A Kúria Önkormányzati Tanácsának Köf. 5021/2019/4. számú határozata

Aba Város Önkormányzata Képviselő-testületének a helyi adókról szóló 1/2019. (II. 20.) önkormányzati rendelete kihirdetése napjára visszamenőlegesen történő megsemmisítéséről

Az ügy száma: Köf. 5021/2019/4.

A tanács tagjai: Dr. Patyi András, a tanács elnöke, Dr. Dobó Viola előadó bíró, Dr. Varga Eszter bíró

Az indítványozó: Fejér Megyei Kormányhivatal (8000 Székesfehérvár, Szent István tér 9.)

Az érintett önkormányzat: Aba Város Önkormányzat (8127 Aba, Rákóczi u. 12.)

Az érintett önkormányzat képviselője: dr. Ivanits Viktor Miklós kormánytisztviselő

Az ügy tárgya: önkormányzati rendelet törvényességének vizsgálata

Rendelkező rész

A Kúria Önkormányzati Tanácsa

- megállapítja, hogy Aba Város Önkormányzat Képviselő-testületének a helyi adókról szóló 1/2019. (II. 20.) önkormányzati rendelete jogszabálysértő, ezért azt kihirdetése napjára visszamenőleg, 2019. március 23-i hatállyal megsemmisíti;

- elrendeli határozatának a Magyar Közlönyben való közzétételét;

- elrendeli, hogy a határozat közzétételére - a Magyar Közlönyben való közzétételt követő 8 napon belül - az önkormányzati rendelet kihirdetésével azonos módon kerüljön sor.

A határozat ellen jogorvoslatnak nincs helye.

Indokolás

[1] Aba Város Önkormányzat Képviselő-testülete (a továbbiakban: Képviselő-testület) 2019. február 20-án tartott rendkívüli ülésén fogadta el a helyi adókról szóló 1/2019. (II. 20.) önkormányzati rendeletét (a továbbiakban: Ör.), amelyet a Nemzeti Jogszabálytárban nem tett közzé, de azt az ülésről készült jegyzőkönyv mellékleteként felterjesztette a Fejér Megyei Kormányhivatalhoz (a továbbiakban: Kormányhivatal). A Kormányhivatal törvényességi felügyeleti eljárás során megállapította, hogy az Ör. formai tagolása ellentétes a jogszabályszerkesztésről szóló 61/2009. (XII. 14.) IRM rendelet (a továbbiakban: Jszr.) 36. § (2)-(3) bekezdésében, 37. § (1) bekezdésében, valamint a 41. § (1)-(3) bekezdésében foglaltakkal. Megállapította továbbá, hogy az Ör. 2. § (2) bekezdése ellentétes az Alaptörvény B) cikkében és a jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény (a továbbiakban: Jat.) 2. § (1) bekezdésében, valamint a helyi adókról szóló 1990. évi C. törvény (a továbbiakban: Htv.) 6. § a) pontjában, 11. §-ában, 18. §-ában és 24. §-ában foglaltakkal, az Ör. 2. § (3) bekezdése pedig ellentétes a Htv. 52. § 7., 8., 11. és 47. pontjában, valamint a Jszr. 70. § (1) bekezdésében foglaltakkal.

[2] Mindezek miatt a Kormányhivatal 2019. április 2-án törvényességi felhívással élt a Képviselő-testület felé, melyben a jelzett törvénysértések megszüntetésére 2019. május 15-ét, majd a Képviselő-testület határidő hosszabbítására irányuló kérelme folytán 2019. június 14-ét jelölte meg.

[3] 2014. június 14-én Aba Város Önkormányzat Jegyzője tájékoztatta a Kormányhivatalt, hogy a Képviselő-testület a törvényességi felhívást még nem tárgyalta meg, a megtárgyalást a szakvélemény beszerzése után tervezik, mely még folyamatban van.

Az indítvány és az érintett önkormányzat állásfoglalása

[4] Ezen előzmények után indítványozta a Kormányhivatal a Kúria Önkormányzati Tanácsánál az Ör. - fentiek szerinti - jogszabályba ütközésének vizsgálatát. A Kormányhivatal a törvényességi felhívásban megjelölt jogszabályhelyekre hivatkozva kifejtette, hogy az Ör. valamennyi alcíme egyetlen szakaszt foglal magában, ezzel a Jszr. hivatkozott rendelkezéseibe ütközik. Álláspontja szerint ugyanis a szakasznál magasabb szerkezeti egység (alcím) csak akkor lett volna kialakítható, ha a jogszabály áttekinthetősége másként nem lett volna biztosítható.

[5] A Kormányhivatal megítélése szerint jogszabálysértő az Ör. 2. § (2) bekezdése is, mert a képviselő-testület az Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdés a) pontjában és a Htv. 6. § a) pontjában meghatározott adómegállapítási jogán túlterjeszkedve szűkítette az adótárgyak körét azzal, hogy a magánszemély kommunális adója adónemben nem állapított meg adómértéket a "telek" mint adótárgy tekintetében. Álláspontja szerint ugyanis, amennyiben a képviselő-testület a Htv. körébe tartozó valamely adótárgy vonatkozásában mellőzni kívánja az adóztatást, azt csak a mentességi szabályok beiktatásával teheti meg.

[6] A Kormányhivatal álláspontja szerint az Ör. 2. § (2) bekezdése nem felel meg a Jat. 2. § (1) bekezdésében foglalt normavilágosság követelményének sem, ugyanis a két tagmondat között fennálló ellentmondás nem teszi lehetővé annak pontos megállapítását, hogy az Ör. címzettjeinek milyen magatartást kell tanúsítaniuk.

[7] A Kormányhivatal szerint jogszabálysértő az Ör. 2. § (3) bekezdése is, mert nem a Htv. hivatkozott pontjaiban rögzített fogalomkészletet használja, a "lakástulajdon", valamint a "nem lakás céljára szolgáló egyéb építmény" mint új fogalom nem került szabályozásra az Ör.-ben.

[8] A Kúria Önkormányzati Tanácsa a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény (a továbbiakban: Kp.) 140. § (1) bekezdése alapján a 42. § (1) bekezdése értelmében hívta fel az érintett önkormányzatot az indítványra vonatkozó nyilatkozata előterjesztésére. Az önkormányzat nem terjesztett elő védiratot.

A Kúria Önkormányzati Tanácsa döntésének indokolása

[9] Az indítvány részben megalapozott.

[10] A Kúria Önkormányzati Tanácsa az indítványt a Kp. 141. § (2) bekezdése alapján tárgyaláson kívül bírálta el.

[11] A sérelmezett Ör. teljes normaszövege:

"Aba Város Önkormányzat Képviselő-testülete a helyi adókról szóló 1990. évi C. törvény 1. § (1) bekezdésében. a 39/C (1) és (3) bekezdésében kapott felhatalmazás alapján, az Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdés h) pontjában meghatározott feladatkörben eljárva a következőket rendeli el:

1. Általános rendelkezések

1. §

Aba Város Önkormányzat Képviselő-testülete Aba város közigazgatási területén a helyi adókról szóló 1990. évi C. törvényben (a továbbiakban: Htv.) felsorolt helyi adók közül határozatlan időre az alábbiakat vezeti be:

a. kommunális jellegű adók

aa) magánszemély kommunális adója

ab) idegenforgalmi adó

b. helyi iparűzési adó.

2. Magánszemély kommunális adója

2. §

(1) Magánszemély kommunális adókötelezettség terheli a Htv. 12. §-ában, valamint a Htv. 18. §-ában meghatározott magánszemélyt, továbbá azt a magánszemélyt is, aki Aba város közigazgatási területén nem magánszemély tulajdonában álló lakás bérleti jogával rendelkezik.

(2) Az adó évi mértéke a Htv. 11. §-ában és a Htv. 17. §-ában meghatározott adótárgyanként: építmények, lakásbérleti joggal rendelkező magánszemély esetében 12.000,- Ft.

(3) Mentes a magánszemély kommunális adója alól:

a) a magánszemélynek a lakástulajdonával azonos helyrajzi számon lévő minden, nem lakás céljára szolgáló egyéb építménye,

b) a 65 évet betöltött magánszemély, aki a lakcímnyilvántartás szerint és ténylegesen (életvitelszerűen) is egyedül él, a lakóhelyéül szolgáló lakása és a lakástulajdonával azonos helyrajzi számon lévő minden, nem lakás céljára szolgáló egyéb építménye után. A mentesség csak egyetlen lakás tekintetében vehető igénybe. A mentesség tekintetében az adókötelezettségben bekövetkező változást a következő év első napjától kell figyelembe venni.

2. Idegenforgalmi adó

3. §

(1) Adókötelezettség terheli azt a magánszemélyt, aki nem állandó lakosként az Önkormányzat illetékességi területén legalább egy vendégéjszakát eltölt.

(2) Az adó mértéke személyenként és vendégéjszakánként 100 Ft.

3. Helyi iparűzési adó

4. §

(1) Adóköteles az önkormányzat illetékességi területén állandó vagy ideiglenes jelleggel végzett vállalkozási tevékenység (a továbbiakban: iparűzési tevékenység).

(2) Állandó jelleggel végzett iparűzési tevékenység esetén az adó mértéke az adóalap 2%-a.

(3) Ideiglenes jelleggel végzett iparűzési tevékenység esetén az adó mértéke naptári naponként 5.000 Ft.

(4) Mentes az iparűzési adó alól a háziorvos, védőnő vállalkozó, ha a vállalkozásuk iparűzési adóalapja az adóévben a 20 millió Ft-ot nem haladja meg.

4. Záró rendelkezések

5. §

(1) A Rendelet 2019. március 23-án lép hatályba.

(2) A Rendelet kihirdetéséről a jegyző gondoskodik."

I.

[12] A Kúria Önkormányzati Tanácsának először abban a kérdésben kellett állást foglalnia, hogy az Ör. szerkezete (formai tagolása) jogszabálysértő-e.

[13] A Jszr. 36. § (3) bekezdése alapján "[a] jogszabály alapegysége a szakasz. A jogszabály tervezetének tagolása során szakasznál magasabb szintű szerkezeti egység akkor alakítható ki, ha az alacsonyabb szintű szerkezeti egységek alkalmazásával a jogszabály áttekinthetősége nem biztosítható." A Jszr. 41. § (1) bekezdése szerint "[a] jogszabálytervezet áttekinthetősége érdekében az ugyanazon jogintézményt szabályozó szakaszokat egybefoglaló önálló szerkezeti egységként alcímek alakíthatók ki." A Jszr. 41. § (2) bekezdése szerint "[e]gyetlen szakaszt magában foglaló alcím csak akkor alakítható ki, ha az (1) bekezdés szerinti tagolás miatt a jogszabály szerkezetének egységessége érdekében az szükséges."

[14] A Kúria megítélése szerint jelen rendelkezések összevetéséből az következik, hogy amennyiben a jogalkotó alcímet kíván használni - márpedig jelen esetben ez biztosítja az áttekinthetőséget - akkor az alcím alatti tartalmat szakaszokra (és nem egyetlen szakaszra) kell tagolni. A Jszr. 41. § (2) bekezdése ugyan - kivételesen - lehetővé teszi, hogy az alcím egy(etlen) szakaszból álljon, de a Kúria megítélése szerint a Jszr. 41. § (2) bekezdésében foglalt kivételes szabály nem értelmezhető akként, hogy a jogszabály szerkezetének egységessége érdekében valamennyi alcím csak egyetlen szakaszt tartalmaz. Abban az esetben felel meg tehát a normaszöveg a Jszr. által támasztott formai követelményeknek és ezáltal a jogbiztonság alkotmányos követelményének, ha az alcímek szakaszokra tagoltak és kivételesen, egyes alcímek esetében van lehetőség arra, - ha a jogszabály szerkezetének egységessége csak így biztosítható - hogy az egyetlen szakaszt tartalmazzon.

[15] Az alcímek használata okán tehát nem jogszabálysértő az Ör., az alcímek alatti tagolást azonban a Jszr. rendelkezéseiből következően szakaszokra (szükség esetén bekezdésekre) kell bontani.

[16] A Kúria megállapította, hogy az indítványban is sérelmezettek szerint, két azonos számú (2.) alcím szerepel az Ör.-ben, ("2. Magánszemélyek kommunális adója" és "2. Idegenforgalmi adó"). Az "Idegenforgalmi adó alcím" előtti sorszámot javítani szükséges 3.-ra, ennek következtében valamennyi - ezt az alcímet követő - alcím esetében változik a számozás.

II.

[17] A Kúria Önkormányzati Tanácsának ezt követően abban a kérdésben kellett állást foglalnia, hogy jogszabályellenes-e az Ör. 2. § (2) bekezdése, amely szerint "az adó évi mértéke a Htv. 11. §-ában és 17. §-ában meghatározott adótárgyanként: építmények, lakásbérleti joggal rendelkező magánszemély esetében 12.000.- Ft."

[18] A Htv. 11. § (1) bekezdése alapján "[a]dóköteles az önkormányzat illetékességi területén lévő építmények közül a lakás és a nem lakás céljára szolgáló épület, épületrész (a továbbiakban együtt: építmény)." A (3) bekezdés szerint "[a]z adókötelezettség az építmény valamennyi helyiségére kiterjed, annak rendeltetésétől, illetőleg hasznosításától függetlenül."

[19] A Htv. 17. §-a értelmében "[a]dóköteles az önkormányzat illetékességi területén lévő telek."

[20] A Htv. fenti §-ai tehát az építményről és a telekről mint adóköteles adótárgyakról rendelkeznek, ugyanakkor az Ör. a telek vonatkozásában nem tartalmaz szabályozást: sem az adómértéket nem határozza meg, sem mentességi szabályokat nem állapít meg ezen adótárgy vonatkozásában. Az Ör. hivatkozott rendelkezése ezért, egyrészt a Htv.-be ütközik, másrészt önmagával is ellentétes, mivel nem rendezi a Htv. 17. §-ában meghatározott "telek" vonatkozásában az adókötelezettséget vagy annak hiányát.

[21] Egyetért a Kúria az indítványozóval a tekintetben is, hogy az Ör. ezen rendelkezésének megfogalmazása nem pontos, illetve nem egyértelmű a címzettek számára, így a Jat.-ban megfogalmazott normavilágosság elve is sérül. A jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény (a továbbiakban: új Jat.) 2. § (1) bekezdése értelmében "[a] jogszabálynak a címzettek számára egyértelműen értelmezhető szabályozási tartalommal kell rendelkeznie". Az új Jat. hatályát megjelölő rendelkezés [1. § (1) bekezdés a) pont] értelmében az önkormányzati jogalkotók számára törvényi előírássá vált a jogállamiság, jogbiztonság alkotmányos elvéből levezetett normavilágosság, korábban alkotmányos követelménye. (Köf.5015/2012/6.)

[22] A világos, érthető és mindenki számára értelmezhető normatartalommal kapcsolatban az Alkotmánybíróság (a továbbiakban: AB) is számos határozatot hozott. Ezek szerint a jogbiztonság megköveteli, hogy a jogszabály szövege értelmes és világos, a jogalkalmazás során felismerhető normatartalmat hordozzon. [11/1992. (III. 5.) AB határozat] Nem fogadható el az a szabály, amely értelmezhetetlen voltánál fogva teremt jogbizonytalanságot, mert hatását tekintve nem kiszámítható és címzettjei számára előre nem látható. [42/1997. (VII. 1.) AB határozat] Az Alkotmánybíróságnak következetes a gyakorlata a tekintetben, hogy a jogállamiságnak [Alaptörvény B) cikk (1) bekezdés] nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. "A jogbiztonság az állam - és elsősorban a jogalkotó - kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, és egyértelműek legyenek. Működésüket tekintve kiszámíthatónak és előreláthatónak kell lenniük a norma címzettjei számára. A jogbiztonság nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát is" [az Alaptörvény hatálybalépését követően először: 31/2012. (VI. 29.) AB határozat, Indokolás [25]; további megerősítése: 3024/2019. (II. 4.) AB határozat, Indokolás [41]. 17/2019. (V. 30.) AB határozat, Indokolás [68]].

[23] Az AB gyakorlatát követve a Kúria a Köf.5017/2013/3. számú határozatában rámutatott, hogy törvénysértő - a Jat. 2. § (1) bekezdésébe foglalt világos, érthető és megfelelően értelmezhető normatartalom követelményébe ütközik - az önkormányzati rendeleten belüli kollízió, ha jogértelmezéssel az ellentmondást nem lehet kiküszöbölni, vagy akkor, ha az ellenmondásban álló rendelkezések valamelyike egyben magasabb jogszabályba is ütközik. Jelen esetben mindkét feltétel fennáll. Az Ör. 2. § (2) bekezdése önmagában is ellentmondásos, tekintve, hogy törvényi hivatkozással megjelölt adótárgyakról rendelkezik, melyek körében nem említi a "telket" mint adótárgyat és arra nem állapít meg adómértéket, ezzel magasabb szintű jogszabályba, a Htv. 17. §-ába ütközik.

III.

[24] A Kúriának végül az Ör. 2. § (3) bekezdését kellett vizsgálnia, mely szerint "(m)entes a magánszemély kommunális adója alól:

a) a magánszemélynek a lakástulajdonával azonos helyrajzi számon lévő minden, nem lakás céljára szolgáló építménye,

b) a 65. évet betöltött magánszemély, aki a lakcímnyilvántartás szerint és ténylegesen (életvitelszerűen) is egyedül él, a lakóhelyéül szolgáló lakása, és a lakástulajdonával azonos helyrajzi számon lévő minden, nem lakás céljára szolgáló építménye után. (...)"

[25] A Htv. 52. § 7. pontja "tulajdonos", 8. pontja "lakás", 11. pontja "nem lakáscélú épület", 47. pontja "egyéb nem lakás céljára szolgáló épület" fogalmakat rögzíti. A Jszr. 70. § (1) bekezdése alapján a képviselő-testület a magasabb (törvényi) szinten szabályozott fogalmakat nem értelmezheti eltérően. Amennyiben az önkormányzat helyi adottságai indokolják új fogalom használatát, azt az önkormányzati rendeletben kellett volna szabályozni.

[26] A Htv. értelmező rendelkezéseit szabályozó 52. §-a tehát nem használja a "nem lakás céljára szolgáló építmény" fogalmat, így annak konkrét tartalmát/jelentését az Ör.-ben kellett volna meghatározni (amennyiben a Htv.-től eltérő fogalomhasználat indokolt), vagy a Htv. 11. és 47. pontjában alkalmazott "nem lakás célú épület", illetve "egyéb nem lakás céljára szolgáló épület" terminológiát lett volna szükséges alkalmazni.

[27] A Kúria Önkormányzati Tanácsa a Köf.5.067/2012/4. számú határozatában kimondta, hogy a Jat. 2. § (1) bekezdésében foglaltakkal ellentétes a szabályozás, ha az Ör. olyan fogalomkészletet (pl. "pótelőirányzat", "féléves tájékoztató rendelet-tervezetei") alkalmaz, amely a hatályos szabályozás viszonylatában nem értelmezhető. A Köf.5051/2012/6. számú határozat szerint sérti a világos normatartalom Jat. 2. § (1) bekezdésébe foglalt feltételét, ha a rendelkezésből a címzetti magatartások nem állapíthatók meg.

[28] A Kúria Önkormányzati Tanácsa mindezek alapján azt állapította meg, hogy az Ör. 2. § (2) és (3) bekezdése a fentiek szerint jogszabálysértő. Tekintettel azonban arra, hogy az Ör. nem felel meg a Jszr.-ben meghatározott formai jogalkotási előírásoknak sem, a Kúria Önkormányzati Tanácsa a teljes normaszöveget hatályon kívül helyezi a Kp. 146. § (1) bekezdés a) pontja alapján.

A döntés elvi tartalma

[29] A Jszr.-ben foglalt formai jogalkotásra vonatkozó előírások megsértése az önkormányzati rendelet teljes normaszövegének hatályon kívül helyezését vonja maga után.

Záró rész

[30] A Kúria az indítványt a Kp. 141. § (2) bekezdése szerint tárgyaláson kívül bírálta el.

[31] A Kúria a törvényellenesség jogkövetkezményeit a Kp. 146. § (1) bekezdés a) pontja alapján állapította meg.

[32] A Magyar Közlönyben történő közzététel a Kp. 146. § (2) bekezdésén, a helyben történő közzététel a Kp. 142. § (3) bekezdésén alapul.

[33] A Kp. 141. § (4) bekezdése alapján az önkormányzati rendelet törvényellenességének vizsgálatára irányuló eljárásban a feleket teljes költségmentesség illeti meg, és saját költségeiket maguk viselik.

[34] A határozat elleni jogorvoslatot a Kp. 116. § d) pontja és a 146. § (5) bekezdése zárja ki.

Budapest, 2019. szeptember 17.

Dr. Patyi András s. k.,

a tanács elnöke,

Dr. Dobó Viola s. k.,

előadó bíró,

Dr. Varga Eszter s. k.,

bíró