2/1997. (I. 22.) AB határozat
a Magyar Köztársaság 1992. évi költségvetéséről és az államháztartás vitelének 1992. évi szabályairól szóló 1991. évi XCI. törvénnyel, valamint a Magyar Köztársaság 1993. évi költségvetéséről szóló 1992. évi LXXX. törvénnyel összefüggésben a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására, továbbá a Magyar Köztársaság 1994. évi költségvetéséről szóló 1993. évi CXI. törvény alkotmányellenességének vizsgálatára rányuló indítványok tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség, valamint jogszabályi rendelkezések alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványok tárgyában meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság a Magyar Köztársaság 1992. évi költségvetéséről és az államháztartás vitelének 1992. évi szabályairól szóló 1991. évi XCI. törvénnyel, valamint a Magyar Köztársaság 1993. évi költségvetéséről szóló 1992. évi LXXX. törvénnyel összefüggésben a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványt, továbbá a Magyar Köztársaság 1994. évi költségvetéséről szóló 1993. évi CXI. törvény 72. § (2), valamint (4)-(5) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványokat elutasítja.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
A Magyar Köztársaság 1992. évi költségvetéséről és az államháztartás vitelének 1992. évi szabályairól szóló 1991. évi XCI. törvénnyel (a továbbiakban: Klt.1.), valamint a Magyar Köztársaság 1993. évi költségvetéséről szóló 1992. évi LXXX. törvénnyel (a továbbiakban: Klt.2.) összefüggésben mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítása tárgyában, továbbá a Magyar Köztársaság 1994. évi költségvetéséről szóló 1993. évi CXI. törvény (a továbbiakban: Klt.3.) 72. § (2), valamint (4)-(5) bekezdése alkotmányellenességének megállapítása és megsemmisítése tárgyában több indítvány érkezett. Az Alkotmánybíróság az indítványokat egyesítette és azokat egy eljárásban bírálta el.
1. Indítványozók azért kérik a Klt.1-gyel, illetve a Klt.2-vel összefüggésben az alkotmányellenes mulasztás megállapítását, mert e költségvetési törvények nem biztosították az önkormányzatoknak a köztisztviselőt, a közalkalmazottat megillető 13. havi illetmény és jubileumi jutalom költségvetési fedezetét. Megítélésük szerint a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény (a továbbiakban: Ktv.) 49. § (1) bekezdése, a közalkalmazottak jogállásáról szóló 1992. évi XXXIII. törvény (a továbbiakban: Kjt.) 68. § (1) bekezdése, 78. § (1)-(2) bekezdése, a köztisztviselők munkavégzéséről, munka- és pihenőidejéről, jutalmazásáról, valamint juttatásairól szóló 170/1992. (XII. 22.) Korm. rendelet 4. § (1) bekezdése az önkormányzatoknak olyan új feladatokat adnak, amelyek alkotmányos feltétele a feladat ellátásához szükséges saját bevétel, illetve a feladattal arányban álló állami támogatás biztosítása. Az állam elmulasztotta a feladat ellátásához szükséges pénzeszközök rendelkezésre bocsátását és ezzel megsértette az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés c) pontjának rendelkezését.
2. Indítványozók másik csoportja azért tartja alkotmányellenesnek a Klt.3. 72. § (4), (5) bekezdéseit, mert azok alapján a Kjt. általi fizetési fokozatoknak megfelelő közalkalmazotti illetmény terheiből a központi költségvetés csak az önkormányzatok éves költségvetési bevételén belül az állami támogatás arányának megfelelő részét fedezi, méghozzá olyképpen, hogy a támogatás 50%-át az önkormányzatoknak kell saját forrásból vagy a számlavezető pénzintézettől felvett hitelből megelőlegezniük. Megítélésük szerint a rendelkezés ellentétben áll az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés c) pontjában foglaltakkal.
Egyik indítványozó szerint azért is alkotmányellenes a Klt.3. 72. § (2) bekezdése, mert a támogatás kiszámításának alapjául az 1993. december 31-i illetmény és a Kjt. alapján járó kötelező illetmény különbözetét veszi. Ez a szabály kedvezőtlen helyzetbe hozza azokat az önkormányzatokat, amelyek a Kjt. szerinti illetménybeállást részlegesen vagy teljesen önerőből már 1993. december 31-e előtt biztosították. Az ő esetükben nem vagy csak korlátozott mértékben valósul meg az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés c) pontjában foglalt rendelkezés.
II.
Az indítványok nem megalapozottak.
1. Az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés c) pontja alapján a helyi képviselő-testület az önkormányzat törvényben meghatározott feladatainak ellátásához megfelelő saját bevételre jogosult, továbbá e feladatokkal arányban álló állami támogatásban részesül.
Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 49. § (1) bekezdése szerint, ha az Alkotmánybíróság hivatalból, illetőleg bárki indítványára azt állapítja meg, hogy a jogalkotó szerv a jogszabályi felhatalmazásból származó jogalkotói feladatát elmulasztotta és ezzel alkotmányellenességet idézett elő, a mulasztást elkövető szervet - határidő megjelölésével - felhívja feladatának teljesítésére.
A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 87. § (2) bekezdése alapján új önkormányzati feladat megállapítása esetén az Országgyűlés egyidejűleg biztosítja az ellátáshoz szükséges pénzügyi fedezetet.
Az Alkotmánybíróság a továbbiakban azt vizsgálta, hogy a Ktv. és a Kjt. a köztisztviselőket és a közalkalmazottakat megillető 13. havi illetményre, jubileumi jutalomra vonatkozó rendelkezései tekinthetők-e olyan új önkormányzati feladatnak, ami megalapozza az Országgyűlés Ötv. 87. § (2) bekezdésében meghatározott kötelezettségét.
A 13. havi illetmény és a jubileumi jutalom a munkavégzésre irányuló köztisztviselői, illetve közalkalmazotti jogviszonyon alapuló jogosultság. Mindkét juttatási formáról - ha nem is a Ktv., illetve Kjt. jelenlegi szabályai szerint - rendelkeztek az 1992. június 30-ig hatályos munkajogi jogszabályok. A jubileumi jutalomra a korábbi jogszabályok alapján is jogosult volt a munkavállaló, változás a mértékben és a 30 éves közszolgálati, közalkalmazotti jogviszony elismerésében következett be, míg a 13. havi illetmény a jutalmat váltotta fel. A közszolgálati és a közalkalmazotti jogviszonyok alapján a felek jogait és kötelezettségeit megállapító jogszabályok módosulása miatt bekövetkezett változás azonban nem értelmezhető önkormányzati feladatkör bővülésének, még akkor sem, ha az a munkáltatói kötelezettség változását is jelenti. A munkajogi, a társadalombiztosítási szabályok módosulása esetén nem az önkormányzati feladatok bővüléséről, hanem a feladatellátás feltételeiben bekövetkezett változásról van szó. Az önkormányzati feladatok lényege az önkormányzatok rendeltetésében gyökerezik, ami a helyi közügyek önálló intézésében, valamint a helyi közszükséglet kielégítésére irányuló szervező munkában határozható meg. Ezek körét a kötelező feladatokat illetően törvény, egyébként pedig az önkormányzat döntése állapítja meg. A tevékenységek feltételeit meghatározó jogszabályi kötelezettségek terhesebbé válása nem vezet az önkormányzati feladatkör kibővüléséhez.
Indítványozó tévedett, amikor a jogszabályi változások terhesebbé válásából arra következtetett, hogy ez egyúttal önkormányzatok részére új feladat meghatározását is jelenti, és megalapozza az Országgyűlés Ötv. 87. § (2) bekezdésében meghatározott kötelezettségét.
2. Az Alkotmánybíróság megállapította azt is, hogy a Klt.3. 72. §-ában a közalkalmazotti illetményrendszer kötelező bevezetésével kapcsolatos többletkiadások fedezetére megállapított rendelkezések nem sértik az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdésének b) pontjában, valamint c) pontjában meghatározott önkormányzati alapjogokat.
Az Alkotmánybíróság már több határozatában vizsgálta az Alkotmányban szabályozott önkormányzati alapjogok természetét [pl. 1/1993. (I. 13.) AB határozat, ABH 1993, 29.; 4/1993. (II. 12.) AB határozat, ABH 1993, 68-73.; 57/1994. (IX. 17.) AB határozat, ABH 1994, 316., 331.; 77/1995. (XII. 21.) AB határozat, ABH 1995, 396.]. E határozataiban megállapította, hogy az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdésében szabályozott alapjogok a helyi képviselő-testületek számára biztosított olyan hatáskörcsoportok, amelyek a helyi önkormányzás körében az önkormányzatok számára biztosított autonómia alkotmányos garanciáit képezik. Az önkormányzatokat az egyes alapjogok körében megillető autonómia azonban nem feltétlen és korlátozhatatlan. Az alapjogok szabályozása elsősorban a kormánnyal és az államigazgatással szemben nyújt alkotmányos garanciát az önkormányzatok számára. A törvényhozót az Alkotmányban szabályozott önkormányzati alapjogok annyiban korlátozzák, hogy azokat nem vonhatja el, nem állapíthat meg olyan mértékű korlátozásokat, amelyek valamely önkormányzati alapjog tartalmának kiüresedéséhez, tényleges elvonásához vezetnek.
A közalkalmazotti illetmény-előmeneteli rendszernek a helyi önkormányzati intézményeknél történt kötelező bevezetésével egyidejűleg az ebből eredő terheket a jogalkotó a Klt.3. 72. §-ában foglaltak szerint megosztotta az önkormányzatok és a központi költségvetés között. A megosztás alapján a központi költségvetést terheli a többletkiadásoknak az önkormányzatok éves költségvetési bevételén belül az állami támogatás arányának megfelelő része. A központi költségvetést terhelő többletkiadás felét az önkormányzatoknak kell megelőlegezniük a saját bevételeik terhére, vagy úgy, hogy hitelt vesznek fel e célra. A központi költségvetést terhelő többletkiadásoknak az önkormányzatok által megelőlegezett 50%-át a központi költségvetés 1996. január 1-jétől 3 év alatt negyedévenként egyenlő részletekben megtéríti, és kamatot fizet az önkormányzatnak akkor, ha a többletkiadásokat az önkormányzat hitelfelvétel nélkül finanszírozza. Ha pedig az önkormányzat hitelt vesz fel e célból, a központi költségvetés viseli a hitel kamatterheit. A Magyar Köztársaság 1997. évi költségvetéséről szóló 1996. évi CXXIV. törvény 58. §-a felhatalmazást ad a pénzügyminiszternek arra, hogy az önkormányzatok által a pénzintézetekkel e célból kötött hitelszerződésekben az önkormányzat helyére a pénzügyminiszter lépjen.
Egyes indítványozók álláspontja szerint e rendelkezések sértik az önkormányzatok számára az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés b) pontjában biztosított, a bevételeikkel való önálló rendelkezéshez való jogot.
Az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés b) pontjának második mondata úgy rendelkezik, hogy az önkormányzat a bevételeivel önállóan rendelkezik. A bevételi forrásokkal való önálló rendelkezés nem egyetlen jogosultság gyakorlásában nyilvánul meg, hanem döntési jogosultságok, gazdálkodási hatáskörök gyakorlásának összességét jelenti. Az egyes döntési jogosultságok korlátozása nem jelenti az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés b) pontjának második fordulatában biztosított önkormányzati alapjog korlátozását, mindaddig, amíg az önkormányzatnak a bevételi forrásaival való rendelkezés körében elegendő mozgástere marad ahhoz, hogy bevételi forrásainak felhasználásáról önálló felelősséggel döntsön.
Az Klt.3. 72. § (4) bekezdésének azon rendelkezései, amelyek - a központi költségvetés megtérítési kötelezettsége mellett - a központi költségvetést terhelő többletkiadások felének megelőlegezését írják elő az önkormányzatok számára, kétségtelenül korlátozzák az önkormányzatoknak a bevételi forrásaikkal való rendelkezési autonómiáját. Azonban mivel a korlátozás mértékét tekintve csak a bevételek meghatározott körét érinti, rövid időtartamú, ideiglenes korlátozást jelent, és a szabályozás választási lehetőséget biztosít az önkormányzatok számára, hogy e kötelezettségüknek milyen módon tesznek eleget, a vitatott szabályok nem jelentik akadályát annak, hogy az önkormányzat bevételi forrásainak felhasználásáról önálló felelősséggel döntsön. Ezért az Alkotmánybíróság úgy ítélte meg, hogy a vitatott rendelkezések nem eredményezik az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés b) pontjának második fordulatában szabályozott önkormányzati alapjog alkotmányellenes korlátozását.
Az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés c) pontja alapján az önkormányzat törvényben meghatározott feladatainak ellátásához megfelelő saját bevételre jogosult, továbbá e feladatokkal arányban álló állami támogatásban részesül. Ez az önkormányzati alapjog arra biztosít alkotmányos garanciát a helyi önkormányzat számára, hogy ha törvény kötelezően ellátandó feladatot ír elő - s ezzel korlátozza feladatellátási autonómiáját -, a törvényhozó gondoskodjék a feladat ellátásához szükséges anyagi eszközökről. Az Alkotmány e rendelkezéséből a törvényhozó számára az a kötelezettség származik, hogy a helyi önkormányzatoknak törvényben előírt, kötelezően ellátandó feladatok ellátásához szükséges pénzeszközökről - megfelelő saját bevételi források, illetőleg e feladatokkal arányban álló állami támogatás meghatározásával - köteles gondoskodni. Az Alkotmány e rendelkezése alapján az Országgyűlés szabadon dönt arról, hogy miként gondoskodik a törvényben előírt feladatok ellátásának anyagi fedezetéről. A helyi önkormányzatok kötelezően ellátandó feladataihoz szükséges anyagi fedezetet az Országgyűlés a saját bevételi források és a központi költségvetési hozzájárulások - törvényben, az Ötv.-ben, a helyi adókról szóló törvényben, a kötelező feladatot előíró ágazati törvényekben, valamint a költségvetési törvényekben meghatározott - komplex rendszerén keresztül biztosítja. A saját bevételeknek és állami költségvetési hozzájárulásoknak ez a rendszere kell, hogy biztosítsa a törvényben előírt feladatok ellátásához szükséges pénzügyi fedezetet az önkormányzatok számára. Az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés c) pontjában foglalt rendelkezésből nem vezethető le a törvényhozónak az a kötelezettsége, hogy minden, törvényi szabályozásból eredő önkormányzati többletkiadást, a többletkiadás fedezeteként, célhoz rendelt állami költségvetési hozzájárulással köteles kompenzálni.
Az illetményrendszer kötelező bevezetése - hasonlóan a 13. havi illetmény, illetőleg a jubileumi jutalom előírásához - nem keletkeztet új feladatot az önkormányzatok számára, a feladatellátás feltételeiben eredményez változást. A helyi közszükséglet kielégítésére irányuló önkormányzati feladatellátás feltételeit megváltoztató jogszabályi módosítás, az ebből eredő terhek önkormányzatra hárítása abban az esetben, ha ez a feladatellátást lehetetlenné teszi alkotmányellenes helyzethez vezethet. A jogalkotónak kellő körültekintéssel kell mérlegelnie, hogy az egyébként önkormányzati feladatbővítést nem jelentő jogszabályi módosítás terhei nem vezetnek-e az önkormányzati feladat teljesítésének ellehetetlenítéséhez.
Az államnak az Alkotmány vonatkozó rendelkezései között nagy szabadsága van a megfelelő gazdasági megoldás megválasztására, amelynek során többek között figyelemmel lehet a központi költségvetés, illetve az önkormányzati költségvetés terhelhetőségére is. Az illetményrendszer módosításából eredő többletterhek számításba vétele során az állam figyelembe vette, hogy a módosítás nem vezethet az önkormányzatok ellehetetlenüléséhez, és ezért a tehermegosztás olyan formáját választotta, amely biztosítani képes az önkormányzatok működőképességének megőrzését. A tehermegosztás Klt.3. 72. §-ában meghatározott formája nem áll ellentétben az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés c) pontjában foglaltakkal.
Az Alkotmánybíróság a fentiekre tekintettel a rendelkező részben foglaltak szerint határozott.
Dr. Sólyom László s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Ádám Antal s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Kilényi Géza s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lábady Tamás s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Szabó András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszky Ödön s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Vörös Imre s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Zlinszky János s. k.,
alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: 138/E/1993.-4.