990/B/1995. AB határozat
a foglalkozás-egészségügyi szolgálatról szóló 89/1995. (VII. 14.) Korm. rendelet, annak 2. § (3) bekezdése és a foglalkozás-egészségügyi szolgáltatásról szóló 27/1995. (VII. 25.) NM rendelet alkotmányellenességének vizsgálatáról
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány és alkotmányellenes mulasztás megállapítása iránti indítvány tárgyában meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság a foglalkozás-egészségügyi szolgálatról szóló 89/1995. (VII. 14.) Korm. rendelet, annak 2. § (3) bekezdése és a foglalkozás-egészségügyi szolgáltatásról szóló 27/1995. (VII. 25.) NM rendelet alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére, továbbá alkotmányellenes mulasztás megállapítására irányuló indítványt elutasítja.
INDOKOLÁS
I.
Az Alkotmánybírósághoz a foglalkozás-egészségügyi szolgálatról szóló 89/1995. (VII. 14.) Korm. rendelet (a továbbiakban: R.), az R. 2. § (3) bekezdése és a foglalkozás-egészségügyi szolgáltatásról szóló 27/1995. (VII. 25.) NM rendelet (a továbbiakban: Nr.) alkotmányellenességének megállapítása és megsemmisítése tárgyában több indítvány érkezett. Az Alkotmánybíróság az indítványokat egyesítette és azokat egy eljárásban bírálta el.
1. Indítványozók azon az alapon vitatják az R. alkotmányosságát és ezzel összefüggésben az Nr. alkotmányosságát is, hogy a Kormánynak nem volt törvényi felhatalmazása a foglalkozás-egészségügyi szolgálat kormányrendeletben történő szabályozására. Megítélésük szerint az R. a munkavédelemről szóló 1993. évi XCIII. törvény (a továbbiakban: Mvt.) végrehajtása tárgyában kiadott olyan végrehajtási rendelet, amelynek alkotmányossági kelléke az Mvt-ben meghatározott törvényi felhatalmazás. A Kormány saját feladatkörben kiadott végrehajtási tárgyú rendelete - indítványozók meglátása szerint - ellentétes a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.) 7. §-ának és 15. §-ának rendelkezéseivel és így közvetlenül ütközik azzal az alkotmányi rendelkezéssel, amely kimondja, hogy a Kormány rendelete nem lehet ellentétes a törvénnyel. Alkotmányellenesnek tartják az indítványozók az R-t azon az alapon is, hogy az olyan alkotmányos alapjogot szabályoz - az egészséghez fűződő jogot -, amit az Alkotmány 8. § (2) bekezdésének rendelkezése szerint csak törvényben lehet szabályozni.
2. Egyes indítványozók szerint az R. 2. § (3) bekezdése azért ellentétes az Alkotmány 70/E. § (2) bekezdésének rendelkezésével, mert a foglalkozás-egészségügyi ellátást - jóllehet az egészségügyi ellátásnak minősül - a társadalombiztosítás és a szociális intézmények rendszerén kívül - külön térítési díj ellenében - szervezik meg. Alkotmányellenesnek tartják az indítványozók az R. hivatkozott rendelkezését azon az alapon is, hogy az ellentétes az Alkotmánynak a vállalkozás szabadságáról és a Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény (a továbbiakban: Ptk.) szerződéskötési szabadságról szóló rendelkezéseivel.
3. Más indítványozók azért kérik az R. alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítést, mert szerintük az R. alkotmányellenes módon az önkormányzatok számára anélkül állapít meg új feladatot, hogy azzal arányban álló állami támogatásban részesítené az önkormányzatokat.
4. Egyik indítványozó alkotmányellenes mulasztás megállapítását kérte, mivel meglátása szerint a Kormány nem határozta meg, hogy a foglalkozás-egészségügyi szolgálatnak jogelődje-e az üzem-egészségügyi szolgálat.
II.
Az Alkotmánybíróság az indítványokat megalapozatlannak találta.
1. Az állami szervek - köztük a Kormány - jogalkotó hatáskörét átfogóan az Alkotmány és a Jat. szabályozza. Az Alkotmány 35. § (2) bekezdésének rendelkezése szerint a Kormány a maga feladatkörében rendeleteket bocsát ki és határozatokat hoz. A Kormány rendelete és határozata törvénnyel nem lehet ellentétes. A Jat. 7. § alapján a Kormány az Alkotmányban meghatározott feladatkörében, illetőleg törvényben vagy törvényerejű rendeletben kapott felhatalmazás alapján ad ki rendeletet. A Kormány saját feladatkörben történő rendeletkiadási jogkörének korlátja az Alkotmány 8. § (2) bekezdésének rendelkezése, amely szerint az alapvető jogokra és kötelezettségekre vonatkozó szabályokat csak törvény állapíthat meg és a Jat 2., 3., 4., és 5. §-a, amely rendelkezések a törvényhozási tárgyakat határozzák meg. Amikor konkrét esetben az Alkotmánybíróság a Kormány saját hatáskörében kibocsátott rendeletének jogforrástani alkotmányosságát bírálja el, azt vizsgálja, hogy a Kormány az Alkotmányban meghatározott feladatkörében járt-e el, továbbá nem vonta-e el olyan életviszonyok szabályozását, amelyek törvényhozási tárgyat képeznek.
Az Alkotmánybíróság az 507/B/1995. AB határozatában kifejtette, hogy az Alkotmány 35. § (1) bekezdés b) pontjában foglalt felhatalmazás alapján a Kormány a törvények végrehajtását biztosítja és ehhez hatáskörében eljárva rendeleteket bocsáthat ki. Mindaddig, amíg az Alkotmány hivatkozott általános felhatalmazása alapján született kormányrendelet nem ellentétes valamely törvényi rendelkezéssel, alkotmánysértés nem állapítható meg (ABH 1996, 528.). A Kormány feladatkörébe tartozik az Alkotmány 35. § (1) bekezdés g) pontja alapján az egészségügyi ellátás állami rendszerének meghatározása, továbbá a k) pont alapján mindazon feladatok ellátása, amelyeket törvény a hatáskörébe utal. Az Mvt. 13. §-a állami feladattá teszi a munkavédelem megszervezését, a 17. § (1) bekezdésének rendelkezése alapján pedig az Országgyűlés, a Kormány, illetve a munkaügyi, a népjóléti, az ipari és kereskedelmi miniszter és az irányításuk, felügyeletük alatt működő központi államigazgatási szervek saját jogkörükben látják el a munkavédelem nemzetgazdasági szintű irányításával kapcsolatos feladatokat. A Kormány a foglalkozás egészségügyi szolgálat létrehozásával, annak jogállásával kapcsolatos szabályozási jogköre gyakorlásával az Alkotmány által biztosított feladatkörében járt el és az R. megalkotása révén nem sértette a Jat. 7. §-ának rendelkezését sem.
Az Alkotmánybíróság a továbbiakban azt vizsgálta, hogy a Kormány az R. kibocsátásával nem vonta-e el olyan életviszonyok szabályozási jogát, amelyek rendezése törvényhozói hatáskörbe tartozik. A Jat. 4. § e) pontja alapján a gazdasági rendre vonatkozóan törvényben kell szabályozni a munkaviszony és a munkavédelem alapvető kérdéseit. Az Országgyűlés a munkavédelem alapvető kérdései szabályozási kötelezettségének eleget tett, amikor 1993. október 5-i ülésén elfogadta a munkavédelemről szóló törvényt. Az Mvt. rendelkezik a foglalkozás-egészségügyi szolgálatról, különösen arról, hogy a szolgálat köteles közreműködni az egészséges munkakörnyezet kialakításában, az egészségkárosodások megelőzésében. E törvény szerint a munkáltatónak biztosítania kell, hogy a munkavállalók és azok munkavédelmi képviselői a szükséges felvilágosítást a foglalkozás-egészségügyi szolgálattól megkaphassák, továbbá hogy a foglalkozás-egészségügyi szolgálat szakmai irányítását az Állami Népegészségügyi és Tisztiorvosi Szolgálat illetékes szervei látják el és ebben a körben a munkáltató a foglalkozás-egészségügyi szolgálatnál foglalkoztatottaknak utasítást nem adhat. Egyebekben azonban a törvényhozó a foglalkozás-egészségügyi szolgálat működésének tárgykörét olyannak ítélte meg, amely nem tartozik a munkavédelem alapvető kérdései közé és nem minősül törvényhozási tárgynak. Figyelemmel arra, hogy az Mvt. az egészséges és biztonságos munkavégzés megteremtésének kötelezettségeit a munkáltató, a munkavállaló és az állam között osztja el, meghatározva az egyes szereplők egymással szembeni jogait és kötelezettségeit és ezt megteszi a foglalkozás-egészségügyi szolgálat tekintetében is, alkotmányosan nem kifogásolható, hogy egyebekben a szolgálat létrehozásával, tevékenységi körének meghatározásával kapcsolatos kérdések szabályozása nem törvényi szintű.
Tévedett az indítványozó, amikor az R. alkotmányosságát azon az alapon vitatja, hogy az R. rendelkezései az Alkotmány 70/D. §-ban meghatározott "a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez" fűződő jogra vonatkozó szabályokat állapít meg és ezért ellentétben áll az Alkotmány 8. § (2) bekezdésével, amely szerint az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat csak törvény állapíthat meg. Az Alkotmánybíróság több határozatában foglalkozott az alapjogok szabályozásának tárgykörével. Az Alkotmánybíróság 64/1991. (XII. 17.) AB határozata szerint az alapjog nem minden vonatkozásában törvényhozási tárgy. Nem mindenfajta összefüggés az alapjogokkal követeli meg a törvényi szintű szabályozást. Valamely alapjog tartalmának meghatározása és lényeges garanciáinak megállapítása csakis törvényben történhet, törvény kell továbbá az alapjog közvetlen és jelentős korlátozásához is. Közvetett és távoli összefüggés esetében azonban elegendő a rendeleti szint is (ABH 1991, 301.). Az Alkotmánybíróság a 29/1994. (V. 20.) AB határozatában megállapította, hogy az alapjogok szabályozása a jogforrási forma alkotmányossága tekintetében csak akkor elégíti ki az Alkotmány 8. § (2) bekezdésébe foglalt követelményt, ha az törvényi szinten történik. Mindazonáltal az alkotmányos jogokkal ugyancsak kapcsolatban álló, de azokat csupán távolról, közvetetten érintő, technikai és nem korlátozó jellegű szabályok rendeleti formában történő kiadása önmagában nem minősül alkotmányellenesnek (ABH 1994, 155.). Az egészséghez fűződő alapjogról a munkavédelem szempontjából az Mvt. illetve az egészségügyről szóló 1972. évi II. törvény (a továbbiakban: Et.) rendelkezik. Az Et. meghatározza a munkafolyamatokkal és munkakörülményekkel kapcsolatos közegészségügyi követelményeket, az Mvt. pedig az ezek biztosításának feladatait osztja el a munkavédelemért felelős személyek és szervezetek között. Az R. szabályai az Mvt. és az Et. rendelkezéseit, ezek érvényesülését elősegítő, jórészt szervezeti jellegű normák. A R. nem rendelkezik az egészséghez fűződő alkotmányos alapjogról, hanem az alapjog törvényekben meghatározott érvényesülésének foglalkozás-egészségügyi megvalósulását biztosítja és így nem ellentétes az Alkotmány 70/D. §-ának rendelkezéseivel.
2. Az R. 2. § (3) bekezdése alapján azok a munkáltatók, akik nem tartanak fenn foglalkozás-egészségügyi szolgálatot, eltérő megállapodás hiányában az 1. mellékletben meghatározott térítési díjat fizetik a szolgáltatást nyújtónak. Indítványozók szerint a fenti rendelkezés ellentétes az Alkotmány 70/E. § (2) bekezdésével, mert nem a társadalombiztosítás rendszerén belül, a társadalombiztosítási járulék terhére szervezi meg a foglalkozás-egészségügyi szolgáltatást.
Az Alkotmány 70/E. § alapján a Magyar Köztársaság állampolgárainak joguk van a szociális biztonsághoz; öregség, betegség, rokkantság, özvegység, árvaság és önhibájukon kívül bekövetkezett munkanélküliség esetén a megélhetésükhöz szükséges ellátásra jogosultak. A Magyar Köztársaság az ellátáshoz való jogot a társadalombiztosítás útján és a szociális intézmények rendszerével valósítja meg.
Az Alkotmány 70/E. §-a a betegség, a rokkantság és így az üzemi baleset vagy foglalkozási ártalom miatt bekövetkezett betegség és rokkantság esetére állapítja meg az állam kötelezettségeként a társadalombiztosítás vagy a szociális ellátó rendszeren keresztül történő szociális biztonságról való gondoskodást. A foglalkozásegészségügyi szolgálat feladata, tevékenysége nem az üzemi baleset vagy foglalkozási ártalom miatt megbetegedett munkavállaló szociális biztonságának biztositása, hanem a megfelelő orvosegészségügyi vizsgálatok elvégzésével éppen az ilyen balesetek, foglalkozási ártalmak elkerülése. Az Alkotmány rendelkezéséből nem állapítható meg az állam alkotmányos kötelezettsége, hogy a foglalkozásegészségügyi szolgálatot a társadalombiztosítás keretén belül szervezze meg.
Alkotmányellenesnek tartják indítványozók az R. hivatkozott rendelkezését azon az alapon is, hogy az ellentétes az Alkotmánynak a vállalkozás szabadságáról és a Ptk-nak a szerződéskötési szabadságról szóló rendelkezéseivel. A vállalkozás szabadságával kapcsolatban az Alkotmánybíróság 54/1993. (X. 13.) AB határozatában kifejtette, hogy a vállalkozás joga a foglalkozás szabad megválasztásához való alkotmányos alapjog egyik aspektusa. A vállalkozás joga a vállalkozások számára teremtett közgazdasági feltételrendszerbe való belépés lehetőségét is jelenti. A vállalkozás jogától különböző kérdés az, hogy a vállalkozó milyen közgazdasági feltételrendszerbe lép be. E feltételrendszerrel kapcsolatban különösen az az alkotmányossági követelmény, hogy a feltételrendszer, így például az adórendszer megfeleljen a piacgazdaság Alkotmányban rögzített követelményének, valamint hogy ne legyen diszkriminatív (ABH 1993, 341-343.). A foglalkozás-egészségügyi szolgáltatás meghatározott díjfizetése melletti igénybevételi kötelezettsége a közgazdasági feltételrendszer része. Abban az esetben, ha a vállalkozó (munkáltató) maga nem működtet foglalkozás-egészségügyi szolgálatot, köteles az ilyen szolgáltatást más szolgáltatótól igénybe venni. Ez a szabály nem tesz különbséget a vállalkozók között és mivel a díjfizetés az alkalmazott munkavállalók számához igazodik, a vállalkozások nagyságának megfelelő arányos terhet jelent.
Tévedtek az indítványozók, amikor a Ptk. rendelkezéseinek olyan értelmet tulajdonítottak, amely kizárja, hogy a Kormány rendeletben határozza meg az igénybevett foglalkozás-egészségügyi szolgáltatás díja megállapításának jogát. A Ptk. 226. § (1) bekezdése alapján jogszabály meghatározhatja a szerződés egyes tartalmi elemeit és kimondhatja, hogy ezek a szerződésnek akkor is részei, ha a felek eltérően rendelkeznek. Az R. hivatkozott rendelkezése illetve annak 1. számú melléklete nem áll ellentétben a Ptk. rendelkezéseivel és így nem sérti az Alkotmány 35. § (2) bekezdésében foglaltakat.
3. Indítványozók szerint az R. alkotmányellenes módon az önkormányzatok számára anélkül állapít meg új feladatot, hogy azzal arányban álló állami támogatásban részesítené az önkormányzatokat. Az Alkotmánybíróság a 2/1997. (I. 22.) AB határozatában megállapította, hogy az önkormányzati feladatok lényege az önkormányzatok rendeltetésében gyökerezik, ami a helyi közügyek önálló intézésében, valamint a helyi közszükséglet kielégítésére irányuló szervező munkában határozható meg. Ezek körét a kötelező feladatokat illetően törvény, egyébként pedig az önkormányzat döntése állapítja meg. A tevékenységek feltételeit meghatározó jogszabályi kötelezettségek terhesebbé válása - mint például a munkajogi vagy a társadalombiztosítási jogszabályok módosulása - nem vezet az önkormányzati feladatkör kibővüléséhez (ABK 1997. január, 4.). A foglalkozás-egészségügyi szolgálát felállítása vagy ennek hiányában más foglalkozás-egészségügyi szolgáltatótól a szolgáltatás megvásárolásának kötelezettsége nem tekinthető olyan önkormányzati feladatnak, ami megalapozná az önkormányzatok jogát az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés c) pontjában szabályozott feladatvégzéssel arányban álló állami támogatásra. Bár az R. rendelkezései azon keresztül, hogy megváltoztatták a tevékenységek feltételeit meghatározó jogszabályi kötelezettségeket, terhesebbé tették az önkormányzatok számára az önkormányzati feladatok teljesítését, de azokat nem bővítették.
4. Az egyik indítványozó azzal összefüggésben kéri az alkotmányellenes mulasztás megállapítását, hogy az R. nem határozta meg az üzem-egészségügyi szolgálatnál foglalkoztatottak munkajogi státuszát, és mivel arról sem rendelkezett, hogy a foglalkozás-egészségügyi szolgálat az üzem-egészségügyi szolgálat jogutódja-e, alkotmányellenes helyzetet teremtett az üzem-egészségügyi szolgálatnál foglalkoztatottak közalkalmazotti jogviszonya tekintetében.
Az R. 7. § (1) bekezdése hatályon kívül helyezte az egészségügyről szóló 1972. évi II. törvény végrehajtásáról rendelkező 16/1972. (IV. 29.) MT rendelet 14. §-át. Ez azt jelenti, hogy megszűnt az egészségügyi intézmények keretében működő üzem-egészségügyi szolgálatok működtetésének kötelezettsége. Az itt foglalkoztatott közalkalmazottak jogviszonya tekintetében a közalkalmazottak jogállásáról szóló 1992. évi XXXIII. törvény (a továbbiakban: Kjt.) rendelkezései alapján kell eljárni. A Kjt. 30. § (1) bekezdés a) pontja alapján a munkáltató a közalkalmazotti jogviszonyt felmentéssel akkor szüntetheti meg, ha megszűnt a munkáltatónak az a tevékenysége, amelyben a közalkalmazottat foglalkoztatták. A felmondás további feltételeit is a Kjt. rendelkezései határozzák meg. Az R. hivatkozott rendelkezése nem teremt alkotmányellenes helyzetet azzal, hogy nem szabályozza az egészségügyi intézmények üzem-egészségügyi szolgálatánál foglalkoztatottak közalkalmazotti jogviszonyát, mivel a Kjt. általános rendelkezései rájuk is vonatkoznak.
A fentiekre figyelemmel az Alkotmánybíróság a rendelkező részben foglaltak szerint határozott és az indítványokat elutasította.
Budapest, 1997. május 20.
Dr. Ádám Antal s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Lábady Tamás s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszky Ödön s. k.,
alkotmánybíró