2/2005. Közigazgatási-polgári jogegységi határozat
az önkormányzati rendeleten alapuló parkolási díj (pótdíj) követeléséről
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
A Magyar Köztársaság Legfelsőbb Bíróságának héttagú jogegységi tanácsa 2005. augusztus 29. napján megtartott nem nyilvános ülésén a Polgári Kollégium vezetője által indítványozott jogegységi eljárásban meghozta a következő
jogegységi határozatot:
Az önkormányzat által alapított intézmény, illetve gazdasági társaság az önkormányzati rendeleten alapuló parkolási díj (pótdíj) iránti követelését bírósági úton érvényesítheti. Az eljárás a parkolás helye szerint illetékes bíróság előtt is megindítható. A bíróság jogerős határozatában megállapított tartozás összegét - önkéntes teljesítés hiányában - adók módjára kell behajtani.
INDOKOLÁS
I.
A Legfelsőbb Bíróság Polgári Kollégiumának vezetője a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 1997. évi LXVI. törvény (Bsz.) 31. § (1) bekezdés a) pontjában írt jogkörében a Bsz. 29. § (1) bekezdés a) pontja alapján az egységes ítélkezési gyakorlat biztosítása érdekében jogegységi eljárás lefolytatását és annak eredményeként jogegységi határozat meghozatalát indítványozta abban a jogkérdésben, hogy az önkormányzatok által alapított gazdasági (parkolási) társaságok önkormányzati rendeleten alapuló parkolási díj (pótdíj) iránti követelése polgári perben bírói úton érvényesíthető-e, és amennyiben igen, az így megindítandó perre alkalmazható-e a Pp. 36. § (2) bekezdés szerinti vagylagos illetékességi szabály. A nem nyilvános ülésen indítványát kiegészítette azzal, hogy további eldöntendő jogkérdés: az önkormányzatok által alapított parkolási társaságok saját nevükben jogosultak-e a fizetést elmulasztó gépjármű üzembentartójával szemben díjigényt érvényesíteni, továbbá, hogy marasztalás esetén az ítélet végrehajtása miként történik.
Az indítványozó a jogegységi határozat meghozatalának szükségességét azzal indokolta, hogy az alsóbb szintű bíróságok eltérően ítélik meg a parkolási társaságok parkolási díj (pótdíj) megfizetése iránti igényének bíróság előtti érvényesíthetőségét, illetve azok a bíróságok, amelyek álláspontja szerint a parkolási díj és pótdíj iránti követelés polgári perben érvényesíthető, különbözőképpen ítélik meg a Pp. 36. § (2) bekezdés szerinti illetékességi szabály alkalmazhatóságát. Az egyik jogi álláspont szerint a parkolási társaságok által a parkolási díj (pótdíj) megfizetése iránt indított pert meg kell szüntetni, mert a fizető parkolóhelyek létesítéséről, valamint üzemeltetési szabályairól szóló helyi önkormányzati rendelet kiadása az 1988. évi I. törvény 15. § (3) bekezdésén alapul, és ugyanezen törvény 48. § (5) bekezdése szerint a díjakat megfizetésük elmulasztása esetén adók módjára kell behajtani. Ez a rendelkezés a bírósági út igénybevételét kizárja. A fizetési kötelezettség elmulasztójával szemben a végrehajtási eljárás adóigazgatási eljárás keretében bírósági határozat nélkül megindítható (Győr-Moson-Sopron Megyei Bíróság 1.Pf.20.531/2004., Tatabányai Városi Bíróság 2.P.20.982/2004.) . Más bíróságok által elfoglalt jogi álláspont szerint a parkolási díj (pótdíj) iránti követelés polgári jogviszonyból származik, ezért annak érvényesítésére polgári perben lehetőség van. Miután azonban a díjkövetelés nem a felperes gazdálkodó szervezet által kötött ügyletből ered, ezért nem alkalmazható a Pp. 36. § (2) bekezdés szerinti vagylagos illetékességi szabály (Fővárosi Bíróság 45.Pf.21.696/2005/2.) . A bíróság illetékessége kérdésében ettől eltérő jogi álláspont azon a megfontoláson alapul, hogy a parkolás, mint a közterület közlekedési célú használata ráutaló magatartással egy nem nevesített polgári jogviszonyt keletkeztet a parkolási díj beszedésére jogosult gazdálkodó szervezet és a gépjármű tulajdonosa között. Az ilyen igény elbírálására pedig az általános [Pp. 29. § (1) bekezdés] illetékességi szabály mellett a vagylagos [Pp. 36. § (2) bekezdés] illetékességi szabály is alkalmazható (Fővárosi Bíróság 1.Gfv.76.318/2003., 1.Gfv.76.528/2003.).
II.
A jogegységi tanács ülésén a legfőbb ügyész a következő álláspontot foglalta el: a közszolgáltatás igénybevételével a felek között polgári jogviszony keletkezik. A helyi közutak, közterületek fenntartása, azok forgalmi rendjének kialakítása, a várakozóhelyek kijelölése és a parkolási díjak megállapítása a helyi közszolgáltatás körében a helyi önkormányzat feladata. A kijelölt várakozóhelyen való parkolás a közszolgáltatás igénybevételét jelenti, amellyel a felek között ráutaló magatartással [Ptk. 216. § (1) bekezdés] polgári jogviszony jön létre. A polgári jogviszonyban keletkezett jogvita elbírálására a bíróságnak van hatásköre. Az önkormányzat mint a helyi közutak, közterületek tulajdonosa, jogosult a fizető parkolóhelyek hasznosítási jogát másnak, ún. parkolási társaságoknak átengedni. E gazdasági társaságok jogosultak saját nevükben pert indítani a fizetést elmulasztó üzembentartóval szemben. Az általuk, a parkolási díjak (pótdíjak) megfizetése iránt indított per elbírálásakor - az ügyletkötés ténye folytán - a Pp. 36. § (2) bekezdés szerinti illetékességi szabály alkalmazható. A parkolási díj megfizetésére kötelező jogerős bírósági határozat önkéntes teljesítése hiányában - a Ktv. 48. § (5) bekezdés kötelező rendelkezése folytán - a határozat végrehajtására az adók módjára történő behajtás szabályait kell alkalmazni. A végrehajtási eljárásban az adózás rendjéről szóló 2003. évi XCII. törvény rendelkezései attól függetlenül irányadók, hogy a parkolási díj (pótdíj) nem minősül köztartozásnak.
III.
Az indítványban megjelölt jogkérdések elbírálásakor a jogegységi tanács az alábbiakat tartotta szem előtt:
A Ptk. 7. § szerint a törvényben biztosított jogok védelme az állam minden szervének kötelessége. Érvényesítésük - ha törvény másképpen nem rendelkezik - bírósági útra tartozik. A Pp. 130. § (1) bekezdés b) pont szerint a bíróság a keresetlevelet idézés kibocsátása nélkül elutasítja, illetve a Pp. 157. § a) pont értelmében a pert megszünteti, ha megállapítható, hogy a felperes követelésének érvényesítése más bíróság vagy más hatóság hatáskörébe tartozik, de a 129. § rendelkezése a szükséges adatok hiányában nem alkalmazható.
Annak eldöntésekor, hogy a gépjárműnek az önkormányzat által kialakított fizető parkolóhelyen való várakozása milyen jogokat és kötelezettségeket keletkeztet és azok érvényesítésére az állam mely szerve előtt ki jogosult, az alábbi jogszabályok az irányadók.
1. A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 1. § (3) bekezdés első mondata szerint a helyi önkormányzat - a törvény keretei között -önállóan szabályozhatja a feladat- és hatáskörébe tartozó helyi közügyeket. Az Ötv. 8. § (1) bekezdés értelmében a települési önkormányzat feladata a helyi közszolgáltatások körében (egyebek mellett) a helyi közutak és közterületek fenntartása. Az Ötv. 9. § (4) bekezdés úgy rendelkezik, hogy a képviselő-testület a feladatkörébe tartozó közszolgáltatások céljából önkormányzati intézményt (gazdasági társaságot) alapíthat. Az Ötv. 16. § (1) bekezdés szerint a képviselő-testület a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá a törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására önkormányzati rendeletet alkot. Az Ötv. 63/A. § pedig kifejezetten a Fővárosi Önkormányzat feladat- és hatásköre tekintetében tartalmaz rendelkezéseket. A h) pontban kimondja, hogy a Fővárosi Önkormányzat rendeletben szabályozza a főváros parkolási és parkolás gazdálkodási rendszerét, a kiemelten védett és védett parkolási övezeteket, az alkalmazható várakozási díjak megállapítását, a közterület-használatot és közterület rendjét, a közterület-felügyelet szervezetét és feladatait.
2. A közúti közlekedésről szóló 1988. évi I. törvény (a továbbiakban: Ktv.) 3. § (1) bekezdés szerint a közúti közlekedésben mindenkinek joga van részt venni. Jogszabály a gyalogosok és járművek közlekedését egyes közutakon korlátozhatja vagy kizárhatja. A Ktv. 9. § (2) bekezdés és 9/B. § (2) bekezdés értelmében a közúti közlekedéssel összefüggő önkormányzati feladatok ellátásáról a helyi önkormányzat képviselő-testülete gondoskodik. Az önkormányzat a törzsvagyonának részét képező közutak és műtárgyaik működtetése céljából önkormányzati intézményt, vagy saját többségi részesedésével e célra gazdálkodó szervezetet alapíthat, vagy a működtetést koncesszióba adhatja. A közúti forgalomszervezés elvei körében a Ktv. 13. § (2) bekezdés úgy rendelkezik, hogy a lakott területeket forgalomszabályozási eszközökkel és megfelelő várakozási díjak alkalmazásával fokozottan védeni kell a közúti közlekedés károsító hatásaitól. A Ktv. 15. § (3) bekezdés szerint közút területén vagy a közút területén kívüli közterületen létesített, illetőleg kijelölt várakozóhelyen a közút kezelője díj és pótdíj szedését rendelheti el. A Ktv. 33. § (1) bekezdés c) pontja és a 34. § (2) bekezdés értelmében a közút kezelője - helyi közutak tekintetében - a helyi önkormányzat. A közút forgalmi rendjét-ha jogszabály másként nem rendelkezik - a közút kezelője alakítja ki. A Ktv. 48. § (5) bekezdés szerint az e törvényben meghatározott díjat, pótdíjat és bírságot - a 9/C. § (1) bekezdésében és a 33. § (2) bekezdésében meghatározott díj kivételével - a fizetés elmulasztása esetén adók módjára kell behajtani.
A közúti igazgatásról szóló 19/1994. (V. 31.) KHVM rendelet (a továbbiakban: R.) 8. § (1) bekezdés szerint, ha a közút területén kijelölt várakozóhelyen, várakozási vagy korlátozott várakozási övezetben díjat szednek, a közút kezelőjének a kihelyezett tájékoztatást adó táblán fel kell tüntetnie az adott helyen várakozók díjfizetési kötelezettségét, annak időbeli hatályát, a díj és pótdíj összegét járműfajtánként, a díj megfizetésének módját, a várakozás rendjét, a közútkezelő vagy a díj szedésére feljogosított szerv, illetve személy nevét, illetve címét. A (2) bekezdés szerint a díjat és pótdíjat a közút kezelőjéhez kell befizetni.
3. Az adózás rendjéről szóló 2003. évi XCII. törvény (a továbbiakban: Art.) 4. § (2) bekezdés értelmében a végrehajtás és az ezzel összefüggő nyilvántartás tekintetében e törvény rendelkezéseit kell alkalmazni azokra a köztartozásokra, továbbá igazgatási és bírósági szolgáltatás díjaira, amelyekre törvény az adók módjára való behajtást rendeli el (adók módjára behajtandó köztartozás) . Az Art. 145. § (1) bekezdés c) pont és a 161. § (2) és (3) bekezdés értelmében az adóigazgatási eljárásban végrehajtható okirat: a behajtási eljárás során a behajtást kérő megkeresése. A megkeresésben fel kell tüntetni (egyebek mellett) a behajtást kérő és a fizetésre kötelezett azonosításához szükséges adatokat, a fizetési kötelezettséget elrendelő határozat számát, jogerőre emelkedésének időpontját, a teljesítési határidőt, a tartozás összegét, valamint annak a jogszabálynak a pontos megjelölését, amely az adók módjára való behajtást lehetővé teszi. A behajtási eljárást az adóhatóság csak pontos - szükség esetén kiegészített - adatok alapján indíthatja meg.
4.A Ptk. 205. § (1) bekezdés és a 216. § (1) bekezdés értelmében a szerződés a felek akaratának kölcsönös és egybehangzó kifejezésével jön létre. Szerződést jogszabály ellenkező rendelkezése hiányában akár szóban, akár írásban lehet kötni. A szerződési akaratot ráutaló magatartással is kifejezésre lehet juttatni.
5. A Pp. 29. § (1) bekezdés szerint az a bíróság, amelynek területén az alperes lakik, mindazokban a perekben illetékes, amelyekre más bíróság kizárólagos illetékessége megállapítva nincs (általános illetékesség) . A Pp. 36. § (2) bekezdés alapján a gazdálkodó szervezet által tevékenysége körében kötött ügyletből eredő követelés iránti pert az ügyletkötés vagy a teljesítés helyének bírósága előtt is meg lehet indítani.
IV.
1. A jármüvek közúton, közterületen való várakozása (parkolás) a KRESZ 41. §-a által is szabályozott közlekedési esemény, amely a közterület közlekedési célú használatát jelenti [31/1996. (VII. 3.) AB határozat II. rész 3. pont]. A helyi közutak, közterületek fenntartása, forgalmi rendjének meghatározása, a forgalom szervezése, ezen belül a gépjármüvek részére díjfizetés ellenében várakozóhelyek (fizető parkolóhelyek) kijelölése, a parkolásért fizetendő díjak (pótdíjak) meghatározása a helyi közszolgáltatások körében az önkormányzat képviselő-testületének feladata [Ötv. 8. § (1) bek., Ktv. 3. § (1) bek., 9. § (2) bek., 13. § (2) bek., 15. § (3) bek, 33. § (1) bek. c) pont, 34. § (2) bek.]. Az önkormányzatok a helyi társadalmi viszonyokat, így a helyi közutak, közterületek forgalmi rendjét is rendeletalkotás útján szabályozhatják. Az Ötv. 63/A. § h) pont pedig [az Ötv. 16. § (1) bekezdésben foglaltakon túl] kifejezetten a Fővárosi Önkormányzat számára előírja, hogy rendeletben szabályozza a parkolási és parkolásgazdálkodási rendszerét és állapítsa meg a kijelölt várakozóhelyeken való tartózkodásért fizetendő díjat.
A Fővárosi Önkormányzat képviselő-testülete ilyen törvényi felhatalmazás alapján legutóbb a 19/2005. (IV. 22.) Főv. Kgy. rendeletben (a továbbiakban: Ör.) szabályozta a járművek közúton való várakozásának rendjét. Az Ör.-nek a fizető várakozóhelyekről szóló 27. és 28. §-a megállapítja, hogy a fizető várakozóhelyeken jelzőtáblán felirat jelzi, hogy a várakozás díjfizetéshez kötött. A fizető várakozóhelyeken csak a rendeletben meghatározott díj megfizetése ellenében szabad várakozni. Az Ör. 41. § (2) bekezdés szerint a várakozási övezetekben a díjat, a díjkülönbözetet és a pótdíjat a tulajdonos önkormányzat felhatalmazásával rendelkező parkolás üzemeltető szedi be. Ha a díjat meghatározott határidőn belül nem fizették meg, úgy a parkolás üzemeltető önállóan, saját nevében jogosult a követelést polgári peres úton érvényesíteni.
A parkolási díj (pótdíj) iránt indított perekből ismert, hogy a főváros területén kívül, más helyi önkormányzatok is rendeletben szabályozzák a közterületen való várakozás (parkolás) rendjét, a parkolóhelyek használatáért fizetendő díjak mértékét és a fizetés módját. Az önkormányzatok a fizető parkolóhelyek üzemeltetésével és a parkolási díjak behajtásával rendszerint az általuk alapított gazdasági (parkolási) társaságokat bízzákmeg.
Az önkormányzatok azáltal, hogy a fizető parkolás és parkolásgazdálkodás rendszerét rendeletalkotás útján szabályozzák, nem közhatalmi jogkört gyakorolnak, hanem a helyi közszolgáltatás körébe tartozó feladatot látnak el. Ezért a járműnek fizető várakozóhelyen való parkolása a helyi közszolgáltatás igénybevételét jelenti, amellyel a felek között polgári jogviszony keletkezik. A jogviszony jellegét az sem érinti, ha a szolgáltató a fizetési kötelezettség elmulasztásához a pótdíj fizetés jogkövetkezményét fűzí (267/B/1999. AB határozat III. rész 1. pont) .
2. A fizető várakozóhelyen való parkolás az R. 8. § (1) bekezdés szerinti tájékoztatásnak megfelelő tartalommal (a gépjármű vezetőjének személyére tekintet nélkül) a gépjármű üzembentartója terhére parkolási díj (mulasztás esetén pótdíj) fizetési kötelezettséget keletkeztet (2004/1028. sz. Elvi határozat) . A parkolási díj (pótdíj) jogosultja a parkolóhellyel érintett (helyi) közút, közterület tulajdonosa (kezelője), tehát az önkormányzat képviselőtestülete. A Ktv. 9/B. § (2) bekezdés az önkormányzatokat feljogosítja arra, hogy a törzsvagyonuk részét képező közutak és műtárgyaik működtetése céljából önkormányzati intézményt, vagy saját többségi részesedéssel e célra gazdálkodó szervezetet alapítsanak. Az Ötv. 9. § (4) bekezdés pedig a képviselő-testület feladatkörébe tartozó közszolgáltatások céljából ugyancsak önkormányzati intézmény alapítását rendeli. Ezért nincs jogszabályi akadálya annak, hogy az önkormányzatok a parkolóhelyek működtetésével és a díjak beszedésével kapcsolatos jogok gyakorlását az általuk alapított intézményekre, gazdálkodó szervezetekre (parkolási társaságokra) átruházzák. Ezért függetlenül attól, hogy az R. 8. § (2) bekezdés szerint a parkolási díjat és pótdíjat a közút kezelőjéhez kell megfizetni, a jogok gyakorlásának átruházása folytán az önkormányzatok által alapított parkolási társaságok saját nevükben jogosultak a fizetést elmulasztó gépjármű üzembentartójával szemben saját nevükben díjigényt érvényesíteni.
3.A polgári jogviszonyból származó jogvita elbírálása a bíróság hatáskörébe tartozik. A parkolási díjak (pótdíjak) megfizetése iránti igény - az előzőekben kifejtettek szerint - polgári jogviszonyból ered és nincs olyan törvényi rendelkezés, amely e fizetési kötelezettség megállapítását a bíróság hatásköréből elvonná.
A Ktv. 48. § (5) bekezdés [a 15. § (3) bekezdésben szereplő felhatalmazás alapján meghozott önkormányzati rendeletben megállapított parkolási díjra (pótdíjra) is kiterjedően] úgy rendelkezik, hogy a fizetés elmulasztása esetén (a jelen eljárásban nem értékelhető kivételektől eltekintve) azokat adók módjára kell behajtani.
Az Art. 4. § (2) bekezdés szerint azokra a köztartozásokra, amelyekre törvény az adók módjára való behajtást rendeli el, a végrehajtás és az azzal összefüggő nyilvántartás tekintetében az Art. rendelkezéseit kell alkalmazni. Az adók módjára behajtandó köztartozás ezáltal nem minősül adónak és ezekre a tartozásokra nem alkalmazhatók az Art.-nek az adótartozás ellenőrzésére és a fizetési kötelezettség megállapítására vonatkozó szabályai. Az adóigazgatási eljárásban tehát nincs jogszabályi lehetőség arra, hogy az adóhatóság a parkolási díj (pótdíj) iránti követelés megalapozottságát elbírálja. A parkolási díj jogosultja számára pedig a jogszabály nem nyújt arra lehetőséget, hogy követelését egyoldalú, nyilatkozattal végrehajtás útján ki-kényszerítse. Az Art. 145. § (1) bekezdés c) pontban és a 161. § (2)-(3) bekezdésben foglalt rendelkezések ugyanis nem hagynak kétséget afelől, hogy az adóigazgatási eljárásban végrehajtható okiratnak minősülő, a behajtást kérőtől származó megkeresésnek nélkülözhetetlen tartalmi eleme a fizetési kötelezettséget megállapító jogerős határozat, valamint annak a jogszabálynak a megjelölése, amely a tartozásnak az adók módjára való behajtását lehetővé teszi.
Az adók módjára behajtandó tartozással kapcsolatos adóigazgatási (végrehajtási) eljárást tehát meg kell előznie egy, a fizetési kötelezettséget megállapító határozathozatali eljárásnak, amelyre az adóhatóságnak az Art. 4. § (2) bekezdés szerint nincs hatásköre. A fizetési kötelezettség megállapítására ezért bírósági úton (polgári peres, illetve fizetési meghagyásos eljárásban) van lehetőség, mert nincs olyan törvény, ami ezt kizárná (Ptk. 7. §).
V.
A Ptk. 205. § (1) bekezdés szerint a szerződés a felek akaratának kölcsönös és egybehangzó kifejezésével jön létre. A 216. § (1) bekezdés értelmében szerződési akaratot ráutaló magatartással is kifejezésre lehet juttatni. Amikor a gépjármű üzembentartója fizető várakozóhelyen parkol, a helyi önkormányzat által nyújtott és a parkolóhely üzemeltetője által gyakorolt közszolgáltatást vesz igénybe. A parkolás tényével, mint a Ptk. 216. § (1) bekezdés szerinti ráutaló magatartással a gépjármű üzembentartója tudomásul veszi, hogy a parkolóhelyen feltüntetett tájékoztatás szerint díjfizetésre köteles. Amennyiben pedig fizetési kötelezettségét elmulasztja, úgy - ugyancsak a tájékoztatás szerint - pótdíj-fizetéssel tartozik. Ezáltal az ügylet a parkolóhely üzemeltetője és a gépjármű üzembentartója között létrejön. A parkolás tényével tehát megvalósulnak azok a törvényi feltételek, amelyek a Pp. 36. § (2) bekezdés szerint lehetővé teszik, hogy a parkolási társaság a parkolás alkalmával meg nem fizetett díj (pótdíj) iránti igényét a parkolás helye szerint illetékes bíróság előtt érvényesítse.
VI.
Amennyiben a parkolási díj (pótdíj) fizetési kötelezettséget megállapító jogerős bírósági határozatnak a kötelezett önként nem tesz eleget, a tartozás jogosultja a Ktv. 48. § (5) bekezdés kötelező rendelkezése folytán - a IV/3. pontban kifejtett indokokra is figyelemmel - adóigazgatási eljárás keretében kérhet végrehajtást.
A kifejtett indokok alapján a jogegységi tanács - a Bsz. 27. §, a 29. § (1) bekezdés a) pontja és a 32. § (4) bekezdés értelmében - a rendelkező rész szerint határozott.
Dr. Lomnici Zoltán s. k.,
a tanács elnöke
Dr. Völgyesi Lászlóné s. k.,
előadó bíró
Dr. Murányi Katalin s. k.,
bíró
Dr. Bartal Géza s. k.,
bíró
Bauer Jánosné dr. s. k.,
bíró
Dr. Kaszainé
dr. Mezey Katalin s. k.,
bíró
Dr. Wellmann György s. k.,
bíró