekezdése szerinti bírói kezdeményezés és a 48. § szerinti alkotmányjogi panasz alapján lehetséges.
Mivel jelen ügyben a már hatályon kívül helyezett, az adókról, járulékokról és egyéb költségvetési befizetésekről szóló törvények módosításáról szóló 2002. évi XLII. törvény 12. számú mellékletének 12. pont 3. alpontja alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványi kérelem az Abtv. 1. § b) pontja szerinti utólagos absztrakt normakontrollra irányult, ezért az Alkotmánybíróság az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló, módosított és egységes szerkezetbe foglalt 3/2001. (XII. 3.) Tü. határozatának 31. § a) pontja alapján az eljárását megszüntette.
7. Az Alkotmánybíróság a határozatának Magyar Közlönyben történő közzététele az Abtv. 41. §-án alapul.
Dr. Holló András s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Bagi István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bihari Mihály s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Harmathy Attila s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszkyné dr. Vasadi Éva s. k.,
előadó alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: 150/B/2005.