3195/2014. (VII. 15.) AB végzés

alkotmányjogi panasz visszautasításáról[1]

Az Alkotmánybíróság teljes ülése alkotmányjogi panasz tárgyában - dr. Dienes-Oehm Egon, dr. Juhász Imre, dr. Kovács Péter, dr. Salamon László és dr. Stumpf István alkotmánybírók párhuzamos indokolásával, valamint dr. Bragyova András, dr. Kiss László és dr. Lévay Miklós alkotmánybírók különvéleményével - meghozta a következő

végzést:

Az Alkotmánybíróság a Kúria Knk.IV.37.178/2014/3. számú végzése ellen benyújtott alkotmányjogi panaszt visszautasítja.

Indokolás

I.

[1] 1. Az Együtt - a Korszakváltók Pártja (székhelye: 1123 Budapest, Alkotás utca 17-19.,) és a Párbeszéd Magyarországért Párt (székhelye: 1052 Budapest, Párizsi utca 6/b. VI. emelet 1/a.) indítványozók az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 27. §-a és a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 1. § (1) bekezdése szerint alkalmazandó, a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény (a továbbiakban: Ve.) 233. § (1) bekezdése alapján a Kúria Knk.IV.37.178/2014/3. számú végzésével szemben alkotmányjogi panaszt nyújtottak be, amelynek keretében kérték, hogy az Alkotmánybíróság a támadott végzést - a Nemzeti Választási Bizottság (a továbbiakban: NVB) 91/2014. számú határozatára is kiterjedően - semmisítse meg, mivel az ellentétes az Alaptörvény XXIII. cikk (7) bekezdésében elismert, a népszavazáson való részvételhez való joggal.

[2] 2. A Kúria Knk.IV.37.178/2014/3. számú határozata helybenhagyta az NVB országos népszavazási kezdeményezés aláírásgyűjtő ívének hitelesítése tárgyában született 91/2014. számú - a hitelesítést megtagadó - határozatát. Az aláírásgyűjtő ív mintapéldányán a következő kérdés szerepelt: "Egyetért-e Ön azzal, hogy az államadósságot növelő hitelből ne épüljenek új atomerőművi blokkok Magyarországon?" Az NVB a határozatában megállapította, hogy a kérdés az Országgyűlés által 2014. február 6. napján elfogadott a Magyarország Kormánya és az Oroszországi Föderáció Kormánya közötti nukleáris energia békés célú felhasználása terén folytatandó együttműködésről szóló Egyezmény kihirdetéséről szóló 2014. évi II. törvényben (a továbbiakban: Egyezmény) beiktatott nemzetközi szerződésben foglalt egyes kötelezettségeket érinti. Az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés d) pontja értelmében nem lehet országos népszavazást tartani nemzetközi szerződésből eredő kötelezettségről. A Nemzeti Választási Bizottság irányadónak tekintette az Alkotmánybíróság 35/2007. (VI. 6.) AB határozatában (ABH 2007, 421.) kifejtett álláspontját, s ezzel összhangban megállapította, hogy az Alaptörvény fent idézett rendelkezésének célja annak megelőzése, hogy népszavazásra kerüljön olyan kérdés, amelynek következményeként lehetetlenné válna valamely vállalt nemzetközi kötelezettség végrehajtása. Az NVB határozata idézte az Egyezmény 1. cikk 1. pontját, 9. cikkét és utalt arra, hogy érvényes és eredményes népszavazás az Egyezmény egészét érintve, az abban foglalt kötelezettségek (új atomerőmű blokkok építése, a Paksi Atomerőmű teljesítménye fenntartásának és fejlesztésének finanszírozásához nyújtott kölcsönszerződés megkötése) teljesítését akadályozná meg.

[3] A Kúriához az indítványozók nyújtottak be felülvizsgálati kérelmet az NVB határozata ellen. Ebben kifejtették, hogy az Egyezmény 1. cikk 1. pontja csupán a felek együttműködési kötelezettségét rögzíti, nem tartalmaz valamely konkrét beruházás megvalósítására vonatkozó kötelezettséget. Mivel a magyar állam kötelezettséget nem vállalt a beruházás megvalósítására, ezért a 9. cikkbe foglalt finanszírozás sem jelent olyan nemzetközi jogi kötelezettséget, amely az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés d) pontjába ütközne. A kérelmezők utalnak arra is, hogy az Egyezmény 9. cikke egyébiránt is csak az orosz fél vonatkozásában szolgál kötelezettség alapjául, illetve álláspontjuk szerint nem jelenti az az Egyezmény 9. cikkének megsértését, ha egy esetleges atomerőművi blokképítést a magyar állam nem az orosz állam által nyújtott hitelből kíván finanszírozni. A kérelmezők álláspontja szerint a népszavazásra javasolt kérdés nem ütközik az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés d) pontjába, ezért az aláírásgyűjtő ívet az NVB-nek hitelesítenie kellett volna.

[4] A Kúria megállapította, hogy a felülvizsgálati kérelem nem megalapozott. A végzés részletes indokolást tartalmaz az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdés d) pontja, a korábbi alkotmánybírósági gyakorlat [62/1997. (XII. 5.) AB határozat, ABH 1997, 542.; 72/2002. (XII. 19.) AB határozat, ABH 2002, 433.] valamint az Egyezmény 1. cikk 1. bekezdése és 9. cikke értelmezéséről. A Kúria rámutatott arra is, hogy az Egyezmény - az NVB döntésében és a felülvizsgálati kérelemben felvetett cikkeken túl - az Egyezményből fakadó kötelezettségek végrehajtásáról szól több ízben is, külön foglalkozik a felek kötelezettségeivel, amelyek vonatkozásában sem lehet azt állítani, hogy azok nem minősülnek nemzetközi szerződésből eredő kötelezettségnek.

[5] 3. Az alkotmányjogi panasz a lényeges tartalma szerint a felülvizsgálati kérelemben foglalt, az Egyezmény egyes pontjai és az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés d) pontja egymásra vonatkozott értelmezésről szól, kiegészítve azzal az érveléssel, hogy a Kúria döntése miért sért alapvető jogot.

[6] Az alkotmányjogi panasz kifejti, hogy az Abtv. 27. §-a szerint az alaptörvény-ellenes bírói döntéssel szemben az egyedi ügyben érintett személy vagy szervezet alkotmányjogi panasszal fordulhat az Alkotmánybírósághoz, ha az ügy érdemében hozott döntés az indítványozó Alaptörvényben biztosított jogát sérti, és az indítványozó a jogorvoslati lehetőségeit már kimerítette. Az Abtv. 29. §-a szerint az Alkotmánybíróság az alkotmányjogi panaszt a bírói döntést érdemben befolyásoló alaptörvény-ellenesség, vagy alapvető alkotmányjogi jelentőségű kérdés esetén fogadja be. Hivatkozik az Alkotmánybíróság 31/2013. (X. 28.) AB határozata Indokolásának [18] pontjára és az 1/2014. (I. 21.) AB határozat indokolásának [15] pontjára, amely szerint a népszavazást kezdeményező párt a választási eljárással összefüggésben az alkotmányjogi panasz benyújtása szempontjából az Alaptörvény XXIII. cikk (7) bekezdésében elismert, a népszavazáshoz való joggal összefüggésben érintettnek minősül. Az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésében meghatározott tiltott tárgykörök az Alaptörvény XXIII. cikk (7) bekezdésében elismert, a népszavazáshoz való jog alaptörvényi szintű korlátait jelentik, mivel ezekben a tárgykörökben nem kezdeményezhető és nem tartható népszavazás.

[7] A panasz szerint amennyiben egy, a formai követelményeknek egyébként megfelelő népszavazási kérdést tartalmazó aláírásgyűjtő ívet az NVB, illetve a Kúria annak ellenére nem hitelesít, hogy az nem tartozik az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésében meghatározott tiltott tárgykörök közé, azzal korlátozást szenved a kezdeményezőknek az Alaptörvény XXIII. cikk (7) bekezdésében elismert joga. A panaszosok álláspontja szerint a Kúria döntése és az NVB határozata az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés d) pontját annak céljától és rendeltetésétől elszakítva, kiterjesztően értelmezi. Az alkotmányjogi panasz szerint mindez ellentétes a 72/2002. (XII. 19.) AB határozatában (ABH 2002, 433.) kifejtett azon állásponttal, amely szerint nemzetközi szerződés csak akkor képezi a népszavazás akadályát, ha a népszavazási kérdés közvetlenül nemzetközi kötelezettség teljesítésére vonatkozik, kizárja a nemzetközi kötelezettségvállalás teljesítését vagy kényszerítően következik belőle a nemzetközi szerződés felmondása.

II.

[8] 1. Az új Nsztv. hatálybalépését, 2014. január 18-át követően első ízben fordul elő, hogy népszavazási kérdés hitelesítését megtagadó NVB-határozatot felülvizsgálati kérelemre elbíráló kúriai végzést mint bírósági döntést alkotmányjogi panasszal támadtak meg. Az ilyen panasz kapcsán számos eljárási, hatásköri jogértelmezési kérdés merül fel az Alaptörvény 24. cikk (2) bekezdés d) pontja, az Abtv., a Ve. és az Nsztv. vonatkozó szabályai, ezek összhangja biztosítását illetően. Az Alkotmánybíróság ezért áttekintette a saját eljárását érintő szabályokat.

[9] 2. Hazánkban az Alaptörvény rendelkezik a népszavazásból kizárt tárgykörökről, de a szabályozás kétszintű, a részleteket külön törvény, így elsősorban az Nsztv. tartalmazza. Az Nsztv. szól a népszavazási kérdés hitelesítéséről (3-14. §), a népszavazás elrendeléséről (25-27. §), kitűzéséről (67. §). A népszavazási kérdések hitelesítésének eljárását az országos népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló 1998. évi III. törvény (a továbbiakban: előző Nsztv.) vezette be, az 52/1997. (X. 14.) AB határozatban előírt jogalkotási kötelezettség végrehajtásaként. Az eredeti szabályok szerint a kérdést az Országos Választási Bizottság hitelesítette 30 napon belül, döntésével szemben - a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény (a továbbiakban: előző Ve.) 130. §-a alapján - kifogást lehetett benyújtani az Alkotmánybírósághoz.

[10] 2012. január 1-jétől az előző Ve. 130. §-a módosult, és ettől kezdve a népszavazási kérdés hitelesítése körében a kifogást a Kúria bírálta el. Az új Nsztv. 29. §-a értelmében változatlanul a Kúria a jogorvoslati fórum ebben a körben, az NVB-nek a kérdés hitelesítésével kapcsolatos döntése ellen felülvizsgálati kérelmet lehet benyújtani; a hitelesítésről szóló döntésre az NVB-nek 30, a Kúriának 90 nap áll rendelkezésére, a Kúria döntése ellen további jogorvoslatnak helye nincs [30. § (1) bekezdés].

[11] 3. 2012. január 1-je után - de az új Nsztv. hatálybalépése előtt - az Alkotmánybíróság elé az Abtv. 27. §-a alapján benyújtott alkotmányjogi panasz révén két ügy került, amelyet már az előző Ve. módosított 130. §-a és a 2012. január 1-jén hatályba lépett új Abtv. alapján kellett elbírálni. Az Abtv. újdonsága, hogy az Alaptörvény 24. cikk (2) bekezdés d) pontja szerint az Alkotmánybíróság alkotmányjogi panasz alapján felülvizsgálja a bírói döntésnek az Alaptörvénnyel való összhangját. Az egyik panaszt a teljes ülés - rövid, egyhangú határozatban [3105/2013. (V. 17.) AB végzés] - a panasz érdemi indokolása hiánya miatt, a másikat öttagú tanács az alapvető jog megjelölésének hiánya miatt utasította vissza [3003/2014. (I. 31.) AB végzés], és egyik esetben sem a hatásköre hiányára hivatkozva.

[12] 4. Az új Nsztv. szerint a népszavazási kérdés hitelesítése körében a Kúria a jogorvoslati fórum, de az NVB-nek a kérdés hitelesítésével kapcsolatos döntése ellen 2014. január 18-tól nem kifogást, hanem felülvizsgálati kérelmet lehet benyújtani a Kúriához. Az Nsztv. 14. §-a azzal számol, hogy legkésőbb a Kúriának a kezdeményezők szempontjából pozitív (a hitelesítő határozatot helybenhagyó, vagy a kérdést hitelesítő) döntése után hitelesítési záradékkal kell ellátni az aláírásgyűjtő íveket. Ez azt is jelenti, hogy ettől kezdve lehet - százhúsz napig - aláírásokat gyűjteni. Az új Nsztv. hatálybalépésével egyidejűleg nem módosult sem az Alaptörvény 24. cikk (2) bekezdés d) pontja, sem az Abtv.

[13] Az Alaptörvény és az Abtv. valamennyi bírói döntést illetően lehetővé teszi alkotmányjogi panasz benyújtását. Jelenleg nincs olyan alaptörvényi vagy törvényi előírás, amely a Kúriának az Nsztv-n alapuló, a népszavazási kérdés hitelesítéséről szóló döntését kivenné a panasszal támadható bírói döntések közül. Az Nsztv. 30. § (1) bekezdése a további jogorvoslatot zárja ki a hitelesítésről szóló döntést követően, az alkotmányjogi panaszt nem. Az Nsztv. rendszerében az alkotmányjogi panasz nem minősül az Nsztv. szerinti jogorvoslatnak. Más kérdés, hogy ilyenkor az alkotmányjogi panasz alapján az Alkotmánybíróság milyen feltételekkel és terjedelemben vizsgálhatja felül a Kúria végzését mint bírói döntést, amely vagy a kérdés hitelesítésére, vagy a hitelesítés megtagadására vezet.

[14] 5. Az Nsztv. az országos népszavazás kezdeményezését (az országos népszavazás kitűzésére irányuló választópolgári kezdeményezést, a kérdés benyújtását, hitelesítését, az aláírásgyűjtést, az aláírások ellenőrzését, a népszavazás elrendelését, a kezdeményezéssel összefüggő jogorvoslatot), valamint az országos népszavazási eljárást (a népszavazás kitűzését, a választási szerveket, kampányt, az adatszolgáltatás a névjegyzékből, a szavazólap adattartalmát, a szavazási levélcsomagot, a szavazatok továbbítását, a szavazás módját, a szavazatszámlálást, a választás eredményének megállapítását továbbá a jogorvoslatot) külön szabályozza.

[15] Az Nsztv.-ben az országos népszavazás kezdeményezése és az országos népszavazási eljárás külön fejezet (II. és V. fejezet).

[16] Az Nsztv. V. fejezet 31. címe "az országos népszavazási eljárásban" rendelkezésre álló jogorvoslatról szól. Az Nsztv. 79. § (1) bekezdése szerint "az országos népszavazási eljárásban a jogorvoslat benyújtására és elbírálására rendelkezésre álló határidő öt nap. Ha a határidő utolsó napja nem munkanapra esik, a határidő csak az azt követő legközelebbi munkanapon jár le." Az Nsztv. 79. §-ának (3) bekezdése külön említi a Ve. 233. §-át, eszerint az alkotmányjogi panasz benyújtására és az Alkotmánybíróság döntéseire rendelkezésre álló határidő - a népszavazással összefüggő eljárás e részében - öt munkanap.

[17] Az Nsztv. értelmezhető úgy, hogy a Ve. 233. §-a alkalmazásával alkotmányjogi panasz csak a népszavazás kitűzését követően ("az országos népszavazási eljárásban") nyújtható be.

[18] Ettől különálló kérdés, hogy az Abtv. 33. §-a - az Alaptörvény 24. cikk (2) bekezdés g) pontja alapján - az Alkotmánybíróság hatáskörébe utalja az Országgyűlés népszavazás elrendelésével összefüggő határozatának vizsgálatát, "bárki" indítványára. Ebben az eljárásban az Alkotmánybíróság az országgyűlési határozat érdemében csak akkor folytat vizsgálatot, ha az aláírásgyűjtő ív hitelesítése és a népszavazás elrendelése között a körülményekben olyan lényeges változás következett be, amelyet a kérdés hitelesítéséről, illetve az azzal szembeni felülvizsgálati kérelemről hozott döntés során a Nemzeti Választási Bizottság, illetve a Kúria nem vehetett figyelembe, és a döntést érdemben befolyásolhatja. Az Alkotmánybíróság nem vizsgálja érdemben azt az indítványt, amelyben az indítványozó a népszavazási kérdés tartalmát illető, illetve a hitelesítéssel összefüggő alkotmányossági aggályokra hivatkozik.

[19] Az országos népszavazási kezdeményezése és az országos népszavazási eljárás elválasztható egymástól, a kezdeményezések mindegyikéből nem feltétlenül válik népszavazási eljárás, a kezdeményezések egy része a hitelesítési vagy aláírásgyűjtési szakaszban megakad.

[20] Megállapítható, hogy a népszavazással összefüggő eljárásoknak az Alkotmánybíróság egyes, az Alaptörvényben és Abtv.-ben rögzített hatáskörei gyakorlása szempontjából három szakasza lehet: a népszavazási kezdeményezés (választópolgári kezdeményezés, a kérdés benyújtása, hitelesítése, az aláírásgyűjtés, az aláírások ellenőrzése), a népszavazás elrendelése és a köztársasági elnöki kitűzés utáni szakasz.

[21] A kérdés hitelesítése körében - ahogyan a jelen ügyben is - a Kúria döntése mint bírósági döntés az Alaptörvény 24. § (2) bekezdés d) pontja és az Abtv. 27. §-a alapján alkotmányjogi panasszal támadható meg, de az alkotmányjogi panasznak Alaptörvényben biztosított jog (pl. tisztességes eljáráshoz való jog, népszavazáson való részvétel joga) sérelmére kell hivatkoznia, a népszavazásból kizárt tárgykörök mikénti értelmezését - alapjogi sérelem állítása nélkül - önmagában nem lehet vitatni az Alkotmánybíróság előtt.

[22] A népszavazás elrendelését követően az Abtv. 33. §-ában foglalt feltételekkel járhat el az Alkotmánybíróság, az ott meghatározott indítványozói jogosultság és határidő mellett.

[23] A népszavazás kitűzését követően a népszavazási eljárásban az Alkotmánybíróság eljárására alkalmazni kell a Ve. 233. §-át is, az Nsztv. 79. § (3) bekezdésében szereplő, a határidőkre vonatkozó eltéréssel.

III.

[24] Az alkotmányjogi panasz nem felel meg a panasz befogadása tartalmi feltételeinek (Abtv. 29. §).

[25] Az Abtv. 29. §-a szerint az Alkotmánybíróság az alkotmányjogi panaszt a bírói döntést érdemben befolyásoló alaptörvény-ellenesség, vagy alapvető alkotmányjogi jelentőségű kérdés esetén fogadja be.

[26] Az NVB és a Kúria Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés d) pontja alapján, nemzetközi szerződésből eredő kötelezettségre hivatkozva tagadta meg a kérdés hitelesítését. Az alkotmányjogi panasz azon alapul, hogy az Egyezményben nincs a paksi blokkok építésére vonatkozó konkrét kötelezettség, hanem csak az szerepel benne, hogy - ha sor kerül blokk építésére - akkor majd az Egyezményben részes két állam együttműködik. A panasz szerint "az Egyezménynek a Kúria és az NVB által hivatkozott cikke csupán a Felek együttműködési kötelezettségét rögzíti, konkrét beruházás megvalósítására vonatkozó kötelezettségvállalást - a Kúria döntésével ellentétben - nem tartalmaz."

[27] A népszavazásból kizárt tárgykörök felsorolása az Alaptörvény része. Az Alaptörvény védelmének legfőbb szerve az Alkotmánybíróság. Alaptörvényben biztosított jog sérelme esetén, alkotmányjogi panasz alapján az Alkotmánybíróság értelmezi az Alaptörvénynek azokat a szabályait is, amelyek a népszavazásból kizárt tárgykörökre vonatkoznak.

[28] Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy az alkotmányjogi panasz az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés d) pontja szerinti kizárt tárgykör és az Egyezmény egyes rendelkezései viszonyát, egymásra vonatkoztatott értelmezését vitatja. Az indítványozók felülvizsgálati kérelme is erre irányult, a Kúria ezekben az értelmezési kérdésekben már állást foglalt, ezekkel összefüggésben alkotmányjogi kérdés nem vetődik fel.

[29] A panasz szerint is az Egyezmény (a panaszban vitatottan) értelmezett szabályainak legalább jövőbeni együttműködési kötelezettség a tartalma, amelynek a teljesítése eredményes és igenlő népszavazás kötőereje alatt tilos lenne.

[30] A panasz nem tér ki arra, hogy az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés d) pontjával és az Egyezmény szövegével - amelyben időben korlátlanul, további feltételek nélkül vállalt együttműködési kötelezettség szerepel - hogyan egyeztethető össze az együttműködés egyik lehetséges, az Egyezményben szereplő formáját tiltó népszavazási kérdés a népszavazáson való részvétel joga alapján.

[31] Jóllehet az alkotmányjogi panasz formálisan a népszavazásban való részvétel joga [Alaptörvény XXIII. cikk (7) bekezdés] sérelmét állítja, tartalmi szempontból nem vet fel a bírói döntést érdemben befolyásoló alaptörvény-ellenességet vagy alapvető alkotmányjogi jelentőségű kérdést.

[32] Ezért azt az Alkotmánybíróság az Abtv. 29. §-a és az Ügyrend 30. § (2) bekezdés a) pontja alapján visszautasította.

Budapest, 2014. július 7.

Dr. Paczolay Péter s. k.,

az Alkotmánybíróság elnöke,

előadó alkotmánybíró

Dr. Balogh Elemér s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Dienes-Oehm Egon s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Balsai István s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Juhász Imre s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Bragyova András s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kiss László s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kovács Péter s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Lenkovics Barnabás s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Lévay Miklós s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Pokol Béla s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Salamon László s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Stumpf István s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Szalay Péter s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Szívós Mária s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Dienes-Oehm Egon alkotmánybíró párhuzamos indokolása

[33] Egyetértek a végzés rendelkező részével. Ugyanakkor az indokolásához az alábbi kiegészítést teszem.

[34] Álláspontom szerint az Alaptörvény XXIII. cikk (7) bekezdésével biztosított alapjog alanya csak természetes személy választópolgár lehet. Következésképpen az Alaptörvény hivatkozott rendelkezésének sérelme fogalmilag sem vetődhet fel. Ennél fogva az indítvány visszautasítása ezen az alapon is indokolt lett volna.

Budapest, 2014. július 7.

Dr. Dienes-Oehm Egon s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Juhász Imre alkotmánybíró párhuzamos indokolása

[35] A végzés rendelkező részével és az indokolásával is egyetértek. Ugyanakkor álláspontom szerint az indokolásnak - az alábbiakban kifejtettek miatt - ki kellett volna térnie az Alaptörvény XXIII. cikk (7) bekezdésének értelmezésére.

[36] A végzés indokolása elve adottnak tekinti, hogy a népszavazáshoz való jog az Alaptörvény XXIII. cikk (7) bekezdése alapján nem csak a választókat, hanem a választók szervezeteit is megillető alanyi jog. Mint a 31/2013. (X. 28.) AB határozathoz fűzött különvéleményemben már rögzítettem, a népszavazáshoz való jog ilyen tág értelmezésével nem tudok maradéktalanul azonosulni.

[37] A jogalkotó az Nsztv. 2. §-ában egyértelműen megadta a népszavazás kezdeményezésének lehetőségét a magánszemélyeken kívül a pártok és az egyesületek számára is. Nem vitatható tehát, hogy ezek a szervezetek is szereplői a népszavazási eljárásnak. Ugyanakkor az Alaptörvény XXIII. cikk (7) bekezdése egyrészt népszavazási részvételről szól, amibe nem feltétlenül értendő bele annak kezdeményezése; másrészt a részvételt a választók (aktív választójoggal rendelkező magánszemélyek) számára biztosítja.

[38] A fentiek alapján indokoltan tartottam volna tisztázni, hogy a pártok, egyesületek - melyek jellemzően a képviseleti hatalomgyakorlás szereplői - milyen funkciót tölthetnek be a - közvetlen hatalomgyakorlás körébe tartozó - népszavazási eljárásban.

Budapest, 2014. július 7.

Dr. Juhász Imre s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kovács Péter alkotmánybíró párhuzamos indokolása

[39] A kérdés horderejére és a közérdeklődésre is tekintettel úgy vélem, hogy fontos lett volna, hogy az Alkotmánybíróság a Kúria végzése, legfontosabb tartalmi elemeit is idézze fel. Ezek megítélésem szerint mindenekelőtt az alábbiak: "A népszavazásra feltett kérdés arra vonatkozik, hogy az államadósságot növelő hitelből ne épüljenek új atomerőművi blokkok Magyarországon, amely kérdés nyilvánvalóan összefüggésben áll az Egyezménnyel; egy esetleges érvényes és eredményes népszavazás nem vitás, hogy érintené a Tv.-ben beiktatott nemzetközi szerződésben foglaltakat. [...] A Kúria megítélése szerint az Egyezmény 1. cikk 1. bekezdésnek fenti szövege közvetlen kapcsolatban van azon népszavazásra feltett kérdéssel, hogy épüljenek, vagy ne épüljenek új atomerőművi blokkok Magyarországon, ezen a ponton semmiképpen nem távoli és közvetett az összefüggés. A Kúria megállapította továbbá, hogy az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés d) pontja nem szűkíti le a nemzetközi szerződésből eredő kötelezettségek körét. Így a nemzetközi szerződésbe foglalt együttműködési kötelezettség is az Alaptörvény e rendelkezésének hatálya alá tartozik. A népszavazásra feltett kérdés érvényes és eredményes népszavazás esetén az Egyezményben foglalt együttműködési kötelezettség lényegét hiúsítaná meg, amely nyilvánvalóan felveti a nemzetközi szerződés felmondását vagy tartalmának megváltoztatását. Ez pedig az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés d) pontjába ütközik; országos népszavazásra nem bocsátható (tiltott) tárgykört érint."

[40] A népszavazásra bocsátható kérdések előzetes alkotmányossági ellenőrzésének hatályos új rendszerében - jelen ügyben - az Alkotmánybíróságnak valóban nem kellett érdemben újra megvizsgálnia a feltenni szándékozott kérdésnek az Alaptörvénnyel való összeegyeztethetőségét, főleg nem egy olyan esetben, ahol a Kúria a népszavazási kizárási ok - mint tartalmi értékítélet nélküli objektív tény - alá esés kérdésének vizsgálatát az adott, vegyes természetű (önálló nemzetközi közjogi kötelezettségeket valamint további, részben nemzetközi közjogi, részben nemzetközi magánjogi megállapodások vonatkozásában megfogalmazott pactum de contra-hendo természetű kötelezettségeket is tartalmazó) nemzetközi szerződés szakmailag korrekt értelmezésével, az egymáshoz kapcsolódó cikkek (különösen az 1., 4., 6., és 9. cikkek) közötti összefüggések feltárásával, a 35/2007. (VI. 6.) AB határozatban foglaltak szem előtt tartásával elvégezte.

Budapest, 2014. július 7.

Dr. Kovács Péter s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Salamon László alkotmánybíró párhuzamos indokolása

[41] A határozat rendelkező részével egyetértek, de az alkotmányjogi panasz visszautasítását önmagában indokoltnak tartom annak folytán, hogy álláspontom szerint az indítványozót az Alaptörvény XXIII. cikk (7) bekezdésére alapítottan alkotmányjogi panasz előterjesztésének joga nem illeti meg.

[42] Miként azt már a 31/2013. (X. 28.) AB határozathoz, illetve az 1/2014. (I. 21.) AB határozathoz fűzött különvéleményemben kifejtettem, az országos népszavazáson való részvétel joga nem pártokat, hanem nagykorú magyar állampolgárokat megillető alapvető jog. Ebből következően az indítványozó tekintetében az alkotmányjogi panasz előterjesztésének az Abtv. 27. §-a szerinti feltételei nem állanak fenn.

[43] Erre tekintettel álláspontom szerint az alkotmányjogi panasz tárgyát képező kérdések vizsgálatára jelen eljárás keretében nincs lehetőség.

Budapest, 2014. július 7.

Dr. Salamon László s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Stumpf István alkotmánybíró párhuzamos indokolása

[44] 1. A többségi végzés indokolásának több kimondott elvi tételével, illetve mögöttes elemével egyetértek, azokat különösen is fontosnak tartom.

[45] Egyrészt, a többségi indokolás kifejezetten elismeri - ahogy az 3105/2013. (V. 17.) AB végzésből és 3003/2014. (I. 31.) AB végzésből logikailag következett -, hogy a Kúriának a Nemzeti Választási Bizottság népszavazási kérdés hitelesítésével kapcsolatos határozatát felülvizsgáló döntése mint bírósági döntés az Alaptörvény 24. § (2) bekezdés d) pontja és az Abtv. 27. §-a alapján alkotmányjogi panasszal megtámadható, az Alkotmánybíróságnak ilyen tárgyú alkotmányjogi panasz elbírálására is van hatásköre.

[46] Másrészt, a többségi indokolás azáltal, hogy a panaszt nem az indítványozó érintettségének (alapjog-sérelmének) hiányára tekintettel utasítja vissza, - bár az indítvány ismertetéséről szóló részen kívül ezekre nem utal - tulajdonképpen fenntartja a 31/2013. (X. 28.) AB határozat és az 1/2014. (I. 21.) AB határozat által követett értelmezést, amelyek szerint a népszavazás kezdeményezéséhez való jog - amely a népszavazáson való részvétel jogának részjogosultságát képezi - alanyai a választópolgárokon kívül a választópolgárok szervezetei, az Alaptörvényben biztosított ezen jogosítványuk sérelmére alkotmányjogi panaszban pártok is hivatkozhatnak: "Az Alaptörvény XXIII. cikk (7) bekezdése tehát az országos népszavazáson való részvételre vonatkozó jogot garantálja. Ez az alapjog az Alkotmánybíróság fentiekben már idézett 31/2013. (X. 28.) AB határozatában összefoglalt céljára figyelemmel a választókat azzal az alanyi joggal ruházza fel, hogy a népszavazás útján történő hatalomgyakorlásra [Alaptörvény B) cikk (3)-(4) bekezdés] irányuló eljárási folyamatot megindítsák, azt akaratukkal befolyásolják, lehetővé téve, hogy az eljárás - az előírt feltételek teljesítése esetén - eljuthasson a kezdeményezéstől a népszavazás megtartásáig. Ennek értelmében az Alaptörvény XXIII. cikk (7) bekezdésében foglalt jog a választók számára biztosított alanyi jogként kiterjed a népszavazás kezdeményezésére, támogatására, (beleértve az aláírást és aláírások gyűjtését), illetve nyilvánvalóan a szavazásban való részvételre is. Az Alaptörvény XXIII. cikk (7) bekezdése alanyi jogon a választók számára biztosítja az országos népszavazás kezdeményezésére, támogatására, (beleértve az aláírást és aláírások gyűjtését), illetve a szavazásban való részvételre vonatkozó jogot. Az Alaptörvény I. cikk (4) bekezdése szerint azonban a törvény által létrehozott jogalanyok számára is biztosítottak azok az alapvető jogok, amelyek természetüknél fogva nem csak az emberre vonatkoznak. Ebből kiindulva az Alkotmánybíróság 31/2013. (X. 28.) AB határozatában megállapította, hogy "az országos népszavazáson való részvételre vonatkozó jog mint politikai részvételi jog, legalábbis annak egyes elemei nem pusztán a választók individuális jogát képezik. Az országos népszavazáson való részvételre irányuló jog részeként az aláírásgyűjtéshez való jog jellemzően nem kizárólag 'emberre' vonatkoztatható, azt tehát az Alaptörvény a választók szervezete számára is biztosítja. [...] E politikai részvételi jog alanyai a szervezetek közül különösen a pártok lehetnek, hiszen az Alaptörvény VIII. cikk (3) bekezdése szerinti alkotmányos feladatuk, hogy közreműködjenek a nép akaratának kialakításában és kinyilvánításában, amely kiváltképpen a közvetlen hatalomgyakorlás egyes formáin, mindenekelőtt országos népszavazáson keresztül történhet." (31/2013. (X. 28.) AB határozat, Indokolás [30])" (1/2014. (I. 21.) AB határozat, Indokolás [26]-[27])

[47] Harmadrészt, a többségi indokolás helyesen rögzíti, hogy a népszavazásból kizárt tárgykörök felsorolása az Alaptörvény része, az Alaptörvény védelmének legfőbb szerve pedig az Alkotmánybíróság, tehát az Alaptörvényben biztosított jog sérelme esetén, alkotmányjogi panasz alapján az Alkotmánybíróság értelmezi az Alaptörvénynek azokat a szabályait is, amelyek a népszavazásból kizárt tárgykörökre vonatkoznak. Ha a népszavazás kezdeményezéséhez való jog sérelmét az okozza, hogy a választási bizottságnak az aláírásgyűjtő ív hitelesítését megtagadó határozatát helybenhagyó bírósági döntés valamely népszavazásból kizárt tárgykört indokolatlanul kiterjesztően értelmez, és ez az adott kérdésben a népszavazás kezdeményezését megakadályozza, akkor - megfelelő indítvány esetén - az Alaptörvény 24. § (2) bekezdés d) pontjában biztosított hatáskörében felülvizsgálhatja a bírói döntésnek az Alaptörvénnyel való összhangját.

[48] 2. A többségi végzés az alkotmányjogi panaszt az Abtv. 29. §-a alapján, amiatt utasította vissza, hogy "tartalmi szempontból nem vet fel a bírói döntést érdemben befolyásoló alaptörvény-ellenességet vagy alapvető alkotmányjogi jelentőségű kérdést". Álláspontom szerint - a fent kifejtettekre tekintettel - alaposabban megfontolandó lett volna, hogy a panasz az alternatív feltételek valamelyikének megfelel-e.

[49] A korábbi Alkotmány 28/C. § (5) bekezdés b) pontja úgy rendelkezett, hogy nem lehet országos népszavazást tartani "hatályos nemzetközi szerződésből eredő kötelezettségekről, illetve az e kötelezettségeket tartalmazó törvények tartalmáról". A hatályos Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés d) pontja alapján nem lehet országos népszavazást tartani "nemzetközi szerződésből eredő kötelezettségről".

[50] Az indítványozó álláspontja szerint az Alaptörvényben szereplő tiltott népszavazási tárgykörök, konkrétan a nemzetközi kötelezettségvállalást érintő kérdések esetén is alkalmazható az Alkotmánybíróságnak a 72/2002. (XII. 19.) AB határozatban található értelmezése, amely szerint "távoli, közvetett összefüggést kell megállapítani akkor, amikor valamely nemzetközi kötelezettség teljesítésére nem vonatkozik közvetlenül a népszavazásra bocsátandó kérdés, és a nemzetközi kötelezettségvállalás teljesítését nem zárja ki, illetve nem eredményezi Magyarország részéről a nemzetközi szerződés felmondását. Ilyen esetben nem állapítható meg, hogy a kérdés [...] tiltott népszavazási tárgykörbe tartozik." Alapvető alkotmányjogi jelentőségűnek minősíthető lett volna ezért az a kérdés, hogy még mindig alkalmazható-e a fenti értelmezés, és ha esetleg nem, akkor milyen új értelmezés vezethető le az Alaptörvény hatályos szövegből.

[51] Az indítvány szerint a népszavazáshoz való jog sérelme azáltal következett be, hogy a Kúria döntése "az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés d) pontját annak céljától és rendeltetésétől elszakítva, lényegesen tágabban értelmezi". Az indítvány tehát az Alaptörvénnyel összhangban nem álló bírói jogértelmezést, tehát alaptörvény-ellenességet állított. A Kúriának az NVB határozatát helybenhagyó döntése ilyen értelmezésen alapult, annak hiányában kétséges, hogy meg lehetett volna-e a döntést indokolni, ezért az - indítványozó által állított - alaptörvény-ellenesség a bírói döntést érdemben befolyásolhatta. A bírói jogértelmezés érdemi értékelése annak a kérdésnek az általános jellegű megválaszolását igényelte volna, hogy a nemzetközi szerződés tartalmával kapcsolatos mennyire közvetlen, illetve milyen jellegű összefüggés indokolhatja a tiltott tárgykörbe sorolást.

[52] 3. Az alkotmányjogi panasz befogadhatóságával kapcsolatos fenti szempontok mellett megjegyzem:

[53] Az Országgyűlés 2013. június 23-án fogadta el az Oroszországi Föderáció Kormánya és Magyarország Kormánya között a Magyarország Kormányának a magyarországi atomerőmű építésének finanszírozásához nyújtandó állami hitel folyósításáról szóló megállapodás kihirdetéséről szóló T/140. törvényjavaslatot. A törvényjavaslat elfogadása következtében olyan - az Egyezményben foglaltakhoz képest konkrétabb - nemzetközi kötelezettség is keletkezett, amely egy adott finanszírozási konstrukciót is előirányoz, amit az NVB, illetve a Kúria a jelen ügy tárgyát képező eljárásban még nem tudott figyelembe venni, de egy megismételt eljárásában új tényezőként figyelembe vehetett volna (az Alkotmánybíróság jelen eljárásában szigorúan vett jogi szempontként nem vehette figyelembe, mivel itt a Kúria tiltott népszavazási tárgykör-értelmezését vizsgálja felül, újabb nemzetközi egyezmények tartalmát nem vonhatta be a vizsgálatba).

[54] Mindez azt jelenti, hogy ha az Alkotmánybíróság a bírói döntést érdemben elbírálta és esetleg megsemmisítette volna, akkor sem biztos, hogy minden jogi akadálya elhárult volna az aláírásgyűjtésnek, illetve a népszavazás megtartásának.

Budapest, 2014. július 7.

Dr. Stumpf István s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Bragyova András alkotmánybíró különvéleménye

[55] Nem értek egyet a többséggel abban, hogy az alkotmányjogi panasz nem befogadható. Szerintem a panaszt érdemben kellett volna elbírálni.

[56] A határozatban két kulcsmondat olvasható, amelyet vitatok.

[57] Az egyik így szól: "[a] panasz nem tér ki arra, hogy az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés d) pontjával és az Egyezmény szövegével - amelyben időben korlátlanul, további feltételek nélkül vállalt együttműködési kötelezettség szerepel - hogyan egyeztethető össze az együttműködés egyik lehetséges, az Egyezményben szereplő formáját tiltó népszavazási kérdés a népszavazáson való részvétel joga alapján". Ebben a mondatban a határozat érdemben elbírálja a panaszt, mivel azt mondja, hogy az atomerőmű-blokkok építése az Egyezmény szerinti "együttműködés" része, így e kérdésben nem tartható az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés d) pontja alapján népszavazás. Igaz, ezt tényállításként fogalmazza meg, mondván: a panasz nem tér ki erre a kérdésre.

[58] Azonban nem nyilvánvaló minden további nélkül, hogy az együttműködési kötelezettség egyben kötelezettségvállalást jelent-e a kérdésben szereplő atomerőmű-blokkok meghatározott módon, t.i. hitelből, való felépítésére. Elképzelhető, hogy az Alkotmánybíróság erre a következtetésre jut érdemi vizsgálatában, de nem eleve abszurd akként érvelni, hogy az "együttműködés" további megállapodásokra törekvési (tárgyalási) kötelezettséget jelent, így az Egyezmény pactum de negotiandónak tekintendő. Ilyen értelmezés esetén az atomerőmű- blokkok építésére az Egyezményben az állam nem vállalt szerződéses kötelezettséget - jóllehet politikai szándékát erre világossá tette. Azt, hogy az Egyezmény nem tartalmaz kötelezettséget az atomerőmű blokkok építésére, bizonyítja a 2014. évi XXIV. törvénnyel 2014. július 3-án kihirdetett az Oroszországi Föderáció Kormánya és Magyarország Kormánya között a Magyarország Kormányának a magyarországi atomerőmű építésének finanszírozásához nyújtandó állami hitel folyósításáról szóló megállapodás, amely viszont valóban erről szól. Ez további jogi nehézségeket okoz, mert felveti a kérdést: a népszavazási kérdés megengedettségét mely időpontban kell vizsgálni. Ha a benyújtásakor, akkor még nagyobb a nehézség. Ezt semmiképpen sem nevezném triviális kérdésnek. Ugyanis, ha ez a fejtegetés helyes, akkor az elbírálásakor a népszavazási kezdeményezés nem szólt az Alaptörvény szerint kizárt tárgyról.

[59] A másik mondat megállapítja: "[j]óllehet az alkotmányjogi panasz formálisan a népszavazásban való részvétel joga [Alaptörvény XXIII. cikk (7) bekezdés] sérelmét állítja, tartalmi szempontból nem vet fel a bírói döntést érdemben befolyásoló alaptörvény-ellenességet vagy alapvető alkotmányjogi jelentőségű kérdést". Szerintem nem csak "formálisan", hanem valóban sértheti a népszavazásban való részvétel Alaptörvényben biztosított jogát, ha nem lehet állampolgári kezdeményezésre népszavazást tartani olyan kérdésben, amelyről az Alaptörvény szerint (a 8. cikkben foglalt feltételek teljesülése esetén) kötelező lenne elrendelni a népszavazást. A többségi álláspont tehát nem veszi figyelembe, hogy az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdése d) pontja a XXIII. cikk (7) bekezdésével nem formálisan, hanem tartalmilag függ össze a következők miatt.

[60] Nem vitás, hogy a népszavazásban való részvétel joga [Alaptörvény XXVIII. cikk (7) bekezdés] Alaptörvényben biztosított jog, a kérdés csak az, hogy ez a jog mire terjed ki. Szerintem kiterjed a népszavazás Alaptörvény szerinti [8. cikk. (1) bekezdés] kezdeményezésének kezdeményezésére, azaz a népszavazás elrendeléséhez szükséges aláírások gyűjtésére, és a szükséges más törvényes feltételek teljesítésére, így az aláírások Nsztv. szerinti hitelesítésére is. Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdés első mondata alapján az Országgyűlés köteles elrendelni a népszavazást, ha kétszázezer választópolgár kezdeményezi. Ha ezen a népszavazáson való részvétel Alaptörvényben biztosított jog, a népszavazás elrendelésének szükségképpeni feltétele - különösen a kezdeményezés - is ugyanilyen jog.

[61] Ezen az sem változtat, hogy a kezdeményezők politikai pártok, hiszen a politikai pártok alkotmányos feladata, az Alaptörvény VIII. cikk (3) bekezdése szerint, hogy "közreműködnek a nép akaratának kialakításban és kinyilvánításában". A népszavazás éppen ezt szolgáló jogintézmény, tehát a pártok (mint a politikailag aktív állampolgárok szervezetei) alkotmányosan kifogásolhatatlanul - ráadásul az Nsztv. 2. § (1) bekezdés b) pontja szerint törvényesen - vesznek részt a népszavazás kezdeményezésében.

[62] Ezt erősíti, hogy az Alaptörvény szerint népszavazást az Országgyűlés nem tűzhet ki csak akkor, ha legalább százezer választópolgár kezdeményezi. Az Alaptörvény szerint tehát nincs is más lehetőség népszavazásra, csak a választópolgárok (vagy a politikai tevékenységüket összehangoló és szervező pártok) kezdeményezése. Ezért, ha a népszavazás kezdeményezése nem alapjog, nincs alkotmányos biztosítéka a népszavazás intézményének sem. Az Országgyűlés nem tűzhet ki proprio motu népszavazást, mert a hatáskörei felsorolásában (az Alaptörvény 1. cikkében) - ellentétben az Alkotmánnyal - országos népszavazás kiírása nem szerepel; az Országgyűlés hatásköre pedig nem korlátlan: mint minden állami szerv, csak azt teheti, amire fel van hatalmazva. Külön felhatalmazás hiányában nem írhat ki országos népszavazást.

[63] Ennek következtében elegendő érv támogatja az állítást, hogy az Alaptörvény 8. cikke közvetlen összefüggésben áll az Alaptörvény XXIII. cikkében biztosított alapjoggal; a népszavazás kezdeményezéséhez szükséges hitelesítés alaptörvény-ellenes megtagadása sérti az Alaptörvényben biztosított jogait. Ezért az alkotmányjogi panasz megfelel a törvényes feltételeknek (Abtv. 27. §). A befogadott panasz vizsgálata természetesen - eltérően a korábbi Ve. szerinti eljárástól - az alkotmányos kérdésekre korlátozódik, míg a törvényi feltéteké az új szabályozásban egyedül a Kúria hatásköre.

[64] A fentiek miatt nem értek egyet azzal sem, hogy a benyújtott panasz nem vet fel alapvető alkotmányjogi kérdést. Egy népszavazás megengedhetősége alapvető alkotmányjogi kérdés, mert a népszavazás alapvető alkotmányjogi intézmény - éppen a népszavazás kivételessége miatt, amelyet az Alaptörvény B) cikkének (4) bekezdése, az Alkotmánybíróság korábbi gyakorlatát követve, most már kifejezetten megerősít.

[65] Esetünkben ez a kérdés úgy szól, hogy az Egyezmény szerinti együttműködési kötelezettségek magukban foglalják-e az atomerőmű-blokkok építésének kötelezettségét. Ha nem, akkor a Kúria határozata sértette a kezdeményezők Alaptörvényben biztosított jogát. A befogadásnak csak az a feltétele, hogy lehetséges legyen a bírói döntést érdemben befolyásoló alaptörvény-ellenesség, ha a panaszos állítása helyesnek bizonyul. Ez a feltétel teljesült, mert ha a panaszosnak "igaza van" (érvelése helytálló), akkor a bírói döntés érdemben alaptörvény-ellenes. A befogadáshoz - az alkotmányjogi panaszban foglalt érdemi érvek megvizsgálásához - ennyi elegendő. A helyességről szóló döntés az érdemi vizsgálatkor hozható meg.

Budapest, 2014. július 7.

Dr. Bragyova András s. k.,

alkotmánybíró

[66] A különvéleményhez csatlakozom.

Dr. Kiss László s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Lévay Miklós alkotmánybíró különvéleménye

[67] Nem értek egyet az alkotmányjogi panasz visszautasításával, mert álláspontom szerint azt be kellett volna fogadni.

[68] A többségi döntés indokolása megállapítja, hogy az alkotmányjogi panasz nem felel meg a befogadás tartalmi feltételeinek, mert nem vet fel sem a bírói döntést érdemben befolyásoló alaptörvény-ellenességet, sem pedig alapvető alkotmányjogi jelentőségű kérdést.

[69] Ezzel szemben nekem az a véleményem, hogy a konkrét ügyben érdemben kellett volna az Alkotmánybíróságnak elbírálnia azt, miszerint a Kúria vitatott döntése valóban kiterjesztően értelmezte-e az országos népszavazás alól kivett tárgykört. Úgy vélem az ügyben kifejtett alkotmánybírósági álláspont nagyban segítette volna az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés d) pontja (nemzetközi szerződésből eredő kötelezettség) jövőbeni értelmezését mind a választópolgárok, mind a jogalkalmazó szervek számára.

Budapest, 2014. július 7.

Dr. Lévay Miklós s. k.,

alkotmánybíró

Alkotmánybírósági ügyszám: IV/938/2014.