723/B/2006. AB határozat
a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 1997. évi LXVI. törvény alkotmányossági vizsgálata tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványtárgyában meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szól ó 1997. évi LXVI. törvény 5. § (1) bekezdésének, továbbá (3) bekezdése első mondata "hivatásos" szövegrészének, valamint a (4) bekezdésének alkotmányellenessége megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt - az Alkotmány 46. § (2) bekezdése, 50. § (3) bekezdése, 54. § (1) bekezdése és 70/A. §-a vonatkozásában - elutasítja.
2. Az Alkotmánybíróság a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 1997. évi LXVI. törvény 5. § (1) bekezdésének, továbbá (3) bekezdése első mondata "hivatásos" szövegrészének, továbbá (4) bekezdésének alkotmányellenessége megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt - az Alkotmány 2. § (1) bekezdése, a 46. § (1) és (3) bekezdése, illetve a 48. § (3) bekezdése tekintetében visszautasítja.
Indokolás
I.
Az Alkotmánybírósághoz olyan tartalmú indítvány érkezett, amelyben az indítványozó a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 1997. évi LXVI. törvény (a továbbiakban: Bszi.) mentelmi jogra vonatkozó 5. § (1) bekezdésének, a (3) bekezdés első mondata "hivatásos" szövegrészének, és a (4) bekezdésének alkotmányellenessége megállapítását és megsemmisítését kezdeményezte. Álláspontja szerint a jelzett szabályok az Alkotmánynak a jogállamiságról szóló 2. § (1) bekezdésébe, a bíróság összetételéről szóló 46. §-ába, a 48. § (3) bekezdése szerinti, a bírák elmozdíthatatlanságáról szóló rendelkezésébe, az 50. § (3) bekezdésében rögzített, a bíró függetlenséget deklaráló elvébe, illetve az Alkotmány egyenlőségi klauzuláiba, az 54. §-ába és a 70/A. §-ába ütköznek.
Részletes indokolásában előadta, hogy az Alkotmány csak hivatásos és nem hivatásos bíró között tesz különbséget, ezért már a Bszi.-ben használt ülnök fogalom önmagában véve is alkotmányellenes. Ahhoz negatív tartalom, a nem hivatásos bíró ítélkezésben való alárendeltségét hangsúlyozó, annak passzív szerepét sugalmazó értékítélet társul. Ez pedig az emberi méltósághoz való jogot sérti és diszkriminációt jelent a hivatásos és a nem hivatásos bírák között. Álláspontja szerint - ettől függetlenül is - a nem hivatásos bírák ugyanolyan ítélkezési tevékenységet látnak el, mint a hivatásos bírák, ezért a közöttük fennálló mindenféle különbségtétel alkotmányellenes, és sérti a bírói függetlenség lényeges elemeit. Érvelésében kifejtette továbbá, hogy a mentelmi joggal kapcsolatos jogalkotói "szalámi taktika" a jogállamiság elvét ássa alá.
II.
Az indítvány elbírálásakor az Alkotmánybíróság az alábbi rendelkezéseket vizsgálta:
1. Az Alkotmány rendelkezései:
"2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam."
"46. § (1) A bíróság - ha a törvény másképpen nem rendelkezik - tanácsban ítélkezik.
(2) A törvény által meghatározott ügyekben és módon nem hivatásos bírák is részt vesznek az ítélkezésben.
(3) Egyesbíróként és a tanács elnökeként csak hivatásos bíró járhat el."
"48. §
(... )
(3) A bírákat tisztségükből csak törvényben meghatározott okból és eljárás keretében lehet elmozdítani."
"50. § (3) A bírák függetlenek és csak a törvénynek vannak alárendelve. A bírák nem lehetnek tagjai pártnak és politikai tevékenységet nem folytathatnak."
"54. § (1) A Magyar Köztársaságban minden embernek veleszületett joga van az élethez és az emberi méltósághoz, amelyektől senkit nem lehet önkényesen megfosztani."
"70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül."
2. A Bszi. rendelkezése:
"5. § (1) A hivatásos bírót az országgyűlési képviselővel azonos mentelmi jog illeti meg.
(...)
(3) A hivatásos bíró mentelmi jogának felfüggesztése tárgyában az Országos Igazságszolgáltatási Tanács (a továbbiakban: OIT) elnökének javaslatára a köztársasági elnök dönt. A mentelmi jog megsértése esetén szükséges intézkedést az Országos Igazságszolgáltatási Tanács elnökének javaslatára a köztársasági elnök teszi meg.
(4) Az ülnököt az igazságszolgáltatásban való részvételével összefüggő cselekmény tekintetében az országgyűlési képviselők jogállásáról szóló 1990. évi LV. törvény 4. §-ában meghatározott tartalommal mentelmi jog illeti meg."
III.
Az indítvány megalapozatlan.
1. A mentelmi jog alkotmányossági szempontból lényeges tartalmát illetően az Alkotmánybíróságnak kialakult gyakorlata van. Határozataiban töretlenül képviselte azt az álláspontot, hogy "a mentelmi jog a jogosultakat nem állampolgári joguk alapján, hanem az alkotmányos szervnél betöltött közjogi tisztségük, közhivatali jogállásuk alapján illeti meg." Az Alkotmány felhatalmazásának keretei között alkotott, a jogállásra illetve a szervezetre vonatkozó törvények a megbízatás jellegéhez, a feladatokhoz kapcsolódóan állapítják meg a mentelmi jog terjedelmét. (865/B/2003. A határozat, ABH 2004, 1791, 1797.)
A 65/1992. (XII. 17.) AB határozat - az országgyűlési képviselők mentelmi jogának vizsgálatakor - elvi éllel állapította meg, hogy a mentelmi jog nem alapjog, a képviselőt nem állampolgári, hanem képviselői minőségében illeti meg. Bár a mentelmi jog a képviselő jogosultságaként nyert megfogalmazást, alapvető funkciója az Országgyűlés védelme más hat almi ágakkal szemben. Ezért nincs a mentelmi jog alanyának a mentelmi jog felett rendelkezési joga (ABH 1992, 289, 291-292.). A mentelmi jog korlátozása kapcsán a mentelmi jog tartalmi lényegét - az Alkotmánynak a véleményszabadságot, ezen belül a közügyek szabad megvitatását biztosító 61. § (1) bekezdéséből kiindulva - vizsgáló 34/2004. (IX. 28.) AB határozat azt hangsúlyozta, hogy a korlátozó rendelkezések sem vezethetnek a jogintézmény kiüresítésére (ABH 2004, 490, 502.).
Az átvilágító bizottság tagjainak mentelmi joga kapcsán a 60/1994. (XII. 24.) AB határozat leszögezte, hogy a "felelőtlenség" bizonyos tartományát jelentő mentelmi jog azt fejezi ki, miszerint "meghatározott közhivatalt betöltőket a feladataik zavartalan, befolyásmentes ellátásához fűződő állami érdek miatt működésükért egyáltalán nem, vagy csak igen korlátozottan lehet felelősségre vonni."
(ABH 1994, 342, 363.)
A legfőbb ügyész és az ügyészek mentelmi jogának elemzését elvégző 865/B/2003. AB határozat megállapította, hogy az ügyészség szervezetére vonatkozó törvény rendelkezései sem a bírósághoz fordulás alapjogát nem sértik, sem pedig a diszkrimináció tilalmába nem ütköznek.
Az igazságszolgáltatásban közreműködő ügyészség, mint alkotmányos szerv zavartalan működéséhez alkotmányos érdekek fűződnek. Ahhoz, hogy az ügyészek a feladataikat megfelelően elláthassák, indokolt részükre a mentelmi jog biztosítása. Ez azonban nem jelent az érintettek számára a törvény előtti egyenlőség követelményét sértő "privilegizált perbeli jogállást", minthogy a törvényben meghatározott eljárás keretében mentelmi joguk felfüggeszthető. Tekintve továbbá hogy, a mentelmi jog nem alapjogi kategória, hanem annak alanyait a tisztségük, közhivatali jogállásuk alapján megillető jog- a diszkrimináció tilalmának sérelme fel sem merül (ABH 2004, 1791, 1793, 1796-1797.).
A határozat megállapította továbbá, hogy: a mentelmi joggal érintettek rendszerén belül is külön csoportot képeznek a tágabb értelemben vett igazságszolgáltatás - a bírói szervezet és az ügyészség - tagjai, akiknek a részére (az általuk ellátott feladatok jellegazonosságára figyelemmel a szervezeti törvények azonos sérthetetlenséget garantálnak (ABH 2004, 1791, 1797.).
2. A mentelmi jog terjedelme - éppen azért, mert a jogintézmény feladathoz, funkcióhoz kötődő garancia - eltérő lehet. A jogtudomány is megkülönböztet abszolút és relatív mentelmi jogot, illetve ún. (adott feladathoz kötődő) "részvételi garanciát." Más csoportosítás szerint a mentelmi jog anyagi és eljárásjogi biztosíték, amelyhez a különböző jogágak annak rendeltetését figyelembe vevő, eltérő biztosítékokat kapcsolnak.
Az utóbbi időben a jogalkotásban a mentelmi jog területén szűkítő és egységesítő tendencia érvényesül. A jogintézményt teljes terjedelmében újraszabályozó, az egyes törvények mentelmi jogra vonatkozó rendelkezéseinek módosításáról szóló 2006. évi LXXXVII. törvény különböztet anyagi és eljárásjogi értelemben vett mentelmi jog között. A megbízáshoz kapcsolódóan - szűk kivételekkel és a tisztség fennállása alatt a felfüggesztéshez való hozzájáruláshoz kötötten - a mentelmi jog abszolút terjedelmű, amely a közjogi tisztség betöltését követően is fennmarad. A közjogi megbízatással össze nem függő magatartások esetében a törvényhozó csak a tisztség fennállása alatt tartja fenn a mentelmi joggal kapcsolatos eljárási akadályok rendszerét.
3. Az Alkotmánybíróság a 19/1999. (VI. 25.) AB határozatában elvi éllel állapította meg, hogy: "A bírói függetlenség az ítélkezésre vonatkozik; a további státusbeli és szervezeti garanciák is a független ítélkezéshez szükségesek. A bírónak mindenkitől - más bírótól is - függetlennek kell lennie, függetlenségét garanciáknak kell biztosítani minden befolyásolás ellen, származzék akár az külső hatalmi jogkör gyakorlásától, akár a bírósági szervezeten belülről. A bírói függetlenség egyedi aspektusában [...] a bíró szervezeti és státusbeli szabadságának garanciáját jelenti, annak érdekében, hogy az egyedi ügyekben a jogviták eldöntése és a jogsérelmek orvoslása tárgyában hozott kötelező erejű és végrehajtható döntését mindenféle befolyásolástól mentesen, a törvények, illetve általában a jogszabályok alapján, belső meggyőződése szerint hozza meg." (ABH 1999, 150, 153.)
4. A bírák eset ében a mentelmi jog szintén az általuk betöltött közjogi tisztséghez, az ellátott feladathoz kapcsolódik. Nem személyes privilégium, hanem a közhivatali jogálláshoz tapadó funkcionális jogvédelmi eszköz, amely a bírák zavartalan munkáját támogató személyes védelmének megteremtésén keresztül a bíróságot, mint a harmadik hatalmi ágat védi az illetéktelen vagy alaptalan befolyás és zaklatás ellen.
A bírót megillető mentelmi jog a bírósághoz, mint alkotmányos szervezethez kötődik. Rendeltetése az, hogy a bíró személyének integritásán keresztül biztosítsa a bíróság sérthetetlenségét, garantálja a független ítélkezés folyamatosságát. A mentelmi jog - ilyen értelemben - az Alkotmány 50. § (3) bekezdésében rögzített bírói függetlenség biztosítéka, az ítélkezés függetlenségének alkotmányos garanciája. A konkrét ügyekben a jogintézmény biztosíték arra, hogy az ítélkezést kivonja az egyoldalú nyomást jelentő kedvezőtlen hatások alól. Azt támogatja, hogy a bíró az érintett peres felek, illetve eljárás alanyai számára egyenlően garantálja a tisztességes eljárás követelményéből és más alkotmányi rendelkezésekből eredő valamennyi - a tételes jogokban is védelem alá helyezett -jo gok érvényesülését.
5. A bírói tisztség gyakorlásához kapcsolódó mentelmi jog szabályozása igazodik a hatályos jogrendszernek a jogintézmény lényegére és hatókörére vonatkozó általános szabályrendszeréhez. Ebbe a szisztémába illeszkedik, hogy a jogalkotó (terjedelmében) különböztet a hivatásos és nem hivatásos bíráknak a hazai jogrendszerben meghonosodott válfaja az ülnök-bíró intézménye, illetve a bírói szervezetbe nem tartozó más, jogszolgáltató tevékenységet ellátó testületek tagjai között.
A nem hivatásos bíráknak a különböző jogrendszerekben több típusa (ülnök, esküdt) van, s a megnevezésük szerint azonos csoportba tartozók "jogköre" is országonként eltérő (ülnök-békebíró). A társas-bíráskodásban a nem hivatásos bírót is alkalmazó rendszerek sajátossága, hogy az utóbbi kategóriába tartozók helyzete jelentősen eltér a hivatásos bíróétól.
Ahogyan arra már az 51/1992. (X. 22.) AB határozat is részben rámutatott: az ülnököt eleve meghatározott időre választják, s az ítélkezési tevékenységben ezt követően is csupán eseti kiválasztás útján vesz részt. Ebből következően élethivatása nem változik meg (ABH 1992, 253, 255.). Bizonyos esetben alkalmazása szigorúan eredeti foglalkozásához, képzettségéhez kötődik (pl. a pedagógus ülnök a fiatalkorúak elleni eljárásban). Ugyanakkor vele szemben csak korlátozottan érvényesülnek azok a megszorítások és összeférhetetlenségi szabályok, amelyek a hivatásos bíró esetében alkalmazási feltételnek minősülnek (párttagság, gazdasági összeférhetetlenség egyes esetei). Az igazságszolgáltatásban részvétele nemcsak időleges, hanem részleges is, meghatározott ügyekre és a bírói munkának csak egy részére korlátozódik. Az ítélkezési tevékenységben azonban az ülnök a hivatásos bíróéval azonos jogokkal rendelkezik és (ennek megfelelően) ahhoz kapcsolódóan a fokozott büntetőjogi védelem és a mentelmi jog is megilleti.
6. A kifejtettekből következően a mentelmi jog az ülnök esetében is betölti azt a funkcióját, hogy az ítélkezési tevékenységben az Alkotmány 50. § (3) bekezdése szerint megkívánt bírói függetlenség biztosított legyen. Ezen túlmenő - az ülnök által végzett, az igazságszolgáltatási funkcióval össze nem függő tevékenységre - történő kiterjesztése nem indokolt.
Az Alkotmány 46. § (2) bekezdése csupán lehetőséget teremt arra, hogy az ítélkezésben nem hivatásos bírák is részt vegyenek. A részvétel terjedelmét, módját, a nem hivatásos bírák által ellátható tevékenységet ezen alkotmányi rendelkezés szerint is külön törvény határozza meg. Az Alkotmány ezen rendelkezéséből is csak az vezethető le, hogy a hivatásos bírák és az ülnök jogai az ítélkezésben azonosak. A mentelmi jog ülnököt megillető terjedelme pedig az ítélkezési tevékenységet illetően megegyezik a hivatásos bíróéval. Az indítványban foglaltakra figyelemmel, ezzel összefüggésben utal az Alkotmánybíróság arra, hogy - miképpen azt a III. 1. pontja tartalmazza - a mentelmi jog nem alapjogi kategória. Ezért a mentelmi jog kérdése - alkotmányos összefüggés hiányában - az Alkotmány 70/A. § szerinti vetületben nem is vizsgálható.
Nem vet fel alkotmányossági kérdést az ülnök megnevezés sem. Az Alkotmánybíróság a 37/2002. (IX. 4.) AB határozatában az emberi méltósághoz való joggal összefüggésben már rámutatott, hogy: "A jogban használt nyelvi kifejezések társadalmi és szakmai konvenciókon, kulturális és jogi tradíciókon alapulnak. (...) [T]erminus technicus-ként tovább élnek olyan kifejezések, amelyek a régi magyar köznyelv vagy jogi nyelv maradványai, és amelyek a mai köznyelvből már kihaltak, illetve már egyáltalán nem, vagy nem az eredeti értelmüknek megfelelően használatosak." (ABH 2002, 230, 249.)
Ez esetben sincs jelentősége annak, hogy az ülnök egyik jelzős szerkezetű változatához a társadalom tagjainak egy részében negatív értékítélet társul. Az egyébként sem a tisztséghez, hanem adott történelmi időszakhoz, vagy abban időszakban ilyen tisztséget ellátók személyéhez társul(hat).
Minderre figyelemmel az Alkotmánybíróság az indítványt az Alkotmány 46. § (2) bekezdése, 50. § (3) bekezdése, 54. § (1) bekezdése, 70/A. §-a vonatkozásában egyaránt elutasította.
7. Az indítványozó által felhívott további alkotmányi rendelkezések tekintetében az Alkotmánybíróság az indítványt - az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló, többször módosított és egységes szerkezetbe foglalt 2/2009. (I. 12.) Tü. határozat (ABK 2009, január, 3.) - 29. § c) pontja alapján visszautasította, mivel az nem felel meg az Abtv. 22. § (2) bekezdésében, illetve az Alkotmánybíróság következetes gyakorlatában az indítványokkal szemben támasztott általános követelményeknek. [Összefoglalóan: 8/2004. (III. 25.) AB határozat, ABH 2004, 144, 177-178.; részletesen: még 26/2004. (VII. 7.) AB határozat, ABH 2004, 398, 432-433.)] Az indítványozó ugyanis nem teremtett összefüggést, nem fejtett ki semmilyen alkotmányjogi szempontból releváns érvelést a Bszi. támadott rendelkezése és az Alkotmány 2. § (1) bekezdése, a 46. § (1) és (3) bekezdése, illetve 48. § (3) bekezdése közötti kapcsolatra vonatkozóan.
Budapest, 2009. október 5.
Dr. Paczolay Péter s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Balogh Elemér s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kovács Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lévay Miklós s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Bragyova András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lenkovics Barnabás s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Trócsányi László s. k.,
alkotmánybíró