431/B/2003. AB határozat
Baja Város Képviselő-testületének az út-és vezetékes ivóvízhálózat építéséről, valamint a lakossági hozzájárulás megfizetésének rendjéről szóló 60/2003. (XII. 23.) Ktr. számú önkormányzati rendelete egyes rendelkezései alkotmányellenességének vizsgálatáról
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság önkormányzati rendelet alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány alapján meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság Baja Város Képviselő-testületének az út-és vezetékes ivóvízhálózat építéséről, valamint a lakossági hozzájárulás megfizetésének rendjéről szóló 60/2003. (XII. 23.) Ktr. számú önkormányzati rendelete 1. § (2) bekezdésének, 3. § (1) bekezdésének, 5. § (2) bekezdésének d) és e) pontja, 6. § (1) bekezdésének, 7. § (4) bekezdésének, 10. § (1), (3), (4) bekezdésének, valamint 11. § (2) és (8) bekezdésének alkotmányellenessége megállapítására, valamint megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
INDOKOLÁS
I.
Az indítványozó Baja Város Képviselő-testületének az út építéséről, valamint a lakossági hozzájárulás megfizetésének rendjéről szóló 31/2000. (VII. 10.) Ktr. számú önkormányzati rendelete (a továbbiakban: Ör1.) 9. §-ának megsemmisítését kérte. Álláspontja szerint ugyanis az Ör1. hivatkozott rendelkezése alkotmányellenesen írta elő érdekelt magán- és jogi személyek számára azt, hogy érdekeltségi hozzájárulást fizessenek. Azok ingatlanát, akik a beruházásban nem vettek részt, és az érdekeltségi hozzájárulást nem fizetik meg, jelzáloggal rendelte megterhelni az Ör1. 9. §-a az önkormányzat javára.
Az Ör1. 9. §-a az indítványozó szerint sérti az Alkotmány 70/A. §-át, mert akaratuk ellenére anyagilag terhel egyes állampolgárokat. Emellett ellentétes a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 8. §-ával, mivel az az önkormányzatok feladatává teszi a helyi közutak fenntartását. Ellentétes a magánszemélyek hozzájárulás fizetésére kötelezése azért is, mert a magánszemélyek közműfejlesztési támogatásáról szóló 73/1999. (V. 21.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Kr.) 1. §-ában feltételes módot használ ["Ha magánszemély a közműhálózat fejlesztéséhez pénzbeli befizetéssel hozzájárul (...)"]. Ebből az indítványozó álláspontja szerint az következik, hogy a magánszemély nem kötelezhető a hozzájárulás fizetésére. Ezért az Ör1. 9. §-a magasabb szintű jogszabályokkal is ellentétes.
Az Ör1.-et 2003. december 23-án hatályon kívül helyezte a Baja Város Képviselő-testületének az út- és vezetékes ivóvízhálózat építéséről, valamint a lakossági hozzájárulás megfizetésének rendjéről szóló 60/2003. (XII. 23.) Ktr. számú önkormányzati rendelete (a továbbiakban: Ör2.). Az indítványozó indítványkiegészítésében fenntartotta indítványát az Ör2.-re is, és felsorolásszerűen kérte az Ör2. 1. § (2) bekezdése, 3. § (1) bekezdése, 5. § (2) bekezdése d) és e) pontja, 6. § (1) bekezdése, 7. § (4) bekezdése, 10. § (1), (3), (4) bekezdése, valamint 11. § (2) és (8) bekezdése alkotmányellenességének megállapítását, a korábbi indítványában kifejtett érvei alapján.
Az Alkotmánybíróság eljárása során megállapította, hogy a Kr.-t hatályon kívül helyezte a magánszemélyek közműfejlesztési támogatásáról szóló 262/2004. (IX. 23.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Kr2.) 8. § (2) bekezdése, amely nem tartalmaz az indítványozó által hivatkozott Kr. 1. §-ával azonos tartalmú rendelkezést. Ezért az Ör2. indítványozó által támadott rendelkezéseinek Kr2.-vel való ellentétét az Alkotmánybíróság nem vizsgálta.
II.
A rendelkező részben foglaltak az alábbi jogszabályi rendelkezéseken alapulnak:
"44/A. § (2) A helyi képviselő-testület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal."
"70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül."
Ötv.:
"8. § (1) A települési önkormányzat feladata a helyi közszolgáltatások körében különösen: a településfejlesztés, a településrendezés, az épített és természeti környezet védelme, a lakásgazdálkodás, a vízrendezés és a csapadékvíz elvezetés, a csatornázás, a köztemető fenntartása, a helyi közutak és közterületek fenntartása, helyi tömegközlekedés, a köztisztaság és településtisztaság biztosítása; gondoskodás a helyi tűzvédelemről, közbiztonság helyi feladatairól; közreműködés a helyi energiaszolgáltatásban, a foglalkoztatás megoldásában; az óvodáról, az alapfokú nevelésről, oktatásról, az egészségügyi, a szociális ellátásról, valamint a gyermek és ifjúsági feladatokról való gondoskodás; a közösségi tér biztosítása; közművelődési, tudományos, művészeti tevékenység, sport támogatása; a nemzeti és etnikai kisebbségek jogai érvényesítésének a biztosítása; az egészséges életmód közösségi feltételeinek elősegítése.
(2) Az (1) bekezdésben foglalt feladatokban a települési önkormányzat maga határozza meg - a lakosság igényei alapján, anyagi lehetőségeitől függően -, mely feladatokat, milyen mértékben és módon lát el.
(3) Törvény a települési önkormányzatokat kötelezheti arra, hogy egyes közszolgáltatásokról és közhatalmi helyi feladatok ellátásáról gondoskodjanak. E kötelezettségek a település nagyságától, a lakosságszámtól, és egyéb feltételektől függően eltérően is megállapíthatók.
(4) A települési önkormányzat köteles gondoskodni az egészséges ivóvízellátásról, az óvodai nevelésről, az általános iskolai oktatásról és nevelésről, az egészségügyi és a szociális alapellátásról, a közvilágításról, a helyi közutak és a köztemető fenntartásáról; köteles biztosítani a nemzeti és az etnikai kisebbségek jogainak érvényesülését.
(5) A települési önkormányzat a feladatai körében támogatja a lakosság önszerveződő közösségeinek a tevékenységét, együttműködik e közösségekkel. A képviselő-testület a szervezeti és működési szabályzatában határozza meg, mely önszerveződő közösségek képviselőit illeti meg tevékenységi körében tanácskozási jog a képviselő-testület és bizottsága ülésein."
Ör2. indítvánnyal érintett rendelkezései:
"1. § (2) Az útépítés történhet önkormányzati beruházásban, valamint lakossági kezdeményezésre, lakossági magánerő bevonásával, önkormányzati együttműködéssel (továbbiakban: társulásos úton)."
"3. § (1) Önkormányzati együttműködéssel megvalósuló útépítés az önkormányzat pénzügyi és fejlesztési terveivel összhangban a földutak szilárd burkolattal történő kiépítése és a félszélességű útpályák szabványos méretűvé történő bővítése a lakosság kezdeményezése alapján szervezhető."
"5. § (1) A létesítendő út mentén található telkek tulajdonosai egy vagy több közös képviselőt választanak, az önkormányzati együttműködés elnyerésére irányuló pályázatot a közös képviselő nyújtja be Baja Város jegyzőjéhez az e célból rendszeresített űrlapon.
(2) Az űrlapnak tartalmaznia kell:
(... )
d) a megvalósítással érintett valamennyi ingatlan tulajdonosának, használójának írásbeli szándéknyilatkozatát arra vonatkozóan, hogy a társulás tagjaként részt kívánnak-e venni, a megvalósítás ingatlanukra eső költségének vállalása mellett.
e) nyilatkozatot arra vonatkozóan, hogy a megvalósításban résztvevők tudomásul veszik, hogy a megépült út az önkormányzat tulajdonába kerül térítésmentesen."
"6. § (1) A lakossági magánerős útépítésekhez rendelkezésre álló önkormányzati keretösszeg felosztására irányuló pályázatnak tekintendő az a 4. § (2) bekezdésében foglalt tartalmi követelményeknek megfelelő igénybejelentés, ahol a szervezettség mértéke (részvételi arány) eléri - az érintett önkormányzati tulajdonú ingatlanok nélkül - a 67%-ot."
"7. § (4) A benyújtott pályázat bizottsági jóváhagyását követő 30 napon belül a becsült beruházási költség alapján számított lakossági hozzájárulás legalább 50%-át a társulásnak az önkormányzat által kezelt elkülönített magánerős útépítési számlára be kell fizetnie. Amennyiben a befizetés határidőre nem történik meg, a társulás tárgyévre elveszíti az önkormányzati támogatást. A részbefizetés teljesítését követően kerül sor a kivitelezői versenytárgyalás meghirdetésére. A beruházás megvalósításához szükséges fennmaradó lakossági hozzájárulást a társulás tagjainak a kivitelező kiválasztását követő 8 napon belül kell befizetni a magánerős útépítési számlára."
"10. § (1) Azok a magán- és jogi személyek, akik a társulásos úton épülő út megvalósításában nem vettek részt és a társulás szervezettsége eléri a 6. § (1) bekezdésben rögzített mértéket, továbbá a beruházáshoz anyagilag nem járultak hozzá, de a közút használatában (közvetlenül) érdekeltek érdekeltségi hozzájárulást kötelesek fizetni.
(...)
(3) Az aki a beruházásban anyagilag nem vett részt, jelen rendelet alapján útépítési érdekeltségi hozzájárulást köteles fizetni. Az útépítési érdekeltségi hozzájárulást egy összegben, határidőre kell megfizetni.
(4) Az (1) bekezdésben rögzített fizetési kötelezettség teljesítéséig az érintett ingatlanra az önkormányzat javára az érdekeltségi hozzájárulás mértéke erejéig jelzálog kerül bejegyzésre , amennyiben a (3) bekezdés szerinti határidőt a kötelezett elmulasztja."
"11. § (2) A 9. § (1) bekezdése szerinti útépítésénél az érintett ingatlanok tulajdonosai a beruházási költség 15%-át kötelesek viselni egyenlő mértékben lakóegységenként.
(...)
(8) A (7) bekezdésben rögzített fizetési kötelezettség teljesítéséig - amennyiben a határozatban rögzített határidőt a kötelezett elmulasztja - az érintett ingatlanra az önkormányzat javára a beruházási hozzájárulás mértéke erejéig jelzálogot kell bejegyeztetni."
III.
Az indítvány nem megalapozott.
1. Az Ör2. indítványozó által támadott rendelkezései az útfenntartás, mint az Ötv. 8. § (1) bekezdésében meghatározott egyik települési önkormányzati feladat ellátásáról rendelkeznek.
Az indítványozó álláspontja szerint az általa felsorolt rendelkezések sértik az Ötv. 8. §-át, mert az alapján az utak fenntartása az önkormányzat feladata, ami általában megkérdőjelezi, hogy az állampolgárok miért kötelezhetők hozzájárulásra. Álláspontja szerint az Alkotmány 70/A. §-ával is ellentétes, hogy azok is kötelezhetők a hozzájárulásra, akik a közút használatában közvetlenül nem érdekeltek (mert pl. nincs járművük, vagy egészségi állapotuk miatt a közutat nem használják).
Az indítványozó által felvetett szempontok alapján tehát az Ör2. rendelkezései közül valójában csak azok alkotmányosságának megvizsgálását kéri, amelyek egyrészt a lakosokat általában hozzájárulás fizetésére kötelezik, illetve amelyek azokat a lakosokat kötelezik hozzájárulás fizetésére, akik az indítványozó szerint közvetlenül érdekeltnek nem tekinthetők.
Az Ör2. 1. § (2) bekezdése meghatározza azokat a formákat, amelyekben sor kerülhet útépítésre: vagy önkormányzati beruházásban, vagy lakossági kezdeményezésre, önkormányzati együttműködéssel.
Az Ör2. 3-8. §-aiban az útépítés társulásos úton történő megépítésének szabályairól rendelkezik. Az útépítés, mint önkormányzati feladat ilyen módon való ellátására akkor kerül sor, ha azt a lakosság kezdeményezi. Ilyen esetben az önkormányzat együttműködik az útépítés megvalósításában, oly módon, hogy az önkormányzati költségvetésben az erre a célra elkülönített keretösszegből támogatja az útépítést. Az önkormányzati együttműködéssel, lakossági kezdeményezés alapján történő "lakossági magánerős útépítés" lehetőségét és feltételeit állapítja meg az Ör2. 3. §-a.
Az útépítési együttműködés keretében történő útépítésre az önkormányzat költségvetésében elkülönített keretösszeg pályázat útján kerül kiosztásra. Erről az Ör2. 5. §-a rendelkezik. Az indítványozó által kifogásolt rendelkezések a pályázati űrlap tartalmáról rendelkeznek.
Az Ör2. 6. § (1) bekezdése a pályázat általános feltételeiről rendelkezik. Ebben előírja, hogy az együttműködésben az érintettek 67%-ának kell részt vennie az útépítési együttműködésben. A 7. § (4) bekezdése azt írja elő, hogy a pályázat jóváhagyását követően a lakossági hozzájárulás milyen mértékét kell befizetni ahhoz, hogy megtörténhessen a kivitelezői versenytárgyalás.
Az Ör2. 9. §-a határozza meg az önkormányzati beruházás keretében történő útépítés egyes szabályait.
Az Ör2. 10. § (1) és (3) bekezdése arról rendelkezik, hogy azok a közút használatában érdekelt magán- és jogi személyek, akik nem vettek részt az útépítési együttműködésben, érdekeltségi hozzájárulást kötelesek fizetni. Az Ör2. 11. § (2) bekezdése a beruházási költségek áthárításának arányáról rendelkezik.
Az Ör. 10. § (4), valamint 11. § (8) bekezdése arról rendelkezik, hogy ha a fizetésre kötelezett a határidőt elmulasztja, a fizetési kötelezettség erejéig jelzálog került bejegyzésre.
Az indítványozó által hivatkozott rendelkezések közül tehát az indítványozó által felvetett problémát az Ör2. 10. § (1), (3), valamint a 11. § (2) bekezdése tartalmazza, ezért az Alkotmánybíróság az indítványozó által felvetett szempontok alapján érdemben ezeket a rendelkezéseket bírálta el.
2.1. Az Ötv. 8. § (2) bekezdése lehetővé teszi a települési önkormányzat számára, hogy maga határozza meg az egyes önkormányzati feladatok ellátásának módját és mértékét a lakossági igényeknek és a település anyagi lehetőségeinek figyelembevételével. Az Ötv. 8. §-a tehát nem zárja ki annak a lehetőségét, hogy az önkormányzat egyes feladatainak ellátása során ne vehetné igénybe a lakosság hozzájárulását.
A közutak építésével, valamint fenntartásával kapcsolatban törvényi szinten rendezte a jogalkotó a lakosság hozzájárulásának kérdését. Az útépítési együttműködés létrehozására a közúti közlekedésről szóló 1988. évi I. törvény (a továbbiakban: Ktv.) 31. §-a kifejezetten lehetőséget ad a helyi önkormányzatok számára. Az önkormányzati beruházással megvalósuló úthálózat építésének szabályaira az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény (a továbbiakban: Ét.) 28. § (2) bekezdése tartalmaz rendelkezést. Mind a Ktv. 31. §-a, mind az Ét. 28. §-a lehetővé teszi az önkormányzat számára, hogy a lakosságot (az érintett ingatlanok tulajdonosait, illetve az érdekelteket) hozzájárulás fizetésére kötelezze.
Az Ör2. indítványozó által támadott rendelkezései tehát a Ktv. 31. §-ában, illetve az Ét. 28. §-ában található felhatalmazás alapján rendelkezhettek az érintett ingatlanok tulajdonosainak (az érdekelteknek) hozzájárulásra kötelezéséről.
Az Ötv. 8. §-ából nem vezethető le annak kizárása, hogy az útépítési együttműködés úgy is létrejöhet, hogy azt nem valamennyi érdekelt hozza létre, hanem egy meghatározott hányaduk. Ugyanakkor a Ktv. 31. § (2) bekezdése kifejezetten lehetővé teszi az ilyen tartalmú szabályozást, amikor a következőképpen rendelkezik: "A helyi önkormányzat - ha az útépítési együttműködésben az érdekeltek több mint kétharmada részt vesz - az abban részt nem vevő, de a közút használatában érdekelt természetes és jogi személyt, jogi személyiség nélküli gazdasági társaságot a résztvevők által vállalt anyagi hozzájárulás mértékéig - a rendeletében meghatározott módon - útépítési érdekeltségi hozzájárulás fizetésére kötelezheti".
Az Ör2. 6. § (1) bekezdése alapján az útépítési együttműködésben az érdekeltek több mint kétharmadának részt kell vennie, az Ör2. 10. §-a a Ktv. 31. §-ának megfelelően írja elő az érdekeltségi hozzájárulás fizetésére kötelezést azok számára, akik a közút használatában érdekeltek, de az építési együttműködésben részt nem vettek.
Az Alkotmánybíróság már több határozatában foglalkozott az útépítési és köz-művesítési hozzájárulásra vonatkozó önkormányzati rendeletalkotás alkotmányos kereteivel. Legutóbb 9/2005. (III. 31.) AB határozatában - visszautalva a 914/B/2000. AB határozatra - a következőket állapította meg.
"'Az utak és a közművek kiépítése az érintett ingatlanok tulajdonosainak alapvető érdeke, ugyanakkor a települési önkormányzatok feladata is. Az Ötv. 8. § (1) bekezdése a települési önkormányzatok általános feladatai között külön kiemeli a településfejlesztést, a helyi közutak és közterületek fenntartását, a vízrendezést és a csapadékvíz elvezetését, a csatornázást. Az Ötv. 8. § (2) bekezdése hangsúlyozza, hogy az (1) bekezdésben foglalt feladatokban a települési önkormányzat maga határozza meg - a lakosság igényei alapján, anyagi lehetőségeitől függően -, mely feladatokat, milyen mértékben és módon lát el. Az Ötv. 1. § (5) bekezdése alapján törvény a helyi önkormányzatnak kötelező feladat- és hatáskört is megállapíthat Az Ötv. 8. § (3) bekezdése szerint törvény a települési önkormányzatokat kötelezheti arra, hogy egyes közszolgáltatásokról és közhatalmi helyi feladatok ellátásáról gondoskodjanak. (...)'. (ABH 2001, 1438, 1442.) Az Ét. 28. § (2) bekezdése tehát általános felhatalmazást ad arra, ha a helyi közutat, illetőleg közművet a települési önkormányzat létesíti, annak költségét részben vagy egészben az érintett ingatlanok tulajdonosaira háríthatja. Az Ét. 28. § (2) bekezdése a költségek áthárítását nem köti feltételekhez, törvényi felhatalmazás alapján a költségek áthárítása történik a közművesítési hozzájárulás fizetési kötelezettségének a megállapításával." (ABK 2005. március, 124, 127.)
Mindezekből következően az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Ör2. vizsgált rendelkezései az Ötv. 8. §-át nem sértő módon szabályozták, ezért alkotmányellenességük ebben a tekintetben nem állapítható meg magasabb szintű jogszabályba ütközés miatt. Így az Alkotmány erre vonatkozó 44/A. § (2) bekezdésének sérelme az indítványozó által felvetett szempontok alapján nem állapítható meg.
2.2. Az Alkotmánybíróság a továbbiakban azt vizsgálta, hogy megállapítható-e az Alkotmány 70/A. §-ának sérelme.
Az Ör2. 10. § (1) és (3) bekezdésében, valamint 11. § (2) bekezdésében meghatározott, a közút használatában közvetlenül érdekeltek hozzájárulás fizetésére kötelezés magasabb szintű jogszabályokon alapul. A Ktv. 47. § p) pontja határozza meg, hogy kiket kell a közút használatában érdekeltnek tekinteni: "(... ) a közút mentén ingatlantulajdonnal, földhasználati joggal, ipari, közlekedési, kereskedelmi vagy mezőgazdasági tevékenység céljára szolgáló telephellyel rendelkező magánszemélyek és jogi személyek". Az Étv. 28. § (2) bekezdése alapján a közút létesítése által részben vagy egészben érintett ingatlanok tulajdonosaira háríthatja a települési önkormányzat a költségeket.
A közutak létesítésével kapcsolatban az Alkotmánybíróság korábban rámutatott már arra, hogy azok "létesítése és fenntartása olyan helyi közügy, amelynek megoldására részben törvény kötelezi a települési önkormányzatokat, részben a települési önkormányzatok a lakossági igények és a saját, valamint a lakosság anyagi teherbírása szerint vállalják a megvalósítást". Továbbá, hogy a közutak megépítése "az együttműködésben részt nem vevő érintett ingatlanok tulajdonosainak is érdeke (a közút használatától el nem zárhatók), ez növeli ingatlanjaik értékét". (914/B/2000. AB határozat, ABH 2001, 1438, 1442-1443.)
"Az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdése szerint a Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül. Az Alkotmánybíróság több határozatában kifejtette már álláspontját a diszkrimináció tilalma vonatkozásában. Így a 61/1992. (XI. 20.) AB határozatában (ABH 1992, 280.) az Alkotmánybíróság rámutatott arra, hogy alkotmányellenes megkülönböztetés csak akkor állapítható meg, ha összehasonlítható helyzetben levő személyek között tesz a jogalkotó olyan különbséget, mely alapjogsérelmet okoz, illetőleg azzal az egyenlő méltóság alkotmányos követelményét sérti". [50/1996. (X. 30.) AB határozat, ABH 1996, 156.]
Az Ör2. indítványozó által kifogásolt rendelkezései azért diszkriminatívak az indítványozó szerint, mert azokat is hozzájárulás fizetésére kötelezik, akik "nem közvetlenül érintettek". A magasabb szintű jogszabályok alapján ugyanis az Ör2. vitatott rendelkezései mindazokat hozzájárulásra kötelezik, akik a közút építésében érdekelt ingatlanok tulajdonosai. Ez mindazokra vonatkozik, akiknek ingatlana a közút építésében érintett, és akik, mint az ingatlan tulajdonosai érdekeltek annak megépülésében, hiszen az ingatlan értéke a közút révén emelkedik, valamint az utat bármikor használhatják (függetlenül attól, hogy ténylegesen használják-e: van-e járművük, vagy milyen gyakran veszik gyalogosan igénybe az utat). A diszkrimináció szempontjából tehát ők alkotnak homogén csoportot (vannak összehasonlítható helyzetben). Mivel a homogén csoportot alkotókat (a közvetlenül érintett ingatlanok tulajdonosait) egyaránt hozzájárulás fizetésére kötelezte az Ör2., ezért diszkrimináció tilalmába ütközés nem állapítható meg.
Mindezek alapján az Ör2. azon rendelkezései, amelyek az útépítési együttműködésben részt nem vevő, valamint egyébként a közút építésében érintett ingatlanok tulajdonosait hozzájárulás fizetésére kötelezik [Ör2. 10. § (1), (3) bekezdés, valamint Ör2. 11. § (2) bekezdés] nem sértik az Alkotmány 70/A. §-át.
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság az indítványt elutasította.
Budapest-Esztergom, 2005. október 11.
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István s. k.,
előadó alkotmánybíró