90/2009. (IX. 24.) AB határozat
Budapest Főváros VII. kerület Erzsébetváros Önkormányzata Képviselő-testületének a tulajdonában lévő lakások bérletéről és bérbeadásának feltételeiről szóló 23/2006. (VI. 15.) rendelete alkotmányellenességének utólagos vizsgálata tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy Budapest Főváros VII. kerület Erzsébetváros Önkormányzata Képviselő-testületének a tulajdonában lévő lakások bérletéről és bérbeadásának feltételeiről szóló 23/2006. (VI. 15.) rendelete 12. § (6) bekezdés a) pontjának "A szerződés megkötésének feltétele, hogy a pályázat nyertese a határozott idejű bérleti szerződés feltételeinek nem teljesítése esetére közjegyzői okiratban vállalja a kiürítési kötelezettségét." szövegrésze és 28. § (2) bekezdés b) pontja alkotmányellenes, ezért azokat megsemmisíti.
Budapest Főváros VII. kerület Erzsébetváros Önkormányzata Képviselő-testületének a tulajdonában lévő lakások bérletéről és bérbeadásának feltételeiről szóló 23/2006. (VI. 15.) rendelete 12. § (6) bekezdés a) pontja az alábbi szövegezéssel marad hatályban:
"A nyertes pályázóval az erről szóló értesítés kézhezvételétől számított 15 napon belül a lakás rendeltetésszerű állapotának kialakítására pályázati feltételként megszabott időtartamra határozott idejű bérleti szerződést kell kötni. A nyertes visszalépése vagy kiesés esetén az adott lakásra pályázó, a rangsorban következő pályázónak kell a lakás bérbevételére ajánlatot tenni."
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
Indokolás
I.
A regionális közigazgatási hivatal vezetője - miután törvényességi észrevételének a képviselő-testület nem adott helyt - a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 99. § (2) bekezdés a) pontja alapján, az Alkotmánybíróságnál kezdeményezte Budapest Főváros VII. kerület Erzsébetváros Önkormányzata Képviselő-testületének a tulajdonában lévő lakások bérletéről és bérbeadásának feltételeiről szóló 23/2006. (VI. 15.) rendelete (a továbbiakban: Ör.) 12. § (6) bekezdése és 28. § (2) bekezdés b) pontja alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését.
Az Ör. indítvánnyal érintett rendelkezései a helyi önkormányzat tulajdonában lévő lakások bérbeadásának, illetve a bérleti szerződés megkötésének szabályait tartalmazzák. Minthogy az Ör. 11-13. §-a a lakás - rendeltetésszerű használatra való alkalmassá tételének feltételével történő - bérbeadását pályázat útján teszi lehetővé, az Ör. 12. §-ának kifogásolt (6) bekezdése előírja, hogy a nyertes pályázóval határozott idejű bérleti szerződést kell kötni. E szerződés megkötésének egyik előfeltétele, hogy a nyertes pályázó "a határozott idejű bérleti szerződés feltételeinek nem teljesítése esetére" közjegyzői okiratban a lakás kiürítésére kötelezettséget vállal. Ehhez hasonlóan az Ör. 28. § (2) bekezdés b) pontja is közjegyzői okiratban vállalt kiürítési kötelezettséghez köti a - családok átmeneti elhelyezésére szolgáló - lakások határozott idejű bérleti szerződésének megkötését.
Az indítványozó hivatalvezető szerint az Ör. e rendelkezései nincsenek összhangban az irányadó törvényi rendelkezésekkel.
A lakások és helyiségek bérletére, valamint az elidegenítésükre vonatkozó egyes szabályokról szóló 1993. évi LXXVIII. törvény (a továbbiakban: Lt.) 24. § (1) bekezdés b) pontja szerint a bérbeadó a szerződést írásban felmondhatja, ha a bérlő a szerződésben vállalt vagy jogszabályban előírt egyéb lényeges kötelezettségét nem teljesíti. Az indítványozó utalt arra, hogy ebben az esetben a bérbeadó "a kötelezettség teljesítésére - az elvégzendő munka természetétől függően - írásban megfelelő határidőt köteles biztosítani. Nem teljesítés esetén a bérbeadó a határidőt követő tizenöt napon belül írásban felmondással élhet. A felmondás a teljesítésre megszabott határnapot követő hónapra szólhat, de a felmondási idő nem lehet rövidebb tizenöt napnál." Az indítványozó szerint az Lt. felmondásra vonatkozó szabályaitól nem lehet eltérni. Ehhez képest az Ör. - az Lt. szabályaitól eltérően - már akkor kötelezővé teszi a lakás kiürítését, amikor a törvény által megállapított felmondási idő még nem telt le, s esetleg még vitatott, hogy érvényesen szűnt-e meg a bérleti jogviszony.
Az indítványozó hivatkozott továbbá arra is, hogy a támadott jogszabályhelyek a közjegyzőkről szóló 1991. évi XLI. törvény (a továbbiakban: Kjgytv.) 121. §-át is sértik, mivel "aggályosnak tekinthető" nyilatkozatok közjegyzői okiratba foglalását teszik kötelezővé.
Ezen túlmenően az indítványozó hivatkozott arra, hogy a bírósági végrehajtásról szóló 1994. évi LIII. törvény (a továbbiakban: Vht.) 183/A. § (1) bekezdése alapján a bérbeadó határozott időre kötött helyiségbérleti szerződés esetén a meghatározott idő lejártát követő 60 napon belül kérheti, hogy a bíróság nemperes eljárásban hozott végzéssel rendelje el a lakás kiürítését, ha a kérelem benyújtásával egyidejűleg igazolja, hogy a bérleti szerződésben meghatározott idő eltelt. Az indítványozó hivatalvezető szerint az Ör. nem e törvényi rendelkezés keretei között határozta meg azt, hogy a bérbeadó önkormányzat hogyan érvényesítheti az önkormányzati tulajdonú lakás kiürítésére vonatkozó igényét, ezért az Ör. támadott rendelkezéseit ellentétesnek tartotta az Alkotmány 2. § (1) bekezdésével.
Az indítvány benyújtását követően Budapest Főváros VII. kerület Erzsébetváros Önkormányzata Képviselő-testületének az Ör. módosításáról szóló 17/2009. (VI. 1.) önkormányzati rendelete 6. §-a 2009. június 1-jei hatállyal módosította az Ör. 12. § (6) bekezdését. Az Ör. 12. § (6) bekezdésének lerövidített szövegét immár a 12. § (6) bekezdés a) pontja tartalmazza. A módosítás mindazonáltal érintetlenül hagyta a 12. § korábbi (6) bekezdésének második mondatát, amelyet az indítványozó tulajdonképpen sérelmezett.
Az indítvány benyújtása óta megváltozott jogszabályokra vonatkozó állandóan követett alkotmánybírósági gyakorlat szerint az alkotmányossági vizsgálatot az Alkotmánybíróság a régi helyébe lépő új szabályozás tekintetében akkor folytatja le, ha az tartalmilag a korábbival alkotmányjogi szempontból azonos és ezáltal azonos a vizsgálandó alkotmányossági probléma [137/B/1991. AB határozat, ABH 1992, 456, 457.; 163/B/1991. AB határozat, ABH 1993, 544, 545.; 1314/B/1997. AB végzés, ABH 2000, 1049.; 1425/B/1997. AB határozat, ABH 1998, 844, 845.; 14/1999. (VI. 3.) AB határozat, ABH 1999, 396, 399.]. Ezért az Alkotmánybíróság - eddigi gyakorlatát követve - az Ör. módosított rendelkezése tekintetében folytatta le az eljárást.
II.
1. Az Alkotmány érintett rendelkezései:
"2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam."
"44/A. § (1) A helyi képviselőtestület:
a) önkormányzati ügyekben önállóan szabályoz és igazgat, döntése kizárólag törvényességi okból vizsgálható felül,
(...)
(2) A helyi képviselőtestület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal."
2. A Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény (a továbbiakban: Ptk.) érintett rendelkezései: "434. § (1) A lakásbérleti jogviszonyt a bérbeadó és a bérlő szerződése hozza létre.
(2) A lakásbérleti jogviszony létrejöttére, a felek jogaira és kötelezettségeire, továbbá a lakásbérlet megszűnésére vonatkozó szabályokat külön törvény tartalmazza.
(...)
(4) Jogszabály - a (2) bekezdésben említett törvény keretei között - a lakásbérlet létrejöttének, megszűnésének, a lakásbérleti jog folytatásának, a lakások elidegenítésének további feltételeit is megállapíthatja."
"685. § E törvény alkalmazásában
a) jogszabály: a törvény, a kormányrendelet, továbbá a törvény felhatalmazása alapján, annak keretei között az önkormányzati rendelet; a 29. § (3) bekezdése, a 200. § (2) bekezdése, a 209/B. § (6) bekezdése, a 305. § (1) bekezdése, a 434. § (3)-(4) bekezdése, az 523. § (2) bekezdése és az 528. § (3) bekezdése tekintetében valamennyi jogszabály;"
3. Az Ötv. érintett rendelkezése:
"16. § (1) A képviselő-testület a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására önkormányzati rendeletet alkot."
4. Az Lt. érintett rendelkezései:
"3. §(1) A helyi önkormányzat tulajdonában lévő lakásra (a továbbiakban: önkormányzati lakás) a tulajdonos önkormányzat - e törvény keretei között alkotott - rendeletében (a továbbiakban: önkormányzati rendelet) meghatározott feltételekkel lehet szerződést kötni. Az önkormányzati rendeletben meg kell határozni az önkormányzati lakás szociális helyzet alapján történő bérbeadásának a lakás bérbeadásakor fennálló jövedelmi és vagyoni körülményekhez igazodó feltételeit. Az önkormányzati rendelet a nem szociális helyzet alapján történő bérbeadás esetén szabályozhatja a Ptk. rendelkezéseinek megfelelő óvadék kikötésének lehetőségét és feltételeit."
"24. § (1) A bérbeadó a szerződést írásban felmondhatja, ha
(...)
b) a bérlő a szerződésben vállalt vagy jogszabályban előírt egyéb lényeges kötelezettségét nem teljesíti;"
"25. § (1) Ha a bérlő a bérfizetésre megállapított időpontig a lakbért nem fizeti meg, a bérbeadó köteles a bérlőt - a következményekre figyelmeztetéssel - a teljesítésre írásban felszólítani. Ha a bérlő a felszólításnak nyolc napon belül nem tesz eleget, a bérbeadó további nyolc napon belül írásban felmondással élhet.
(2) Ha a bérlő a szerződésben vállalt, vagy jogszabályban előírt egyéb lényeges kötelezettségét a bérbeadó által írásban megjelölt határidőben nem teljesíti, a bérbeadó a határidőt követő tizenöt napon belül írásban felmondással élhet.
(...)
(5) A felmondás az (1) és (2) bekezdés esetében az elmulasztott határnapot követő hónap, a (3) és (4) bekezdés esetében a hónap utolsó napjára szólhat. A felmondási idő nem lehet rövidebb tizenöt napnál."
5. Az Ör. 12. §-ának az indítvány benyújtásakor hatályos (6) bekezdése:
"12. § (6) A nyertes pályázóval az erről szóló értesítés kézhezvételétől számított 15 napon belül a lakás rendeltetésszerű állapotának kialakítására pályázati feltételként megszabott időtartamra határozott idejű bérleti szerződést kell kötni. A szerződés megkötésének feltétele, hogy a pályázat nyertese a határozott idejű bérleti szerződés feltételeinek nem teljesítése esetére közjegyzői okiratban vállalja a kiürítési kötelezettségét. A nyertes visszalépése vagy kiesés esetén új pályázatot kell kiírni. A határozott idejű bérleti szerződés tartama alatt a pályázó és vele a későbbiekben együtt költöző személyek a lakásban nem tartózkodhatnak életvitelszerűen."
6. Az Ör.-nek az indítvány elbírálása idején hatályos rendelkezései:
"12. § (6) a) A nyertes pályázóval az erről szóló értesítés kézhezvételétől számított 15 napon belül a lakás rendeltetésszerű állapotának kialakítására pályázati feltételként megszabott időtartamra határozott idejű bérleti szerződést kell kötni. A szerződés megkötésének feltétele, hogy a pályázat nyertese a határozott idejű bérleti szerződés feltételeinek nem teljesítése esetére közjegyzői okiratban vállalja a kiürítési kötelezettségét. A nyertes visszalépése vagy kiesés esetén az adott lakásra pályázó, a rangsorban következő pályázónak kell a lakás bérbevételére ajánlatot tenni."
"28. § (2) A bérleti szerződés megkötésének feltételei:
(...)
b) a jogosult köteles a határozott idő lejártára vonatkozóan a kiürítési kötelezettségét közjegyzői okiratban vállalni."
III.
Az indítvány az alábbiak szerint megalapozott.
1. A helyi önkormányzat rendeletalkotási hatáskörét az Alkotmány 44/A. §-a, valamint az Ötv. 16. §-a határozza meg. Az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés a) pontja alapján a helyi képviselő-testület önkormányzati ügyekben önállóan szabályoz és igazgat. Az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdése ugyanakkor kimondja, hogy a helyi képviselő-testület rendelete nem lehet magasabb szintű jogszabállyal ellentétes. Az Ötv. 16. § (1) bekezdése pedig úgy rendelkezik, hogy a helyi képviselő-testület törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására rendeletet alkot.
A lakásbérleti jogviszony törvény által szabályozott társadalmi viszony. A lakásbérleti jogviszonyról a Ptk. 434. § (2) bekezdése úgy rendelkezik, hogy annak létrejöttére, a felek jogaira és kötelezettségeire, továbbá a lakásbérlet megszűnésére vonatkozó szabályokat külön törvény tartalmazza. E rendelkezés (4) bekezdése kimondja, hogy jogszabály - a (2) bekezdésben említett törvény keretei között - a lakásbérlet létrejöttének, megszűnésének, a lakásbérleti jog folytatásának, a lakások elidegenítésének további feltételeit is megállapíthatja. Azt, hogy a Ptk. alkalmazásában milyen szintű jogszabályokat kell jogszabály alatt érteni a Ptk. 685. § a) pontja szabályozza. E rendelkezés szerint a Ptk. idézett 434. § (4) bekezdésének alkalmazása szempontjából jogszabálynak minősül az önkormányzati rendelet is.
A Ptk. fenti rendelkezéseit figyelembe véve a lakásbérleti viszonyok szabályozásának joga csak a lakásbérletet szabályozó külön törvény keretei között illeti meg az önkormányzatokat. E külön törvény az Lt., melynek 3. § (1) bekezdése kimondja, hogy a helyi önkormányzat tulajdonában lévő lakásra a tulajdonos önkormányzat - e törvény keretei között alkotott - rendeletében meghatározott feltételekkel lehet szerződést kötni.
Az Alkotmánybíróság már több döntésében, elvi jelleggel a 3/1999. (III. 24.) AB határozatban felhívta a figyelmet arra, hogy "a helyi önkormányzat jogalkotó hatásköre a lakásbérleti viszonyok szabályozására nem korlátlan, csak törvény felhatalmazása alapján rendelkezik a lakásbérletre vonatkozó szabályozási jogkörrel". (ABH 1999, 375, 377.) Az Alkotmánybíróság rámutatott továbbá: "az Lt. szabályozási módszerére az a jellemző, hogy nem általános felhatalmazást ad a helyi önkormányzatnak a tulajdonában álló lakásokkal kapcsolatos lakásbérleti jogviszonyok tartalmának szabályozására, hanem konkrétan meghatározza azokat a lakásbérleti jogviszonnyal kapcsolatos szabályozási tárgyakat, amelyekre nézve az önkormányzat rendeletében rendelkezhet". (ABH 1999, 375, 377-378.)
2. Az Ör. 12. § (6) bekezdés a) pontja és 28. § (2) bekezdés b) pontja a lakásbérleti szerződés megkötésének feltételévé teszi, hogy a majdani bérlő közjegyzői okiratban a lakás kiürítésére vállaljon kötelezettséget. Az Lt. ugyanakkor nem támaszt ilyen követelményt a leendő bérlővel szemben. Ennek következtében a helyi önkormányzat nem is jogosult arra, hogy - az Lt. 3. § (1) bekezdésében szereplő felhatalmazástól eltérően - az Lt.-ben nem szereplő követelmény teljesítéséhez kösse a lakásbérleti szerződés megkötését, vagyis közjegyzői okiratban kiürítési kötelezettség vállalására kényszerítse a bérlőt.
Az Lt. továbbá részletes szabályozást tartalmaz a lakásbérlet megszűnéséről. Az Lt. 24. § (1) bekezdés b) pontja értelmében a bérbeadó a szerződést írásban felmondhatja, ha "a bérlő a szerződésben vállalt vagy jogszabályban előírt egyéb lényeges kötelezettségét nem teljesíti". Ebben az esetben a bérbeadó - az Lt. 25. § (2) bekezdése alapján -köteles megfelelő határidőt biztosítani az elmulasztott kötelezettség teljesítésére. Nem teljesítés esetén a bérbeadó - az Lt. 25. § (5) bekezdése szerint - az elmulasztott határnapot követő hónap utolsó napjára szóló felmondással élhet. Mindazonáltal a bérlő - az Lt.-nek a lakásbérleti szerződés felmondásáról szóló rendelkezései alapján - nem köteles arra, hogy a felmondásra alapot adó kötelezettségszegés esetére előre elkötelezze magát, hogy akár már a felmondást, illetve a felmondási határidő végét megelőzően kiüríti a lakását.
A fentiek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a képviselő-testület az Ör. 12. § (6) bekezdés a) pontjának "A szerződés megkötésének feltétele, hogy a pályázat nyertese a határozott idejű bérleti szerződés feltételeinek nem teljesítése esetére közjegyzői okiratban vállalja a kiürítési kötelezettségét." szövegrésze és 28. § (2) bekezdés b) pontja megalkotásával túllépte a törvényben meghatározott rendeletalkotási hatáskörét, s a Ptk. 434. § (4) bekezdésével és az Lt. 3. § (1) bekezdésével ellentétes, ezáltal az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdését sértő szabályozást alkotott. A törvényi keretek túllépése - a jogforrási hierarchia megsértése miatt - az Alkotmány 2. § (1) bekezdése szerinti jogállamiság követelményét is sérti.
Mindezek alapján az alkotmányellenes rendelkezéseket az Alkotmánybíróság megsemmisítette.
A határozat Magyar Közlönyben történő közzététele az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 41. §-án alapul.
Dr. Balogh Elemér s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bragyova András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Trócsányi László s. k.,
előadó alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: 147/H/2008.