865/B/2003. AB határozat
a Magyar Köztársaság ügyészségéről szóló 1972. évi V. törvény 23. §-a alkotmányellenességének vizsgálatáról
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság a Magyar Köztársaság ügyészségéről szóló 1972. évi V. törvény 23. §-a alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
INDOKOLÁS
I.
Az indítványozó a beadványában a Magyar Köztársaság ügyészségéről szóló 1972. évi V. törvény (a továbbiakban: Ütv.) 23. §-a alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését kérte, mert szerinte az Ütv.-nek a legfőbb ügyész és az ügyészek mentelmi jogát szabályozó rendelkezése sérti az Alkotmány 57. § (1) bekezdését és a 70/A. § (1) bekezdését. Álláspontja szerint az Ütv. e rendelkezése sérti továbbá a büntetőeljárásról szóló 1998. évi XIX. törvénynek (a továbbiakban: Be.) a bűncselekmény alapos gyanúja esetén a büntetőeljárás megindítására és a pótmagánvádra vonatkozó 6. § (2) bekezdését és 53. §-át is.
Az indítványozó szerint az Ütv. kifogásolt szabályozása ellentétes az Alkotmánynak a törvény előtti egyenlőségre vonatkozó alapelvével, mert indokolatlan jogi akadályt emel az ügyészek tekintetében a felelősségre vonásra vonatkozó eljárás megindításánál más állampolgárokkal szemben. Véleménye szerint a legfőbb ügyész az országgyűlési képviselőket megillető mentességre nem jogosult, mert a tisztségét nem a választópolgároktól közvetlenül nyeri el. Emiatt a legfőbb ügyész részére az országgyűlési képviselőkhöz hasonló szintű "elővédelem" biztosítása a diszkrimináció tilalmába is ütközik. Az indítványozó az ügyészek tekintetében az eljárás megindításához előírt legfőbb ügyészi hozzájárulást is alkotmányellenesnek véli, mivel a legfőbb ügyész saját beosztottja esetében állásánál fogva összeférhetetlen, ezért elfogulatlan döntés tőle nem várható.
Az indítvány szerint az Ütv. kifogásolt rendelkezése azért ellentétes a Be. 6. § (2) bekezdésével, mert az előírja, hogy bűncselekmény alapos gyanúja esetén büntetőeljárást kell indítani az elkövetővel szemben. Az Ütv. e szabálya szerinte ellentétes továbbá a Be. 53. §-ában szabályozott pótmagánvád intézményével, mert az Országgyűlés és a legfőbb ügyész hozzájárulása nélkül a pótmagánvád nem érvényesülhet.
II.
Az indítvánnyal érintett jogszabályi rendelkezések:
1. Alkotmány:
"51. § (1) A Magyar Köztársaság legfőbb ügyésze és az ügyészség gondoskodik a természetes személyek, a jogi személyek és a jogi személyiséggel nem rendelkező szervezetek jogainak a védelméről, valamint az alkotmányos rendet, az ország biztonságát és függetlenségét sértő vagy veszélyeztető minden cselekmény következetes üldözéséről.
(2) Az ügyészség törvényben meghatározott jogokat gyakorol a nyomozással összefüggésben, képviseli a vádat a bírósági eljárásban, továbbá felügyeletet gyakorol a büntetés-végrehajtás törvényessége felett.
(3) Az ügyészség közreműködik annak biztosításában, hogy mindenki megtartsa a törvényeket. Törvénysértés esetén - törvényben meghatározott esetekben és módon - fellép a törvényesség védelmében."
"53. § (4) Az ügyészségre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg."
"57. § (1) A Magyar Köztársaságban a bíróság előtt mindenki egyenlő, és mindenkinek joga van ahhoz, hogy az ellene emelt bármely vádat, vagy valamely perben a jogait és kötelességeit a törvény által felállított független és pártatlan bíróság igazságos és nyilvános tárgyaláson bírálja el."
"70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül."
2. Ütv.:
"23. § A legfőbb ügyészt az Országgyűlés, a többi ügyészt, ügyészségi titkárt, fogalmazót, nyomozót és ügyészségi ügyintézőt pedig a legfőbb ügyész hozzájárulása nélkül őrizetbe venni, ellene büntető-, illetőleg szabálysértési eljárást indítani, vagy ilyen eljárásban kényszerintézkedést alkalmazni - a tettenérés esetét kivéve - nem lehet. E jogról - a szabálysértési eljárás kivételével - lemondani nem lehet."
3. Be:
"6. § (2) Büntetőeljárás csak bűncselekmény gyanúja alapján, és csak az ellen indítható, akit bűncselekmény megalapozott gyanúja terhel."
"53. § (I) A sértett az e törvényben meghatározott esetekben pótmagánvádlóként léphet fel, ha
a) az ügyész vagy a nyomozó hatóság a feljelentést elutasította, vagy a nyomozást megszüntette,
b) az ügyész a vádemelést részben mellőzte,
c) az ügyész a vádat elejtette.
(2) A pótmagánvádló halála esetén helyébe - harminc napon belül - egyenesági rokona, házastársa, élettársa vagy törvényes képviselője léphet."
"551. § (1) Az országgyűlési képviselő, az európai parlamenti képviselő, az alkotmánybíró, az állampolgári jogok országgyűlési biztosa és általános helyettese, a kisebbségi jogok országgyűlési biztosa, az adatvédelmi biztos, az Állami Számvevőszék elnöke és alelnökei ellen - e tisztségük fennállása alatt - csak a mentelmi jog felfüggesztése után indítható büntetőeljárás.
(2) A hivatásos bíró és az ügyész ellen, valamint az ülnök ellen az e minőségében elkövetett bűncselekménye miatt csak az arra jogosult előzetes hozzájárulásával indítható büntetőeljárás.
(3) Az (1)-(2) bekezdésben felsorolt mentességet élvező személyek gyanúsítottkénti kihallgatására csak a mentelmi jog felfüggesztése, illetve az arra jogosult előzetes hozzájárulásának megadása után kerülhet sor, és ezt megelőzően az ilyen személlyel szemben - a tettenérés esetét kivéve - kényszerintézkedés nem alkalmazható.
(4) Külön törvény határozza meg, hogy mely szerv vagy személy jogosult a mentelmi jog felfüggesztésére, illetve a hozzájárulás megadására."
III.
Az indítvány nem megalapozott.
1. Az Alkotmánybíróság eljárása során elsőként áttekintette a mentelmi jog intézményére vonatkozó hatályos szabályozást és vizsgálta a mentelmi jog tartalmát.
1.1. A kontinentális jogrendszerekben ismert mentelmi jog kettős természetű: egyrészt anyagi jellegű szabályként kizárja a felelősségre vonást azért a tevékenységért, amelyet a jogosult hivatalának gyakorlása kapcsán fejt ki (felelősségmentesség, immunitás), másrészt eljárási jellegű szabályként hozzájárulástól teszi függővé a felelősségre vonást célzó eljárás megindítását (sérthetetlenség, inviolabilitás). (34/2004. (IX. 28.) AB határozat, ABK 2004. augusztus-szeptember, 659, 661, 662.]
A mentelmi jog intézményét az Alkotmány és a felhatalmazása alapján megalkotott egyes közjogi tárgyú törvények szabályozzák. A hatályos szabályozás szerint a közjogi rendszerünk a mentelmi jog következő változatait ismeri:
a) Az Alkotmány rendelkezik a köztársasági elnök különleges védettséget biztosító mentelmi jogáról, amely szerint a büntetőjogi védelmét külön törvény biztosítja és az Alkotmányt, vagy valamely más törvényt megsértő magatartása miatt csak az előírt eljárás keretében vonható felelősségre (31/A.-32. §-ok).
b) Az országgyűlési képviselők mentelmi jogát az Alkotmány 20. § (3) bekezdése deklarálja. Az Alkotmány e felhatalmazása alapján az országgyűlési képviselők jogállásáról szóló 1990. évi LV. törvény (a továbbiakban: Kjtv.) határozza meg a mentelmi jog tartalmát és terjedelmét. A Kjtv. 4. §-a fogalmazza meg a képviselők felelősségmentességét. Ez a jog a képviselőnek a képviselői minőségében végzett munkájára vonatkozik, a képviselőt és a volt képviselőt egyaránt megilleti, tehát az - a jogszabály által megállapított kivételek mellett - feltétlen és örök mentességet biztosít. A Kjt. 5. § (1) bekezdése pedig a képviselők sérthetetlenségét szabályozza, amely feltételes eljárási mentességet jelent, s az csak a képviselőjelöltség és a képviselői megbízás időtartama alatt áll fenn.
c) Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 11-14. §-ai szerint az országgyűlési képviselőkhöz hasonló mentelmi jog illeti az országgyűlési biztosokat, a mentelmi joguk felfüggesztéséről az Országgyűlés dönt. Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 14. §-a alapján az Alkotmánybíróság tagjai is az országgyűlési képviselőkkel azonos mentelmi jogot élveznek, a mentelmi joguk felfüggesztéséről azonban az Alkotmánybíróság teljes ülése dönt. Az egyes fontos tisztséget betöltő, valamint közbizalmi és közvélemény-formáló tisztségeket betöltő személyek ellenőrzéséről szóló 1994. évi XXIII. törvény 5. § (8) bekezdése felelősségmentességet állapít meg az átvilágítást végző bizottság tagjai részére a megbízatásuk gyakorlása során közölt tény vagy vélemény miatt. Az Állami Számvevőszékről szóló 1989. évi XXXVIII. törvény 9. §-a pedig az Állami Számvevőszék elnöke és alelnökei részére sérthetetlenséget állapít meg.
d) A bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 1997. évi LXVI. törvény (a továbbiakban: Bszt.) az Ütv. kifogásolt rendelkezéséhez hasonló mentességi szabályt állapít meg az igazságszolgáltatásban résztvevők részére. A Bszt. 5. §-a kimondja, hogy "[a] hivatásos bíróval és az igazságszolgáltatásban való részvételével összefüggő cselekmény miatt az ülnökkel szemben büntető- és szabálysértési eljárást indítani vagy ilyen eljárásban kényszerintézkedést alkalmazni - a tettenérés esetét kivéve - csak a kinevező, illetőleg a választásra jogosult hozzájárulásával lehet. A hivatásos bíró és az ülnök mentelmi jogáról a szabálysértési eljárás tekintetében lemondhat." A Bszt. és az Ütv. tehát a bírói szervezet és az ügyészség meghatározott szereplői részére korlátozott mentességi jogot, a sérthetetlenséget biztosítja.
1.2. Az Alkotmánybíróság több határozatában vizsgálta a mentelmi jogot biztosító külön törvények egyes rendelkezéseinek alkotmányosságát, a mentelmi jog rendeltetését és tartalmát. [Pl. 65/1992. (XII. 17.) AB határozat, ABH 1992, 289, 292.; 60/1994. (XII. 24.) AB határozat, ABH 1994, 342, 371.; 7/1997. (II. 28.) AB határozat, ABH 1997, 72, 76.; 830/B/1998. AB határozat, ABH 2003, 1072, 1075.; 34/2004. (IX. 28.) AB határozat, ABK 2004. augusztus-szeptember, 659-666.]
Az Alkotmánybíróság a 65/1992. (XII. 17.) AB határozatában az országgyűlési képviselők mentelmi jogának tartalmát elemezve a következőket állapította meg: "Az Alkotmány 20. § (3) bekezdésében szabályozott mentelmi jog nem sorolható az Alkotmányban szabályozott alapvető jogok közé, mert jogi természetét tekintve eltér azoktól. A mentelmi jog az országgyűlési képviselői jogálláshoz fűződő jog, a képviselőt nem állampolgári, hanem képviselői minőségében, az Országgyűlés tagjaként megillető jogosultság. Olyan jog, amelyet bár a képviselő jogaként fogalmaz meg az Alkotmány, az Országgyűlés védelmét is szolgálja más hatalmi ágakkal szemben. A mentelmi jog ugyan a képviselő személyes jogaként jelenik meg, e jogával a képviselő mégsem rendelkezhet, mentelmi jogáról a képviselő - a szabálysértési eljárás kivételével - nem mondhat le, mentelmi jogára az eljárás során hivatkoznia kell. A mentelmi jog feletti rendelkezés, a mentelmi jog felfüggesztése - a sérthetetlenség körében, ahol erre a Kjtv. lehetőséget ad - a parlament joga." (ABH 1992, 289, 291-292.)
Az Alkotmánybíróság a 60/1994. (XII. 24.) AB határozatában az átvilágítást végző bizottság tagjainak mentelmi jogával összefüggésben kifejtette: "Az Alkotmány és más jogszabályok is ismerik az ún. "felelőtlenség" intézményét, ami azt jelenti, hogy meghatározott közhivatalt betöltőket a feladataik zavartalan, befolyásmentes ellátásához fűződő állami érdek miatt működésükért egyáltalán nem, vagy csak igen korlátozottan lehet felelősségre vonni. Ilyen tartalmú pl. az országgyűlési képviselők mentelmi joga (Alkotmány 20. §), a köztársasági elnök eljárásjogilag korlátozott felelőssége (Alkotmány 31/A. §). Az Alkotmányon kívül más jogszabályok is tartalmazhatnak felelőtlenségi szabályokat. Az Abtv. 14. §-a szerint pl. az alkotmánybíró sem vonható felelősségre a hivatása teljesítése során kifejtett véleménye és szavazása miatt." (ABH 1994, 342, 363.)
A hatályos szabályozás szerint a mentelmi jog intézménye tehát elsődlegesen az alkotmányos szervek, azok tagjai, tisztségviselői védelmét szolgálja, a más hatalmi ágakkal szemben is, s működésük függetlenségét, befolyásmentességét és zavartalanságát hivatott biztosítani. A mentelmi jog a jogosultakat nem állampolgári jogként, hanem közhivatali jogállásukból eredően illeti meg.
2. A törvényalkotó az Ütv.-t az Alkotmány 53. § (4) bekezdésében foglalt felhatalmazása alapján állapította meg.
Az Alkotmány idézett 51. §-a határozza meg a legfőbb ügyész és az ügyészség főbb feladatait. Az ügyészség kiemelkedően jelentős alkotmányos feladatainak megfelelő végzéséhez, működésük zavartalan, zaklatástól és befolyástól mentes ellátása végett - az igazságszolgáltatásban részt vevő szereplőkhöz hasonlóan - indokolt a legfőbb ügyész, az ügyészek és az ügyészségi tevékenységben részt vevők részére is a mentelmi jog ezen formájának biztosítása.
Az Alkotmánybíróság több esetben vizsgálta az ügyészségnek az igazságszolgáltatás rendszerében betöltött szerepét. Megállapította, hogy az ügyészséget a szélesebb értelemben vett igazságszolgáltatás rendszerében az Alkotmányban meghatározott jogok illetik és kötelezettségek terhelik. Az ügyészség a bűnüldözés révén és a vádképviselet útján Önálló nevesített jogosítványokkal résztvevője az igazságszolgáltatásnak, az igazságszolgáltatásban való részvétel az ügyészség alkotmányos kötelessége [52/1996. (XI. 14.) AB határozat, ABH 1996, 159, 161.; 14/2002. (III. 20.) AB határozat, ABH, 2002, 101, 104.; 3/2004. (II. 17.) AB határozat, ABK 2004. február, 49, 54.].
2.1. Az indítvány szerint az Ütv. mentelmi jogot biztosító szabálya az Alkotmány 57. § (1) bekezdésében deklarált bíróság előtti egyenlőség elvét sérti.
Az Alkotmány 57. § (1) bekezdése a bírósághoz fordulás alapjogát állapítja meg, amelynek tartalmát az Alkotmánybíróság több határozatában értelmezte. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy ez az alkotmányi rendelkezés mindenkinek alanyi jogosultságot biztosít ahhoz, hogy jogát a független és pártatlan bíróság előtt érvényesítse. Az alapvető jogból következően az államra az a kötelezettség hárul, hogy a jogok és kötelezettségek (jogviták) elbírálására bírói utat biztosítson. [9/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 59, 67.; 59/1993. (XI. 29.) AB határozat, ABH 1993, 353, 355.; 1/1994. (I. 7.) AB határozat, ABH 1994, 29, 35.; 930/B/1994. AB határozat, ABH 1996, 502, 505.]
Az Ütv. alapján biztosított sérthetetlenség joga nem jelenti, hogy az érintettek valamely privilegizált perbeli jogállása a törvény előtti egyenlőség sérelmével járna. Ha ugyanis az Országgyűlés vagy a legfőbb ügyész az eljárás megindításához hozzájárul, nincs akadálya annak, hogy az érintettet bíróság elé állítsák és ez esetben ügyét a többi állampolgárhoz hasonló szabályok alapján bírálják el, tehát őt a bírósági eljárásban perbeli többletjogok nem illetik meg.
A fentiekre figyelemmel az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Ütv. kifogásolt szabálya nem sérti az Alkotmánynak a bírósághoz fordulás alapjogát, valamint a bíróság előtti egyenlőséget deklaráló 57. § (1) bekezdését.
2.2. Az indítványozó szerint az Ütv. kifogásolt rendelkezése a diszkrimináció tilalmába is ütközik, mert az a legfőbb ügyész és az ügyészek részére az állampolgárokhoz képest indokolatlan privilegizált mentelmi jogot biztosít, továbbá az is, hogy a legfőbb ügyész az országgyűlési képviselőkhöz hasonló mentelmi jogot élvez.
Az Alkotmánybíróság számos határozatában elemezte a diszkrimináció tilalmát. Megállapította, hogy az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdése nem mindenfajta különbségtételt tilt. Az alkotmányi tilalom elsősorban az alkotmányos alapjogok tekintetében tett megkülönböztetésekre vonatkozik. Abban az esetben, ha a megkülönböztetés nem alapvető jog tekintetében történt, a megkülönböztetés alkotmányellenessége akkor állapítható meg, ha az az emberi méltósághoz való jogot sérti és a megkülönböztetésnek nincs a tárgyilagos mérlegelés szerinti ésszerű indoka, vagyis az önkényes. Megállapította azt is, hogy alkotmányellenes megkülönböztetés csak akkor állapítható meg, ha összehasonlítható helyzetben lévő személyek között tesz a jogalkotó olyan különbségtételt, amely alapjogsérelmet okoz, illetőleg azzal az egyenlő méltóság alkotmányos követelményét sérti. Nem minden - személyek közötti - jogi megkülönböztetés minősül tehát alkotmányellenesnek. Nem minősül megengedhetetlen megkülönböztetésnek, ha a jogi szabályozás eltérő jogalanyi körre vonatkozóan állapít meg eltérő rendelkezéseket. [9/1990. (IV. 25.) AB határozat, ABH 1990, 46, 48.; 21/1990. (X. 4.) AB határozat, ABH 1990, 73, 78.; 61/1992. (XI. 20.) AB határozat, ABH 1992, 280, 282.; 35/1994. (VI. 24.) AB határozat, ABH 1994, 197, 203.]
Az Alkotmánybíróság a fentiekben idézett határozataiban már kifejtette, hogy a mentelmi jog a jogosultakat nem állampolgári joguk alapján, hanem az alkotmányos szervnél betöltött közjogi tisztségük, közhivatali jogállásuk alapján illeti meg. Ezért a hátrányos megkülönböztetés tilalmának vizsgálata tekintetében nem az indítványban vélelmezett kör, hanem csak a fentiekben ismertetett hatályos szabályozás alapján biztosított mentelmi jog jogosultjai, a meghatározott közhivatalt betöltők tartoznak azonos csoportba. A mentelmi jog jogosultjai körében is külön csoportot képeznek a tágabb értelemben vett igazságszolgáltatás - a bírói szervezet és az ügyészség - résztvevői, amelyek részére az Alkotmány felhatalmazása alapján alkotott szervezeti törvények, a Bszt. és az Ütv. azonos sérthetetlenséget állapítanak meg.
A mentelmi jogra vonatkozó hatályos szabályozás ismertetéséből megállapítható, hogy az Ütv. a legfőbb ügyész részére nem az országgyűlési képviselőknek a Kjtv.-ben biztosított mentelmi joggal azonos jogosultságot biztosít.
A fentiekre tekintettel az Alkotmánybíróság az Ütv. 23. §-ával összefüggésben az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében deklarált diszkrimináció tilalmának sérelmét nem állapította meg.
3. Az indítványozó beadványában az Ütv. kifogásolt rendelkezését alkotmányellenesnek vélte azért is, mert az szerinte ellentétes a Be.-nek a büntetőeljárás megindítására és a pótmagánvádra vonatkozó szabályaival.
Az Alkotmánybíróság az azonos szintű jogszabályok között fennálló kollízióval összefüggésben a 35/1991. (VI. 20.) AB határozatában elvi éllel mutatott rá arra, hogy meghatározott életviszonyok, illetőleg tényállások ellentétes - vagy az értelmezéstől függően ellentétes - törvényi rendezése önmagában nem jelent alkotmányellenességet. Az ilyen rendezés alkotmányellenessé csak akkor válik, ha az egyben az Alkotmány valamely rendelkezésének a sérelmével is együtt jár, vagyis ha az ellentétes tartalmú szabályozás anyagi alkotmányellenességhez vezet (ABH 1991, 175, 176.)
A Be. indítványban támadott rendelkezései nem állnak tartalmi összefüggésben az Ütv. vizsgált rendelkezésével. A Be. 6. § (2) bekezdése a büntetőeljárás megindításának általános feltételét szabályozza, amely az ügyészek tekintetében is irányadó. A Be. 53. §-a pedig a pótmagánvád érvényesítésének általános feltételeit állapítja meg.
A Be. XXVII. fejezete tartalmazza a mentességet élvező személyek ügyében való eljárás szabályait, és a Be. idézett 551. §-a külön is rendelkezik a közjogi tisztség betöltésén alapuló mentességről, erre azonban az indítvány nem terjedt ki.
A fentiekre figyelemmel az Ütv. vizsgált rendelkezése és a Be. indítványban megjelölt szabályai között alkotmányellenes kollízió nem állapítható meg.
Az Alkotmánybíróság mindezek alapján az indítványt a rendelkező részben foglaltak szerint elutasította.
Budapest, 2004. november 8.
Dr. Holló András s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Bagi István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Biliari Mihály s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Harmathy Attila s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Strausz János s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszkyné
dr. Vasadi Éva s. k.,
alkotmánybíró