987/B/1990/3. AB határozat
a népszavazásról és a népi kezdeményezésről szóló 1989. évi XVII. törvény módosításáról és kiegészítéséről rendelkező 1990. évi XLVI. törvény 1., 2., és 6. §-a alkotmányellenességének megállapítására vonatkozó indítvány és megsemmisítésére irányuló kérelem vizsgálatáról
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálata iránti indítvány tárgyában meghozta a következő
határozatot.
Az Alkotmánybíróság a népszavazásról és a népi kezdeményezésről szóló 1989. évi XVII. törvény módosításáról és kiegészítéséről rendelkező 1990. évi XLVI. törvény 1. § , 2. § , és 6. §-a alkotmányellenességének megállapítására vonatkozó indítványt és megsemmisítésére irányuló kérelmet elutasítja.
INDOKOLÁS
I.
R. I. indítványában a népszavazásról és a népi kezdeményezésről szóló 1989. évi XVII. törvény (a továbbiakban: Ntv.) módosításáról és kiegészítéséről rendelkező 1990. évi XLVI. törvény (a továbbiakban: Ntvm.) 1., 2. és 6. §-ában foglalt kiegészítő rendelkezések alkotmányellenességének megállapítását és azok visszaható hatályú megsemmisítését kérte. Álláspontja szerint ugyanis az Ntvm. kifogásolt rendelkezései alapján egyes megjelölt helyeken az aláírásgyűjtési tilalom elrendelése (1. §), valamint az e tilalom megszegésének esetére megállapított jogkövetkezmények (2. § és 6. §) alkotmányos alapjogok sérelmével járnak. Indítványozó az Ntvm. 1. §-ával összefüggésben megengedhetetlennek tartja, hogy az állampolgárok - különösen a munkahelyükön - ne nyilváníthassanak szabadon véleményt a népszavazás és a népi kezdeményezés (a továbbiakban: népszavazás) támogatásával kapcsolatban is. Ez a korlátozás sérti az Alkotmány 61. § (1) bekezdésében megállapított szabad véleménynyilvánítás alapvető jogát. A megállapított tilalom indokolatlan is, mert a véleménynyilvánítás adott helyen nem kötelező, így az állampolgár döntésére bízható, hogy e jogát befolyásmentesen hol gyakorolhatja. Utalt arra is, hogy az indokolásban foglaltakra figyelemmel a tilalmazott helyek körének megállapítása sem fogadható el, mert a véleménynyilvánítást befolyásolható "egyéb függőségi viszonyok" más esetekben is fennállhatnak. Álláspontja szerint az Ntvm. 1. §-a ellentétes az Alkotmány 70/A. § (1) és (3) bekezdésével is, mert a megállapított tilalom szerinti megkülönböztetés kifejezetten hátrányos a falvak és a kisvárosok tekintetében, ahol a munkahelyek többnyire a társadalmi érintkezés színterei is. Kifejtette továbbá, hogy az Alkotmány 64. §-ában megállapított alapvető jogra vonatkozó előírást az Országgyűlés elé terjeszthető kérelmeknél is irányadónak kell tekintem, ezért azt a népszavazás esetén is alkalmazni kell. Mindezekre tekintettel szerinte az Ntvm. 6. §-a ellentétes az Alkotmány 70/A. § (2) bekezdésével.
II.
Az Alkotmánybíróság az indítványban megfogalmazott kérelmet az alábbiak miatt nem fogadta el.
1. Az Ntv. 1. §-ának az Ntvm. kifogásolt 1. §-ával kiegészített (4) bekezdése alapján nem gyűjthető aláírás munkahelyen és munkaviszonyból fakadó munkavégzési kötelezettség teljesítése közben; fegyveres erőknél és fegyveres testületeknél szolgálati viszonyban lévő személyektől a szolgálati helyen vagy szolgálati feladat teljesítése közben; tömegközlekedési eszközön; egészségügyi intézmény betegellátó részlegében. Az Ntv. 21 §-ának az Ntvm. 2. §-ával megállapított (3) bekezdése szerint az 1. § (4) bekezdésében foglalt tilalom megszegésével gyűjtött aláírások érvénytelenek. Az Ntvm. 6. §-a pedig a szabálysértésekről szóló 1968. évi I. törvényt 103/B. §-sal egészítette ki, amely szerint, aki a népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló 1989. évi XVII. tv. 1. § (4) bekezdésében megállapított tiltott helyen, népi vagy népszavazás kezdeményezés támogatására aláírást gyűjt, húszezer forintig terjedő pénzbírsággal sújtható.
2. A népszavazás alkotmányos joga az Alkotmánynak a népfelség elvét megállapító 2. § (2) bekezdésén alapul. Ez a rendelkezés megállapítja, hogy a népszuverenitás a népképviselet útján és közvetlenül érvényesül. A népszavazás tehát a közvetlen hatalomgyakorlásra vonatkozó alkotmányos jog gyakorlásának egyik megvalósulási alakzata. Az Alkotmány a népszavazáshoz való jogot ugyan nem az alapvető jogokat tartalmazó XII. fejezetében szabályozza, hanem azt az általános rendelkezések körében biztosítja, de nyilvánvalóan - a választójoghoz hasonlóan - alapvető jogként részesíti alkotmányos védelemben. A népszavazás alapvető jogának szabályait pedig - az Alkotmány 8. § (2) bekezdése és a 19. § (5) bekezdése alapján - külön törvény állapítja meg.
Az Alkotmány 61. § (1) bekezdésében megállapított szabad véleménynyilvánítás joga azt jelenti, hogy bárki gondolatát, meggyőződését szabadon formálhatja és azt megfelelő keretek között kinyilváníthatja. Az Alkotmány 64. § a pedig a petíciós jogot szabályozza, amely szerint mindenkinek joga van arra, hogy egyedül vagy másokkal együttesen írásban kérelmet vagy panaszt terjesszen elő azokhoz az illetékes állami szervekhez, amelyeknek a külön jogszabályok által megállapított egyik alapvető funkciója azok elbírálása és orvoslása.
A népszavazás azonban - az indítványban foglaltaktól eltérően - nem a fenti alkotmányi előírások szerint minősülő véleménynyilvánítás, illetőleg kérelem vagy panasz, hanem a népfelség alkotmányos alapelvéből fakadó közvetlen hatalomgyakorlás. Mivel a népszavazás tárgya általában az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdés, így a törvényhozó hatalom külső befolyásolására, ellenőrzésére és esetleg korlátozására is alkalmas.
3. Az indítvány szempontjából a fentieket követően azt kell vizsgálni, hogy az Ntvm. kifogásolt szabályai sértik-e az Alkotmány egyéb rendelkezéseit.
Az Ntv. 1. §-a megállapítja a népszavazás jogát és annak néhány garanciális elemét. E rendelkezések szerint a népszavazás az állampolgároknak, illetve az állampolgárok közösségének alkotmányos joga és ennek keretében az aláírásgyűjtés (közterületen is), az ezzel kapcsolatos szervezőmunka, valamint a népszavazás támogatása, indítványozása is e jog alkotmányos gyakorlásának minősül. Az e rendelkezést kiegészítő Ntvm. sérelmezett 1. §-a e jogokkal összefüggő korlátozó előírást állapít meg azzal, hogy bizonyos felsorolt helyeken tilos aláírást gyűjteni. E tilalom bevezetésének okát a törvényjavaslat miniszteri indokolása abban jelöli meg, hogy "a munkahelyi és egyéb függőségi viszonyok lehetetlenné teszik, hogy az állampolgárok szabadon, hatalmi befolyástól mentesen döntsenek arról, hogy támogatnak-e egy népszavazási vagy népi kezdeményezést".
A népszavazáshoz való jog alkotmányos alapjog, azonban e jogot sem lehet minden korlátozástól mentesnek tekinteni. Az Alkotmány 8. § (2) bekezdésében foglalt előírás az alapvető jog lényeges tartalmának korlátozását tiltja. Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint az alapjog tartalmának alkotmányellenes korlátozása akkor állapítható meg, ha a korlátozás nem szükségszerű és az elérni kívánt cél fontosságával nem áll arányban [20/1990. (X. 4.) AB határozat és a 7/1991. (II. 28.) AB határozat].
Az Ntvm. 1. §-a a népszavazással kapcsolatos jogok korlátozását csak rendkívül szűk körben állapítja meg. Az Alkotmánybíróság szerint ez a korlátozás -a népszavazás tisztaságához, befolyásmentes gyakorlásához fűződő alapvető érdekekre tekintettel - indokolt mértékű és arányos, ezért nem jár a népszavazás alapvető jogának lényeges, az Alkotmány 8. § (2) bekezdésébe ütköző sérelmével.
A támadott korlátozás nem sérti az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében megfogalmazott diszkrimináció tilalmát sem. Az Ntvm. 1. §-a az aláírásgyűjtési tilalom helyeit, illetőleg eseteit a korlátozás indokolt céljával összefüggésben és ezen belül is csak a feltétlenül szükséges körben állapította meg. A tilalmazott esetekre pedig az érintett alanyi kör tekintetében olyan egyforma korlátozást tartalmaz, amely nem sérti az Alkotmány diszkriminációt tiltó rendelkezését.
A fentiekre figyelemmel az Ntvm. 1. §-ával összefüggésben az indítványban megfogalmazott alkotmányellenesség nem áll fenn. Nem állapítható meg alkotmányellenesség az Ntvm.-nek az e rendelkezésen alapuló 2. és 6. §-ában meghatározott érvénytelenség, illetve szabálysértési szankció tekintetében sem. Az aláírásgyűjtési tilalom megszegése jogellenes cselekménynek minősül, így ahhoz a jogalkotó megalapozottan fűzi az érvénytelenség jogkövetkezményét. A törvényhozó jogkörébe tartozik az is, hogy a jogellenes cselekményt - annak társadalomra veszélyességére tekintettel - szabálysértésnek nyilvánítson (1968. évi I. törvény 1. §-a). Az Ntvm. 6. §-a által megállapított szabálysértés - az indítványtól eltérően - nem áll összefüggésben az Alkotmány 70/A. § (2) bekezdésében foglalt előírással, amely szerint az embereknek a 70/A. § (1) bekezdése szerinti bármilyen hátrányos megkülönböztetését a törvény szigorúan bünteti.
Mindezek alapján az indítvány nem megalapozott és ezért azt az Alkotmánybíróság elutasította.
Budapest, 1991. július 9.
Dr. Sólyom László s. k.
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Ádám Antal s. k.
előadó alkotmánybíró
Dr. Lábady Tamás s. k.
alkotmánybíró
Dr. Szabó András s. k.
alkotmánybíró
Dr. Vörös Imre s. k.
alkotmánybíró
Dr. Herczegh Géza s. k.
alkotmánybíró
Dr. Schmidt Péter s. k.
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszky Ödön s. k.
alkotmánybíró
Dr. Zlinszky János s. k.
alkotmánybíró