28/1995. (V. 19.) AB határozat
az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének vizsgálatára benyújtott indítvány alapján meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság megállapítja: alkotmányellenes, ha a törvény nem korlátozza hatékony garanciával a végrehajtó hatalomnak azt a felhatalmazását, hogy a bíróságok számára az Országgyűlés által megállapított költségvetési előirányzatot átcsoportosítsa.
Mivel az 1995. költségvetési évben ilyen garancia nem érvényesül, az Alkotmánybíróság az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény 39. §-ában a Kormány, illetőleg annak tagja számára adott felhatalmazást a Magyar Köztársaság 1995. évi költségvetéséről szóló 1994. évi CIV. törvény 1. számú melléklete XII. fejezetének 2. címére kiterjedő érvénnyel e határozat kihirdetésének napjával megsemmisíti.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
1. Az indítványozó szerint az a szabályozás, amelynek értelmében a Magyar Köztársaság 1991. évi állami költségvetéséről és az államháztartás vitelének 1991. évi szabályairól szóló 1990. évi CIV. törvény (a továbbiakban: Kvtv1.) 1. számú mellékletében a bíróságok nem alkotnak külön költségvetési fejezetet, hanem az Igazságügyi Minisztérium fejezetbe tartoznak, sérti a hatalmi ágak elválasztásának - ezáltal a bíróságok függetlenségének - alkotmányos elvét, különös figyelemmel arra is, hogy a fejezeten belül a címek közötti átcsoportosítás jogát a Kormány átengedheti a fejezet irányításáért felelősnek, tehát az igazságügyminiszternek. Az indítványozó a fejezetrendet meghatározó rendelkezés alkotmányellenességének megállapítását és "kiküszöbölését" kérte.
2. A Kvtv1. 1. számú melléklete az I-XXVI. fejezetében részletezte az állami költségvetés 1991. évi kiadásait. Az Igazságügyi Minisztériumról szóló XII. fejezeten belül a 2. cím tartalmazta a bíróságok kiemelt kiadási előirányzatait: a béralap (1), a társadalombiztosítási járulék (2), a dologi kiadások (3) megjelöléssel. A 6. cím szerint az "Ágazati és célfeladatokhoz" tartozott az 1. alatti alcímben felvett "Előmeneteli és bérrendszer" kiadási előirányzata.
A Kvtv1. - az indítványozott vizsgálattal összefüggő körben, az 1991. évi költségvetés végrehajtása tekintetében - meghatározott feladat teljesítését szolgáló jogszabály, ezért a feladat megvalósítása - az éves költségvetés teljesítése - után időbeli hatálya megszűnt.
Tekintettel azonban arra, hogy az indítvány elbírálásakor hatályos költségvetési törvény, a Magyar Köztársaság 1995. évi költségvetéséről szóló 1994. évi CIV. törvény (a továbbiakban: Kvtv2.), és ennek a 3. § (1) bekezdésében meghatározott 1. számú melléklete "Bíróságok"-ra változatlanul az "Igazságügyi Minisztérium" fejezetben tartalmaz rendelkezéseket, az Alkotmánybíróság az indítványt az utóbbi jogszabály ezen rendelkezéseire kiterjedtnek tekintette, és ezt vonta az alkotmányossági vizsgálat körébe.
II.
Az indítványnak az a része, amelyben az indítványozó a hatályos költségvetési törvény (Kvtv2.) egyik részének megsemmisítését kérte, nem megalapozott.
1. Az Alkotmány 19. § (3) bekezdés d) pontja értelmében az állami költségvetés jóváhagyása az Országgyűlés jogkörébe tartozik.
Az állami pénzügyekről szóló 1979. évi II. törvénynek az indítvány benyújtásakor hatályban volt egyes rendelkezéseit az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény (Áht.) 127. § a) pontja hatályon kívül helyezte, de az Áht. 28. §-a - az Alkotmány 19. § (3) bekezdés d) pontjának megfelelően - változatlanul kimondja, hogy a központi költségvetésről és annak végrehajtásáról az Országgyűlés alkot törvényt.
Az Alkotmány 35. § (1) bekezdés b) pontja szerint a Kormány biztosítja a törvények végrehajtását, az e) pont szerint a Kormány gondoskodik a társadalmi-gazdasági tervek megvalósulásáról.
Az Áht. 37. §-a szerint a Kormány felelős a költségvetési törvény végrehajtásáért.
2. Az Áht. 30. §-a értelmében a költségvetési törvényben a bevételeket és kiadásokat fejezetenként és címenként az Országgyűlés határozza meg.
A kiadási címeken belül elkülönítetten az Országgyűlés határozza meg a személyi juttatások, a társadalombiztosítási járulék, a dologi kiadások, a pénzeszközátadás, az egyéb támogatás, az ellátottak pénzbeli juttatásai, a felhalmozási kiadások, a fejezeti kezelésű speciális támogatások, a célfeladat, illetve a kiemelt jelentőségű kormányzati beruházási és felújítási előirányzatokat [30. § (1) bek., 23. § (3) bek..]. A 24. § (3) bek. szerint ezek az előirányzatok csak az adott célra használhatók fel.
Az Áht. 39. §-a kimondja, hogy a fejezeten belül a címek között átcsoportosítást - meghatározott kivételekkel - a Kormány engedélyezhet. A Kormány e jogát - jogszabályban meghatározott módon - átengedheti a fejezet irányításáért felelősnek.
3. Az Országgyűlésnek az a jogköre, hogy törvényben állapítsa meg az állami költségvetést, valamennyi hatalmi ágra kiterjed. Hasonlóképpen általános érvényű a Kormány felelőssége is a költségvetési törvény végrehajtásáért. Noha az Alkotmánybíróság már 1990-ben kimondta: a hatalmi ágak elválasztásának elve "a magyar államszervezet legfontosabb szervezeti és működési alapelve" [31/1990. (XII. 18.) AB határozat, ABK 1990. 136., 137.], sem ebből, sem az Alkotmány egyetlen rendelkezéséből nem következik, hogy a költségvetés fejezeti tagozódásának is mechanikusan az említett elvhez kell igazodnia. Nem kizárólag az tekinthető alkotmányosnak, ha az állami költségvetésen belül a bíróságok önálló fejezetet alkotnak. Nem szükségképpen alkotmányellenes tehát az sem, hogy az 1995. évi állami költségvetésben a Legfelsőbb Bíróság önálló fejezetben szerepel, míg az összes többi bíróság az Igazságügyi Minisztérium költségvetési fejezetén belül "Bíróságok" elnevezésű címet alkot.
Alkotmányossági szempontból nem a költségvetés szerkezeti tagolása a döntő, hanem az, hogy a törvény miként biztosítja a bíróságok - mint önálló hatalmi ág - számára a végrehajtó hatalommal szembeni védettséget. Az erre irányuló garanciafajták részben az Áht.-ben, részben külön törvényben lelhetők fel. Az Alkotmánybíróság ezzel kapcsolatban - a teljesség igénye nélkül - a következőkre mutat rá:
a) Az Áht. 39. §-a értelmében meghatározott kivétel szerint nem illeti meg a Kormányt a címek közötti átcsoportosítás engedélyezésének joga ama címek tekintetében, amelyek módosítására vonatkozó jogot az Országgyűlés a költségvetési törvényben magának tartotta fenn. Ez azért hatékony garancia, mert az érintett címek vonatkozásában nem csupán a költségvetés megállapítása, hanem annak módosítása is az Országgyűlés kizárólagos hatáskörébe tartozik, a Kormány saját hatáskörében nem csoportosíthat át, legfeljebb erre irányuló előterjesztést tehet az Országgyűlésnek.
Az 1994. évi CIV. törvény (Kvtv2.) 40. §-ának (1) és (2) bekezdése összesen 10 cím, alcím, illetőleg kiemelt előirányzat módosításának jogát utalta az Országgyűlés kizárólagos hatáskörébe. A "Bíróságok" cím nem tartozik ebbe a felsorolásba.
b) Más jellegű garanciát teremt az Alkotmánybíróság számára az 1989. évi XXXII. törvény. Noha e törvény nem mondja ki, hogy az Alkotmánybíróság önálló költségvetési fejezet, úgy rendelkezik: "az Alkotmánybíróság megállapítja saját költségvetését, amelyet az állami költségvetés részeként jóváhagyás céljából előterjeszt az Országgyűlésnek". Az idézett rendelkezésnek az a lényege, hogy az Alkotmánybíróság a költségvetés előkészítési szakaszában kapott hatékony garanciát a végrehajtó hatalommal szemben: bár az Alkotmánybíróság költségvetése része az állami költségvetésnek, sem a pénzügyminiszter, sem a Kormány nem jogosult megváltoztatni az Alkotmánybíróság által kidolgozott tervezetet, legfeljebb az Országgyűlésnek tehet javaslatot erre nézve. (Az már a költségvetési törvény fejezeti tagolásából folyik, hogy a Kormánynak az Áht. 39. §-ában meghatározott felhatalmazása nem terjed ki az Országgyűlés által az Alkotmánybíróság számára megállapított költségvetési előirányzat megváltoztatására.)
c) Ennél lényegesen kisebb értékű garanciát kapott a bírói hatalmi ág azáltal, hogy a bíróságokról szóló 1972. évi IV. törvény 51/C. §-ának (2) bekezdése kimondotta: az Országos Bírói Tanács egyetértése szükséges egyebek között a bíróságok éves költségvetési tervének előterjesztéséhez. A garancia csekély hatékonysága abból ered, hogy
- az egyetértési jog csupán "a fejezetgazda" igazságügyminisztert köti, de már a pénzügyminiszter az Áht. 48. §-ának a) pontjában meghatározott "előkészítő-koordináló tevékenysége" során eltérhet az Országos Bírói Tanács egyetértésével kialakított számoktól, s az eltérés lehetősége még inkább adott a törvényjavaslatot előterjesztő Kormány esetében;
- de még, ha a végrehajtó hatalom utóbb említett szervei tiszteletben tartanák is a bírói hatalmi ág önkormányzati testületének állásfoglalását, az ehhez való kötöttség mindenképpen véget ér az Országgyűlés által elfogadott költségvetési törvény kihirdetése napján. Ettől a naptól kezdve ugyanis hatályba lép az Áht. 39. §-ában meghatározott felhatalmazás, s annak alapján - amennyiben a költségvetési cím módosításának jogát az Országgyűlés a költségvetési törvényben nem tartotta fenn önmaga számára - a Kormány, illetőleg annak átruházott jogkörében az igazságügyminiszter nem csupán egyetértéshez, de még véleményezéshez sem kötött módon csoportosíthatja át a "Bíróságok" cím költségvetési előirányzatait. Ez a rendkívül széles körű átcsoportosítási jog nem csupán a bíróságok szempontjából aggályos, de a parlament költségvetés-megállapítási jogkörét is fölöttébb formálissá teszi, hiszen még annak sincs akadálya, hogy a törvényhozás által egyik nap megállapított összeget a végrehajtó hatalom akár másnap a felére csökkentse.
Az állami költségvetés egy naptári évre szól. Ez az időtartam elég hosszú ahhoz, hogy közben - akár a nemzetközi gazdasági kapcsolatokban, akár az ország belső gazdasági életében - jelentős változások következzenek be, amelyek indokolttá tehetik akár az elfogadott költségvetésen belüli átcsoportosításokat, akár pótköltségvetés kidolgozását. Éppen ezért az a felhatalmazás, amelyet az Áht. 39. §-a adott a Kormány, illetőleg a Kormány egyes tagjai számára egyrészt nem alkotmányellenes, másrészt az államszervezet normális működése szempontjából indokolt.
Az átcsoportosítási jog mindaddig általában nem vet fel alkotmányossági problémát, amíg annak gyakorlása megmarad a széles értelemben vett végrehajtó hatalom szférájában. A problémák ott kezdődnek, amikor a végrehajtó hatalom részére biztosított átcsoportosítási jog - amely végeredményét tekintve az Országgyűlés döntésének korrekcióját jelenti - valamely más hatalmi ágat érint. A hatalmi ágak elválasztásának elve ugyanis nem pusztán annyit jelent, hogy az egyik hatalmi ág nem vonhatja el a másik jogosítványait, hanem azt is jelenti: a demokratikus jogállamban korlátlan és korlátozhatatlan hatalom nincs, s ennek érdekében bizonyos hatalmi ágak szükségképpen korlátozzák más hatalmi ágak jogosítványait. Az Alkotmánybíróság például - az Alkotmány 31/A. §-ának (5) és (6) bekezdésében, továbbá IV. fejezetében meghatározott jogosítványai révén - mind a törvényhozó, mind a végrehajtó hatalom, továbbá a köztársasági elnök és az önkormányzatok hatalmi jogosítványainak korlátjaként jelenik meg.
Hasonlóképpen a bíróságok tevékenysége - az Alkotmány 50. §-ának (2) bekezdésére figyelemmel - korlátok közé szorítja a végrehajtó hatalom működését. Szervezetszociológiai szempontból tehát a végrehajtó hatalom nem feltétlenül abban érdekelt, hogy az Alkotmánybíróság, illetőleg a bíróságok minél nagyobb hatékonysággal lássák el feladataikat. Mivel azonban az utóbb említett szervek a jogállamiság fontos letéteményesei, a törvényhozásnak hatékony garanciát kell kiépítenie annak megelőzése céljából, hogy a végrehajtó hatalom a költségvetés végrehajtásának keretei között olyan széles körű felhatalmazást kapjon, amely szélsőséges esetben e szervek anyagi ellehetetlenülését és működésük megbénulását vagy eljárásaik időtartamának elviselhetetlen mértékű meghosszabbodását idézi elő. A jogállam fogalmához ugyanis nem csupán a jogállami intézményrendszer formális kiépítése, hanem annak normális működtetése - s az ehhez szükséges költségvetési eszközök rendelkezésre bocsátása - is hozzátartozik.
Az Alkotmánybíróság már több határozatában foglalkozott a költségvetési jog alkotmányossági garanciáinak kérdésével. A testület 47/1994. (X. 21.) AB határozatában (ABH 1994. 281., 284.) több elvi jelentőségű - és a jelen ügyre is értelemszerűen irányadó - elvi megállapítást tett. Mindenekelőtt megállapította: önmagában véve az nem alkotmányellenes, hogy a Magyar Rádió és a Magyar Televízió költségvetése nem önálló költségvetési fejezet, hanem a "Miniszterelnökség" költségvetési fejezet része. Ugyanakkor az Alkotmánybíróság arra is rámutatott: "nem csupán szimbolikus jelentősége van annak, hogy valamely szerv önálló fejezetként vagy valamely fejezeten belüli címként szerepel. A költségvetési törvényben foglalt, a törvényhozási folyamat demokratikus garanciái érvényesülésével kialakított előirányzatok megváltoztatási jogát tekintve alkotmányos jelentőséget nyerhet, hogy vajon a módosításoknál is érvényesülnek-e ezek a garanciák". Az Alkotmánybíróság arra a következtetésre jutott, hogy a költségvetési törvény kifogásolt rendelkezései alapján a Kormány rendelkezési jogot kapott a Magyar Rádió és a Magyar Televízió közszolgálati feladatai ellátásához szükséges anyagi eszközei felett, amely az Alkotmánybíróság által megkövetelt garanciák hiányában magában rejti annak a lehetőségét, hogy a műsorkínálat tartalmára legalábbis közvetett befolyást gyakorolhasson. Eme megállapításon nyugszik a határozat rendelkező részének az a mondata, amely szerint "alkotmányellenes a Magyar Rádió és a Magyar Televízió költségvetési előirányzatának a VII. Miniszterelnökség fejezeten belül a 31. és 32. címben akként való elhelyezése, hogy a törvény egyszersmind előirányzat-módosítási jogot biztosít a Kormány kijelölt tagjának".
Az Alkotmánybíróság 57/1994. (XI. 17.) AB határozatában (ABH 1994. 316., 324.) elvi jelentőséggel mutatott rá, hogy a költségvetési év tartama alatt nem csupán a végrehajtó hatalom, de még az Országgyűlés költségvetésmódosítási jogköre sem korlátlan. A határozat értelmében "a költségvetési gazdálkodásnak az a jogbiztonsági minimumkövetelménye, hogy az állam a költségvetési év tartama alatt ellentételezés nélkül, az önkormányzatokra hátrányos módon ne változtassa meg az önkormányzati költségvetések forrásszerkezetét, így egyebek között a szabadon felhasználható bevételeket ne minősítse át célhoz kötött bevételekké, illetőleg a korábban is célhoz kötött bevételek felhasználási céljait ne szűkítse".
Az Alkotmánybíróság - egészen más összefüggésben: a bírói függetlenség aspektusából - több határozatában foglalkozott a végrehajtó hatalmat, s ezen belül is az igazságügyminisztert a bíróságok és a bírák tekintetében megillető egyes jogkörökkel. A testület 45/1994. (X. 21.) AB határozatában (ABH 1994. 254.) megállapította: a bírói függetlenség alkotmányos alapelvével ellentétes, ha a bírák részére a Kormány bármely tagja a bírói hatalmi ág érdemi közrehatása nélkül kitüntetést adományozhat vagy kitüntetés adományozására tehet előterjesztést.
A jelen ügy alapjául szolgáló indítvány elemzése során az Alkotmánybíróság arra a következtetésre jutott: a bíróságok költségvetési előirányzatának módosítása az egész bírói hatalmi ág - és közvetve a jogállamiság - szempontjából sokkal nagyobb jelentőségű kérdés, mint az egyes bírák számára történő kitüntetésadományozás. Ha tehát az utóbbinál indokolt volt garanciát beépíteni a végrehajtó hatalom és a bírói hatalmi ág viszonyába, ez az igény hatványozott mértékben merül fel a bíróságok működésének anyagi feltételeit meghatározó költségvetési előirányzatok módosításánál. Az Alkotmánybíróság megállapítja: a bíróságok a költségvetés végrehajtása során legalább olyan hatékonyságú garanciára tarthatnak számot a végrehajtó hatalommal szemben, mint a közszolgálati médiumok. Ebből eredően alkotmányellenes a végrehajtó hatalom korlátlan - törvényi garanciával korlátok közé nem szorított - felhatalmazása az Országgyűlés által a bíróságok számára megállapított költségvetési előirányzat átcsoportosítására.
Az alkotmányellenes helyzet felszámolása az 1996. költségvetési évtől kezdődően többféle módon lehetséges. Az Országgyűlés megteheti, hogy az éves költségvetésről szóló törvényben önmaga számára tartja fenn a "Bíróságok" cím előirányzatát érintő átcsoportosítás jogát. A törvényhozónak az is jogában áll, hogy - a bíróságokról szóló törvény módosítása útján - az Országos Bírói Tanács egyetértési jogát kiterjessze a "Bíróságok" címet érintő átcsoportosításra is. De alkotmányosan elfogadható garancia lehet a költségvetés szerkezetének (fejezeti tagolásának) átalakítása is.
Az Alkotmánybíróság - a jogbiztonság és a bíróságok működőképességének megőrzése érdekében - nem semmisítette meg a költségvetési törvénynek a bíróságokra vonatkozó rendelkezéseit. Avégett azonban, hogy már a folyó költségvetési év hátralévő részében se maradjon fenn az alkotmányellenes helyzet, az Alkotmánybíróság - halasztást nem tűrő intézkedésként - a rendelkező részben foglaltak szerint határozott. Mivel a soron következő költségvetési évekre nézve az Alkotmánybíróság által megkívánt garancia kialakítása többféleképpen lehetséges, az Országgyűlés mérlegelési jogkörébe tartozik a szóba jöhető jogi szabályozási módok közötti választás. Az Alkotmánybíróság a törvényhozás ezzel kapcsolatos jogkörét tehát - saját alkotmányos helyzetének megfelelően - nem vonta el, s ezért nem foglalt állást abban a kérdésben: a költségvetési törvény keretei között, avagy a bíróságokról szóló törvényben kerüljön sor a hosszabb távra szóló megfelelő garancia megteremtésére.
Dr. Sólyom László s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Ádám Antal s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lábady Tamás s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Szabó András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Vörös Imre s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kilényi Géza s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Schmidt Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszky Ödön s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Zlinszky János s. k.,
alkotmánybíró