12/2007. (III. 9.) AB határozat
az 569/2006. (XI. 21.) OVB határozat ellen benyújtott kifogás tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottságnak az országos népszavazás kitűzésére irányuló kezdeményezés aláírásgyűjtő ívének hitelesítése tárgyában hozott határozata ellen benyújtott kifogások alapján - dr. Kovács Péter alkotmánybíró párhuzamos indokolásával - meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottság 569/2006. (XI. 21.) OVB határozatát helybenhagyja.
2. Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottság 569/2006. (XI. 21.) OVB határozata ellen, határidőn túl benyújtott kifogást visszautasítja.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
A Fidesz - Magyar Polgári Szövetség, valamint a Kereszténydemokrata Néppárt elnökei - pártjaik nevében -2006. október 24-i keltezéssel, egy beadványában hét különböző, ügydöntő országos népszavazás kiírását kezdeményező aláírásgyűjtő ív mintapéldányát nyújtották be az Országos Választási Bizottsághoz (a továbbiakban: OVB) . Az OVB a hét kérdés tekintetében külön határozatot hozott, 566-567/2006. (XI. 20.) és 568-572/2006. (XI. 21.) OVB határozat számok alatt. Az OVB 569/2006. (XI. 21.) határozatával (a továbbiakban: OVBh.) elbírált népszavazási kezdeményezés aláírásgyűjtő ívén a következő kérdés szerepelt: "Egyetért-e Ön azzal, hogy gyógyszereket továbbra is csak gyógyszertárban lehessen árusítani?" Az OVB az aláírásgyűjtő ívet a 2006. november 21-i ülésén hozott határozatával - az OVBh.-val - hitelesítette. Az OVB határozatának a közzétételére a Magyar Közlöny 2006. november 24-én megjelent, 2006. évi 144. számában került sor.
II.
Az OVB a két párt elnöke által hitelesítésre benyújtott aláírásgyűjtő ívek közül - külön számon hozott határozataival - három aláírásgyűjtő ívet hitelesített. Az Alkotmánybírósághoz - a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény (a továbbiakban: Ve.) 130. § (1) bekezdése alapján - öt olyan kifogás érkezett, amely egy indítványon belül mindhárom, az OVB aláírásgyűjtő ív hitelesítését tartalmazó határozata ellen irányult. Az Alkotmánybíróság az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló, módosított és egységes szerkezetbe foglalt 3/2001. (XII. 3.) Tü. határozat (ABH 2003, 2065., a továbbiakban: Ügyrend) 28. § (2) bekezdése alapján az egyes OVB határozatokra vonatkozó kifogásokat külön-külön ügyszámon iktatta. Jelen határozatnak az OVBh. ellen benyújtott kifogás a tárgya.
Az OVBh. megsemmisítésére és az OVB új eljárásra utasítására irányuló öt kifogást az Alkotmánybíróság - tekintettel arra, hogy ugyanazon OVB határozat ellen irányulnak - az Ügyrend 28. § (1) bekezdése alapján egyesítette és egy eljárásban bírálta el. A kifogások 2006. november 29-i, december 5-i, december 7-i és december 8-i keltezésekkel 2006. december 4-én, 5-én, 7-én érkeztek az OVB-hez, 2006. december 5-én, 6-án, 8-án pedig az Alkotmánybíróságra. Két kifogást közvetlenül az Alkotmánybírósághoz nyújtottak be, ezek 2006. december 7-én, és 12-én érkeztek be. A Ve. 130. § (1) bekezdése értelmében a kifogást a határozat közzétételét követő tizenöt napon belül lehet benyújtani. Tekintettel arra, hogy az OVBh. közzétételére 2006. november 24-én került sor, a határidő 2006. december 9-én járt le, így az OVBh. ellen benyújtott négy kifogás a törvényes határidőn belül érkezett, égy viszont elkésett,
Az egyik indítványozó álláspontja szerint "a legsúlyosabb alkotmányossági problémát éppen a népszavazási javaslathalmaz egésze veti fel: a kezdeményezők egymástól teljesen független témák együttes népszavazásra való tűzésével meg akarják kerülni azt az alkotmányos tilalmat, amely szerint a miniszterelnök személyéről nem lehet népszavazást tartani [Alkotmány 28/C. § (5) d) pont]. [...] Lényegében a népszavazás intézményét a Magyar Köztársaság alkotmányos rendjének erőszakkal való megdöntésére akarják használni" - veti fel indítványa kiegészítésében. Alapindítványában arra hivatkozik, hogy a népszavazás-kezdeményezési csomag az Alkotmány burkolt megváltoztatására irányul, mivel "az az ország alkotmányos rendjének lényegi megváltozását eredményezné - áttérést a képviseleti demokráciáról a közvetlen demokráciára." Az OVBh.-ban megfogalmazott kérdés álláspontja szerint egy alkotmánysértő diszkrimináció fenntartására, illetve visszaállítására irányul, mivel "a gyógyszerészek monopóliumának fenntartása ellentmondana a piacgazdaság (Alkotmány 9. § (1) bekezdés) logikájának".
Egy másik kifogás szerint "mivel a népszavazásra feltett kérdés időbeli hatályosságot nem jelöl meg, így arra egyértelműen nem lehet válaszolni." Hivatkozik arra, hogy az országos népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló 1998. évi III. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 13. § (1) bekezdése alapján a népszavazásra feltett kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni.
A harmadik kifogás szerint az OVB "a kérdés népszavazásra való feltevését engedélyező határozata a jogegyenlőséget eddig is sértő állapot egyoldalú, korlátlan időre való konzerválását tenné lehetővé".
Két kifogás (melyből az egyik az elkésetten érkezett indítvány volt) szó szerint megegyezett egymással. Ezek álláspontja szerint a jogrendszerben korábban sem létezett és jelenleg sincs olyan szabály, amely megtiltotta volna a gyógyszertári helyiségeken kívüli gyógyszerárusítást. "Egy nem létező jogi helyzet fenntartása nem tartozik az Országgyűlés hatáskörébe, ezért abban az Alkotmány 28/B. § (1) bekezdése alapján nem tartható országos népszavazás". A kifogást benyújtók hivatkoznak továbbá az Európai Közösségek Bírósága által a C-322/01. számú ügyben hozott döntésre, mely szerint "az alapító szerződésekkel nem egyeztethető össze a postai úton történő gyógyszer-kiskereskedelem tiltása". Az eredményes népszavazás ezért az Európai Unióhoz történő Csatlakozási Szerződésben (kihirdetve a 2004. évi XXX. törvénnyel, a továbbiakban: Csatlakozási Szerződés) vállalt kötelezettséget sértő törvény megalkotására kötelezné az Országgyűlést. Az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdés b) pontja alapján viszont nem lehet országos népszavazást tartani hatályos nemzetközi szerződésekből eredő kötelezettségekről, illetve az e kötelezettségeket tartalmazó törvények tartalmáról.
III.
Az Alkotmánybíróság az OVBh. ellen benyújtott kifogást az Alkotmány, a Ve. és az Nsztv. alábbi rendelkezései alapján vizsgálta meg:
1. Alkotmány:
"28/B. § (1) Országos népszavazás és népi kezdeményezés tárgya az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdés lehet."
"28/C. § (2) Országos népszavazást kell tartani legalább 200 000 választópolgár kezdeményezésére.
(3) Ha az országos népszavazást el kell rendelni, az eredményes népszavazás alapján hozott döntés az Országgyűlésre kötelező.
(5) Nem lehet országos népszavazást tartani:
a) a költségvetésről, a költségvetés végrehajtásáról, a központi adónemekről és illetékekről, a vámokról, valamint a helyi adók központi feltételeiről szóló törvények tartalmáról,
b) hatályos nemzetközi szerződésből eredő kötelezettségekről, illetve az e kötelezettségeket tartalmazó törvények tartalmáról,
c) az Alkotmány népszavazásról, népi kezdeményezésről szóló rendelkezéseiről,
d) az Országgyűlés hatáskörébe tartozó személyi és szervezetalakítási (-átalakítási, -megszüntetési) kérdésekről,
e) az Országgyűlés feloszlásáról,
f) a Kormány programjáról,
g) hadiállapot kinyilvánításáról, rendkívüli állapot és szükségállapot kihirdetéséről,
h) a Magyar Honvédség külföldi vagy országon belüli alkalmazásáról,
i) a helyi önkormányzat képviselő-testületének feloszlatásáról,
j) a közkegyelem gyakorlásáról."
2. Ve.:
"130. § (1)-Az Országos Választási Bizottságnak az aláírásgyűjtő ív, illetőleg a konkrét kérdés hitelesítésével kapcsolatos döntése elleni kifogást a határozat közzétételét követő tizenöt napon belül lehet - az Alkotmánybírósághoz címezve - az Országos Választási Bizottsághoz benyújtani.
(3) Az Alkotmánybíróság a kifogást soron kívül bírálja el. Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottság, illetőleg az Országgyűlés határozatát helybenhagyja, vagy azt megsemmisíti, és az Országos Választási Bizottságot, illetőleg az Országgyűlést új eljárásra utasítja."
3. Nsztv. "
"10. § Az Országos Választási Bizottság megtagadja az aláírásgyűjtő ív hitelesítését, ha
c) a kérdés megfogalmazása nem felel meg a törvényben foglalt követelményeknek,"
"13. § (1) A népszavazásra feltett konkrét kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni."
IV.
A kifogások nem megalapozottak, ezért az Alkotmánybíróság az OVBh.-t, az aláírásgyűjtő ív hitelesítését helybenhagyta.
1. Az Alkotmánybíróságnak a jelen ügyben irányadó hatáskörét az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 1. § h) pontjában foglaltaknak megfelelően a Ve. 130. §-a határozza meg.
Az Alkotmánybíróság az OVB határozatai ellen benyújtott kifogások elbírálása során kialakította következetes gyakorlatát. Az Alkotmánybíróság a kifogás alapján lefolytatott jogorvoslati eljárásban azt vizsgálja, hogy a beérkezett kifogás megfelel-e a Ve. 77. § (2) bekezdésének a)-c) pontjaiban, illetve 130. § (1) bekezdésében foglalt feltételeknek és az OVB az aláírásgyűjtő ív hitelesítési eljárásában az Alkotmánynak és az irányadó törvényeknek megfelelően járt-e el. Eljárása során az Alkotmánybíróság e feladatát alkotmányos jogállásával és rendeltetésével összhangban látja el. [25/1999. (VII. 7.) AB határozat, ABH 1999, 251, 256.]
Az Alkotmánybíróság a jelen ügyben megállapította, hogy a kifogások - tartalmukat tekintve - megfelelnek a törvényi feltételeknek, ám az egyik kifogás a Ve. 130. § (1) bekezdésében meghatározott határidőn túl érkezett az Alkotmánybírósághoz. Ezért a határidőben érkezett kifo-gásokata Ve. 130. § (3) bekezdése alapján érdemben bírálta el, míg a határidőn túl érkezett kifogást - mivel az nem felel meg a törvényi feltételeknek - visszautasította.
2. Az Alkotmánybíróság a kifogás elbírálása során kizárólag azt vizsgálhatja, hogy a népszavazásra feltenni kívánt kérdés megfelel-e az alkotmányi, illetve törvényi feltételeknek, és az OVB eljárása egyébként törvényes volt-e. Ez utóbbit egyik kifogás sem vitatta.
Az Alkotmány 28/B. § -ának (1) bekezdése azt a korlátot állítja a népszavazási kezdeményezések elé, hogy a feltenni kívánt kérdés tárgyának szabályozása az Országgyűlés hatáskörébe kell, hogy tartozzon. Az Alkotmánybíróság ezt az alkotmányi rendelkezést tágan értelmezi, mivel önmagában az, hogy valamely tárgyban az adott időpontban nincs törvényi szabályozás, vagy nem törvényi, hanem alacsonyabb szintű a szabályozás, nem jelenti azt, hogy a kérdésben nem tartható népszavazás, mivel az Országgyűlés bármikor dönthet úgy, hogy egy adott tárgykörben törvényt alkot. [Részletesen lásd: 46/2006. (X. 5.) AB határozat, ABK 2006. október, 754.] Ebből következően az Alkotmánybíróság elutasította azt a kifogást, amely szerint "egy nem létező jogi helyzet fenntartása [ti. az, hogy gyógyszert csak gyógyszertárban lehet árusítani] nem tartozik az Országgyűlés hatáskörébe, ezért abban (...) nem tartható országos népszavazás". A népszavazással elérni kívánt cél, vagyis az, hogy gyógyszert csak gyógyszertárban lehessen vásárolni, az Országgyűlés törvényalkotási hatáskörébe tartozó kérdés, így abban tartható népszavazás, függetlenül attól, hogy a kérdés megfogalmazása a tekintetben, hogy a kérdés benyújtásakor létezett-e erre vonatkozó szabályozás, pontatlan volt-e vagy sem.
3. Az Alkotmánybíróság a népszavazási kérdések vizsgálata során csak arról dönthet, hogy az adott, konkrét kérdés megfelel-e az alkotmányi, illetve törvényi (Nsztv.) követelményeknek, így nem vizsgálhatja azt, hogy a kérdés mögött - egy nagyobb kérdéscsoport részeként - milyen, a kifogást benyújtó által feltételezett politikai szándékok állnak. Erre tekintettel az Alkotmánybíróság elutasította azt a kifogást, amely amiatt kérte a népszavazási kérdés hitelesítésének megtagadását, mert "a népszavazási javaslathalmaz" (és nem a kérdés maga!) meg akarja kerülni azt az alkotmányos tilalmat, hogy a miniszterelnök személyéről nem tartható népszavazás; "lényegében a népszavazás intézményét a Magyar Köztársaság alkotmányos rendjének erőszakkal való megdöntésére akarják használni", illetve, hogy az Alkotmány burkolt megváltoztatását eredményezné, mivel áttérést jelentene a képviseleti demokráciáról a közvetlen demokráciára.
4. Két kifogás szerint az aláírásgyűjtő ív hitelesítésére azért nem kerülhetett volna sor, mert a gyógyszertárak monopolhelyzetének fenntartása ellentétes a piacgazdaság logikájával [Alkotmány 9. § (1) bekezdés], illetve diszkriminatív helyzetet tart fenn [Alkotmány 70/A. § (1) bekezdés]. Az Alkotmánybíróság 15/2003. (IV. 18.) AB határozata megállapította, hogy "a kifogás és az OVB határozat keretein belül adott ügyben [az Alkotmánybíróság] megvizsgálhatja a kérdést abból a szempontból is, hogy az annak alapján lefolytatott népszavazás eredménye nyilvánvaló módon nem kötelezi-e a jogalkotót alapjog lényeges tartalmát sértő törvény megalkotására" (ABH 2003, 208, 213.) . Tekintettel arra, hogy az Alkotmánybíróság a kifogás keretein, az alapján hozhat döntést, és a kifogást benyújtók a jelen ügyben nem fejtették ki részletesen, nem indokolták, hogy a fenntartani kívánt szabályozás miért ellentétes az Alkotmány 9. § (1) bekezdésével, illetve a 70/A. § (1) bekezdésével, ezért a kérdés alkotmányosságát ebből a szempontból az Alkotmánybíróság nem vizsgálhatta. Az Alkotmánybíróság ugyanakkor ismételten rámutat arra, hogy "az alkotmánysértő norma létrejöttét elkerülendő a törvényhozó köteles a jogszabályt olyan tartalommal elfogadni, amely megfelel ugyan a kérdésben foglalt követelményeknek, de egyszersmind összhangban áll az alaptörvény rendelkezéseivel" [15/2003. (IV. 18.) AB határozat, ABH 2003, 208, 212.].
Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság azokat a kifogásokat is elutasította, amelyek az Alkotmány egyes rendelkezéseinek sérelme miatt kérték az OVB határozatának megsemmisítését.
5. Az egyik kifogás szerint a népszavazási kérdés azért nem felel meg azNsztv.-ben megfogalmazott egyértelmű-ségi követelménynek, mivel nem jelöl meg időbeli hatályosságot. Az Alkotmánybíróság az 51/2001. (XI. 29.) AB határozatában a kérdés egyértelműségének vizsgálatához kapcsolódóan az alábbiakat állapította meg: "az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a népszavazáshoz való jog alanyi jogi jellegéből következően és e politikai jog teljesebb érvényesülése érdekében a népszavazásra szánt kérdés egyértelműségének megítélésekor jogorvoslati eljárása során az Alkotmánybíróságnak megszorítóan kell értelmeznie saját hatáskörét. A népszavazáshoz való jog érvényesülésének garanciája az egyértelműség. Az egyértelmüség követelményének vizsgálata ebben az összefüggésben azt jelenti, hogy a népszavazásra szánt kérdés egyértelműen megválaszolható-e, azaz eldöntendő kérdés esetében arra »igen«-nel vagy »nem«-mel egyértelműen lehet-e felelni. Ahhoz azonban, hogy a választópolgár a népszavazásra feltett kérdésre egyértelműen tudjon válaszolni, az szükséges, hogy a kérdés világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen. (...) A kérdés egyértelműségének megállapításakor az Alkotmánybíróságnak vizsgálnia kell azt is, hogy a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés - az akkor hatályban lévő jogszabályok szerint - el tudja-e dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség. Az eredményes népszavazással hozott döntés az Országgyűlésnek az Alkotmány 19. § (3) bekezdés b) pontjában foglalt jogkörének - Alkotmányban rögzített - alkotmányos korlátozása: az Országgyűlés köteles az eredményes népszavazásból következő döntéseket meghozni. Az egyértelműség követelményéből csupán az következik, hogy a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja-e dönteni: terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen." [ABH 2001, 392, 396.]
Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a kérdés -fenti értelemben vett, megszorítóan értelmezett - egyértelműségét nem befolyásolja az, hogy "nem jelöl meg időbeli hatályosságot". A kérdésre "igen"-nel vagy "nem"-mel egyértelműen válaszolni lehet, annak csak egyfajta értelmezése van, és az Országgyűlés is el tudja dönteni, hogy terheli-e, és ha igen, milyen tartalmú jogalkotói kötelezettség. Erre tekintettel az Alkotmánybíróság elutasította azt a kifogást is, amely amiatt kérte az OVBh. megsemmisítését, mert a népszavazási kérdés nem felel meg az egyértelműség Nsztv.-ben foglalt követelményének.
6. Az Alkotmánybíróság végül azt a kifogást vizsgálta meg, amely szerint az eredményes népszavazás a Csatlakozási Szerződéssel vállalt kötelezettséget sértő törvény megalkotására kötelezné az Országgyűlést, és ezért az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdésének b) pontjában meghatározott "tiltott" népszavazási tárgykörbe tartozik. A Csatlakozási Szerződés által kihirdetett szerződésekkel kapcsolatban az Alkotmánybíróság az 1053/E/2005. AB határozatában rámutatott arra, hogy az Európai Unió alapító, és az azokat módosító szerződéseit nem nemzetközi szerződésként kezeli (ABK 2006. június, 498, 500.); és ezt megerősítette a 72/2006. (XII. 15.) AB határozatában is (ABK 2006. december, 1058, 1077) .
Erre tekintettel nem merülhet fel az, hogy a kérdés nemzetközi szerződésben vállalt kötelezettséget érint, ezért az Alkotmánybíróság elutasította azt a kifogást is, amely amiatt kérte az OVBh. megsemmisítését, mivel a kérdés az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdésének b) pontjában foglalt népszavazási tiltott tárgykörbe tartozik.
Az Indokolás IV. részében kifejtettekre tekintettel az Alkotmánybíróság az OVBh. megsemmisítésre, és az OVB új eljárásra kötelezésére irányuló indítványokat elutasította, és az OVB 569/2006. (XI. 21.) OVB határozatát, az abban foglalt kérdést tartalmazó aláírásgyűjtő ív hitelesítését helybenhagyta.
Az Alkotmánybíróság határozatának közzétételét az OVB határozatnak a Magyar Közlönyben való megjelenésére tekintettel rendelte el.
Dr. Bihari Mihály s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke, előadó alkotmánybíró
Dr. Balogh Elemér s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád s. k,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kovács Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bragyova András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Harmathy Attila s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Paczolay Péter s. k.,
alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: 1090/H/2006.
Dr. Kovács Péter alkotmánybíró párhuzamos indokolása
Egyetértek a határozat rendelkező részében foglaltakkal. Az indokolást a következőkkel kívánom kiegészíteni.
Az indokolás IV. 6. pontját illetően úgy vélem, hogy az egyik kifogásban felvetett érv, hogy a népszavazási kezdeményezés európajogi vetületeket érint, "a Csatlakozási Szerződéssel vállalt kötelezettséget sértő törvény megalkotására kötelezné az Országgyűlést" elvi élű problémát vet fel, jelesül azt, hogy ebben az esetben tiltott tárgykörbe ütközés vagy egyéb ok miatt lehet-e akadálya a népszavazási kezdeményezés hitelesítésének. Formális szempontból az 1053/E/2005. AB határozatban (ABK 2006. június, 498.) kimondottak megismétlése a jelen határozatban, önmagában is elegendő.
Igaz azonban, hogy valóban komoly problémát jelentene az egyértelmű európai jogi kötelezettségekkel szembe menő népszavazás hitelesítése. Ezért nézetem szerint az európajogba ütközésre való hivatkozás esetén azt kell vizsgálni, hogy az Országgyűlés hatáskörébe tartozó-e a kérdés az EU jogrendszerének az OVB előtti eljárás időpontjában hatályos állapota szerint, különös tekintettel az ún. eredeti jog, illetve a levezetett jog kettősségére, utóbbin belül a rendeletek, illetve az irányelvek eltérő természetére és az általuk ténylegesen lefedett jogterületekre.
Dr. Kovács Péter s. k.,
alkotmánybíró