303/C/1996. AB végzés
alkotmánybírósági eljárás megszüntetéséről
Az Alkotmánybíróság jogszabály nemzetközi szerződésbe ütközésének vizsgálatára, valamint mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítvány tárgyában - dr. Bagi István, dr. Harmathy Attila és dr. Kuko-relli István alkotmánybírák különvéleményével - meghozta a következő
végzést:
Az Alkotmánybíróság a légi közlekedésről szóló 1995. évi XCVII. törvény 19. § (1) bekezdése, 22. §-a, 28. §-a, 35. §-a, 56. §-a, 57. §-a, 58. § (2) bekezdés b) pontja, 68. § (1) bekezdése, 71. § 1. pontja, 2. pontja, 4. pontja, 5. pontja, 6. pontja és 8. pontja nemzetközi szerződésbe ütközésének vizsgálatára és megsemmisítésére, továbbá - az Országgyűlés jogalkotói feladata tekintetében - mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására és megszüntetésére irányuló indítvány alapján indult eljárást megszünteti.
INDOKOLÁS
1. Az országgyűlési képviselő az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 21. § (3) bekezdés a) pontjában meghatározott indítványozói jogkörében fordult az Alkotmánybírósághoz és kérte a légi közlekedésről szóló 1995. évi XCVII. törvény (a továbbiakban: Lt.) rendelkezései nemzetközi szerződésbe ütközésének megállapítását. Álláspontja szerint az Lt.-nek az indítványban, illetve annak kiegészítésében megjelölt rendelkezései, illetve fogalommeghatározásai [19. § (1) bekezdés, 22. §, 28. §, 35. §, 56 §, 57. §, 58. § (2) bekezdés b) pont, 68. § (1) bekezdés, 71. § 1. pont, 2. pont, 4. pont, 5. pont, 6. pont és 8. pont] ellentétesek az 1971. évi 25. törvényerejű rendelettel kihirdetett, a nemzetközi polgári repülésről Chicagóban, az 1944. évi december 7. napján aláírt Egyezmény és annak módosításáról szóló jegyzőkönyvek rendelkezéseivel, illetve - a ki nem hirdetett - Függelékeiben meghatározott szabványokkal, továbbá az 1971. évi 24. törvényerejű rendelettel kihirdetett, a légijárművek fedélzetén elkövetett bűncselekményekről és egyéb cselekményekről szóló, Tokióban, az 1963. évi szeptember hó 14. napján kelt Egyezmény 6. cikkével.
Az indítványozó álláspontja szerint az Országgyűlés mulasztást követett el, amikor nem építette be az Lt.-be azokat a nemzetközi szabványokat, amelyek a légi közlekedés védelmének lényegét képezik és a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény 2. §-a alapján a törvényhozásra tartoznak; így nem határozta meg azokat a minimális követelményeket, amelyektől - a végrehajtásra adott felhatalmazás alapján - a Kormány sem térhet el.
2. Az országgyűlési képviselő indítványozó időközben elhalálozott. Erre tekintettel az Alkotmánybíróság az eljárást az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló, módosított és egységes szerkezetbe foglalt 3/2001. (XII. 3. ) Tü. határozat 31. § e) pontja (ABH 2003, 2065, 2076.) alapján megszüntette.
Budapest, 2004. július 6.
Dr. Holló András s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Bagi István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Strausz János s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bihari Mihály s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Harmathy Attila s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszkyné dr. Vasadi Éva s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Harmathy Attila alkotmánybíró különvéleménye
Nem értek egyet a határozattal és annak indokolásával. Nézetem szerint az Alkotmánybíróságnak az indítványról érdemben kell határoznia. Indokaim a következők:
1. Annak megítélése, hogy az indítványozó halála mennyiben befolyásolja az eljárás menetét, attól függ, milyen felfogást fogad el az Alkotmánybíróság saját szerepéről és eljárásának természetéről:
- ha az eljárás az indítványozó személyhez tapadó jogának érvényesítését szolgálja, akkor az indítványozó halála miatt az eljárás megszüntetésének van helye,
- ha az eljárás célja nem kizárólag az indítványozó személyes ügye, akkor az indítványozó halála nem vonja maga után szükségszerűen az eljárás megszüntetését.
A kérdésre adandó válasz keresésénél az Alkotmánybíróság tagjainak eddig sem volt egységes az álláspontja. Ezt mutatja az a tény is, hogy az Alkotmánybíróság indokoltnak tartotta egy olyan megszüntető végzésnek a Magyar Közlönyben való közzétételét, amelyben - az egész addigi gyakorlat elemzésére támaszkodva - három alkotmánybíró látta szükségesnek a határozattól eltérő álláspontját különvéleményben és öt alkotmánybíró párhuzamos indokolásban kifejteni [42/1998. (X. 2.) AB végzés, ABH 1998, 532.]. Indokolt ezért a jelen ügy elbírálásánál az elvi alapokat - az adott ügy sajátosságára leszűkített vizsgálat mellett - összefoglalni.
2. Az Alkotmánybíróságról és az alkotmánybírósági eljárásról szóló jogszabályok - attól eltekintve, hogy egyes ügycsoportoknál meghatározzák, ki jogosult az eljárás kezdeményezésére - kifejezetten nem rendelkeznek sem az indítványozó eljárási szerepéről, sem halálának hatásáról.
A következő rendelkezések mégis kiindulási alapot adnak a vizsgált kérdés eldöntéséhez:
- az Alkotmány 32/A. §-ának (3) bekezdése annyit mond ki, hogy az Alkotmánybíróság eljárását törvényben meghatározott esetekben bárki kezdeményezheti,
- az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.)
= az Abtv. 20. §-ában kimondja, hogy az Alkotmánybíróság az arra jogosult indítványa alapján jár el,
= az egyes ügycsoportokra vonatkozó speciális szabályok körében meghatározza, hogy melyek azok a kivételt képező esetek, amelyekben az Alkotmánybíróság indítvány nélkül, hivatalból eljárhat [az Abtv. két ügycsoportnál ad lehetőséget a hivatalból történő eljárásra: a 44. § alapján jogszabályok vagy az állami irányítás egyéb jogi eszközei nemzetközi szerződésbe ütközésének vizsgálatánál, a 49. § (1) bekezdése szerint mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapításánál],
= az Abtv. 21. §-ában meghatározza, hogy az 1. §-ban felsorolt ügycsoportok esetében ki indítványozhatja az eljárást, ezt kiegészíti a 38. §, amely a bíró kezdeményezési jogát mondja ki az előtte folyamatban lévő ügyben alkalmazandó jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálata tekintetében, valamint a 48. §, amely az alkotmányjogi panasz megtételére jogosultságot állapítja meg,
= az Abtv. 50. §-ában és az 51. §-ban - az 1. §-ban nem említett - további két eljárási esetkörre állapítja meg, ki indítványozhatja az eljárást,
= az Abtv. 27. § (2) bekezdése szerint az Alkotmánybíróság határozata mindenkire kötelező,
= az Abtv. 43. § (1) bekezdése szerint az Alkotmánybíróság határozatával megsemmisített jogszabályt vagy az állami irányítás egyéb jogi eszközét a határozat közzétételének napjától nem lehet alkalmazni, de kivételesen, egy adott személy érdekeinek figyelembevételével ettől eltérően is meg lehet határozni a megsemmisítés hatályának időpontját [a 43. § (3) bekezdése szerint a jogerős határozatta] lezárt büntetőeljárásban alkalmazott jogszabály megsemmisítésénél az elítélt érdekeire, a 43. § (4) bekezdése alapján a kezdeményező különösen fontos érdekeire tekintettel],
= az eljárás részletes szabályainak meghatározását az Országgyűlés által a 29. § szerint később törvényi formában megalkotandó ügyrendre bízza; eddig az időpontig három kérdésre korlátozva (jogi képviselet, anyanyelv használata, bírák kizárása) a Polgári perrendtartásról szóló törvény rendelkezéseinek megfelelő alkalmazását írja elő (19. §). A fenti szabályok alapján arra a következtetésre lehet jutni, hogy
- az eljárás általában indítványhoz kötött, de kivételesen, meghatározott körben indítvány nélkül, hivatalból is határozhat az Alkotmánybíróság,
- az ügyek egyes csoportjainál eltérő megoldásokat ír elő a jogszabály egyrészt az eljárás kezdeményezésére jogosult személyek, másrészt a határozat hatályának meghozatalánál figyelembe veendő személyi érdekek tekintetében.
3. Az Alkotmány az Alkotmánybíróságra vonatkozó szabályokat nem a bírói szervezetről szóló X. fejezetben helyezte el, hanem önálló fejezetben. Ez a szerkesztési megoldás önmagában kifejezi az Alkotmánybíróság sajátos jogállását.
Az Alkotmánybíróság különleges szerepét jelzi az Alkotmány Alkotmánybíróságról szóló rendelkezéseinek keletkezéstörténete is. Az Alkotmány 32/A. §-át az Alkotmány módosításáról szóló 1989. I. törvény 6. §-a iktatta be az Alkotmány szövegébe. Az alkotmánymódosításról szóló törvényjavaslat miniszteri indokolása szerint az Alkotmánybíróság a jogszabályok alkotmányosságának ellenőrzésével, továbbá az emberi jogok védelmével kapcsolatban lát el feladatokat. Itt tehát a bíróságokétól eltérő szerepről van szó.
Az Alkotmány módosításáról szóló 1989. évi XXXI. törvény 17. §-a megváltoztatta az Alkotmány 32/A. §-ának szövegét; a törvényjavaslat miniszteri indokolása az Alkotmánybíróság alkotmányvédelmi feladatát emelte ki. Ezt a felfogást követte az Abtv. törvényjavaslatának miniszteri indokolása is, amely szerint az Alkotmánybíróságot az alkotmányvédelem olyan intézményeként jelöli meg, amely a normakontroll útján a hatalmi ágak egyensúlyát és az alapjogok védelmét biztosítja. Az indokolás az Alkotmánybíróság létrehozásának időszerűségét a jogállam megteremtésének célkitűzésével magyarázza.
Az Alkotmánybíróság 4/1997. (I. 22.) AB határozatának indokolásában - hatáskörének vizsgálatával kapcsolatban - foglalkozott azzal a kérdéssel, milyen körülmények között keletkezett az Alkotmánynak az Alkotmánybíróságról szóló 32/A. §-a és az Abtv. Az elemzés szerint az Ellenzéki Kerekasztal a jogállam biztosítását szolgáló egyik fő követelésének elfogadásával került be a törvénybe egyrészt az, hogy az Alkotmánybíróságnak az alkotmányossági ellenőrzése és megsemmisítési lehetősége valamennyi jogszabályra kiterjed, másrészt az, hogy az utólagos normakontrollt bárki kezdeményezheti (ABH 1997, 41, 44-46.). A 11/1992. (III. 5.) AB határozat indokolása az Alkotmánybíróság tevékenységét vizsgálva ezt az intézményt úgy jellemezte, mint amely a kiépülő jogállamban először kezdte meg működését (1990. január 2-án), és amelynek a békés rendszerváltásban történelmi feladata van. Az Alkotmánybíróság feladatát a jogállam elvének szem előtt tartásával látja el (ABH 1992, 77, 80, 82, 84.). Az Alkotmánybíróság sajátos helyzetét és eljárásának kérdéseit vizsgáló 2/2002. (I. 25.) AB határozat - a történeti folyamat és az alkotmánybírósági gyakorlat áttekintése alapján - a jogállam elvének érvényesítése mellett az Alkotmánybíróságnak a hatalommegosztásban elfoglalt helyét emelte ki (ABH 2002, 41, 50-53.).
Az Alkotmánybíróság szerepéből következően az Abtv.-n alapuló eljárások nem jogorvoslat céljait szolgálják, egyedül az alkotmányjogi panasznak van jogorvoslati jellege, bár egyébként az alkotmányjogi panasz is - az egyéni ügyben a jogainak megsértését elszenvedő személy által előterjesztett - jogszabály alkotmányellenességének vizsgálatára irányuló kérelem (315/E/2003. AB határozat, ABH 2003, 1590, 1594-1595.).
4. Az Alkotmánybíróság közjogi helyzete és eljárása az Alkotmány 32/A. §-ának rendelkezéséből és az azon alapuló Abtv. szabályaiból következik. Ennek alapján állapítható meg, hogy
- az Alkotmánybíróság az alkotmányvédelem intézménye,
- az Alkotmánybíróság közjogi helyzetéből következően eljárásának természete eltér az igazságszolgáltatás szervei előtt folyó eljárásoktól,
- az Alkotmánybíróság indítvány alapján jár el, hivatalból csak kivételesen, a törvényben konkrétan meghatározott esetekben határozhat,
- az Alkotmánybíróságnak az Abtv.-ben meghatározott ügycsoportokban előterjesztett indítványt érdemben elbíráló határozata a jogszabályok és az állami irányítás egyéb jogi eszközének alkotmányjogi szempontú elbírálását tartalmazza.
5. Az Abtv. alapján az Alkotmánybíróság hatáskörébe jellegükben eltérő természetű ügyek tartoznak. Az ügycsoportok különböző jellegét mutatja az indítvány megtételére jogosultak körének eltérő szabályozása is. Ennek megfelelően különböző lehet az indítványozó szerepe is.
Az adott ügyben jogszabály nemzetközi szerződésbe ütközésének vizsgálatára, valamint mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványról van szó.
Az Alkotmánybíróság az 53/1993. (X. 13.) AB határozatban már kifejtette, hogy jogszabály nemzetközi szerződéssel való összhangjának vizsgálatánál a támadott jogszabály, a nemzetközi szerződés és az Alkotmány viszonyát kell ellenőrizni (ABH 1993, 323, 326-327.). Az indítvány megtételére jogosultak körét az Abtv. 21. §-ának (3) bekezdése határozza meg; a jogosultak közé tartoznak az országgyűlési képviselők is. Az eljárás jellege, az indítvány megtételére jogosultak köre azt mutatja, hogy a jogrendszer fontos elvi kérdéseinek alkotmányjogi vizsgálatáról van szó ilyen esetekben. A vizsgálatra váró kérdés nem az indítványozó személyes ügye, nem az indítványozó jogállására, vagyoni jogaira és kötelezettségeire vonatkozik. Az előterjesztett kérelem nem tapad az indítványozó személyéhez. Mindezek alapján az indítványozó halála nem vonja maga után azt, hogy az eljárás oka-fogyottnak minősítendő és az eljárást meg kell szüntetni.
Hasonló következtetésre kell jutni a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló kérelemnél is. Az Alkotmánybíróság az ebbe a csoportba tartozó ügyeknél kezdettől fogva azt vizsgálta, hogy fennáll-e olyan jogalkotói mulasztás, amely alkotmányellenes helyzetet teremt [összefoglalóan: 64/1997. (XII. 17.) AB határozat, ABH 1997, 380, 388.]. Az alkotmányvédelemnek ezt az esetét a jogalkotó annyira fontosnak tekintette, hogy kivételesen az indítvány nélkül, hivatalból történő határozathozatalt is lehetővé tette. Nem lehet tehát ebben az esetben sem okafogyottnak minősíteni az eljárást kizárólag az indítványozó halála miatt.
A fentiek alapján álláspontom szerint az eljárást nem lehet megszüntetni, hanem érdemi határozatot kell hozni.
Budapest, 2004. július 6.
Dr. Harmathy Attila s. k.,
alkotmánybíró
A különvéleményhez csatlakozom:
Dr. Bagi István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István s. k.,
alkotmánybíró