42/1998. (X. 2.) AB végzés
az Alkotmány 32/A. § (1) és (2) bekezdései értellmezésére, továbbá az állampolgári jogok országgyűlési biztosárül szóó 1993. évi LIX. törvény 29. § (1) bekezdése alkotmányellenességének megállapítása, valamint az ügyészség és az állampolgári jogok országgyűlési biztosai közötti hatásköri összeütközés megszüntetésére irányuló alkotmánybírósági eljárás megszüntetéséről
Az Alkotmánybíróság az Alkotmány rendelkezéseinek értelmezésére, jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára, valamint hatásköri összeütközés megszüntetésére irányuló indítványok tárgyában - Dr. Sólyom László, Dr. Lábady Tamás és Dr. Tersztyánszky Ödön alkotmánybírók különvéleményével valamint Dr. Holló András, Dr. Sólyom László, Dr. Lábady Tamás és Dr. Tersztyánszky Ödön alkotmánybírók párhuzamos indokolásával - meghozta a következő
végzést:
Az Alkotmánybíróság az Alkotmány 32/A. § (1) és (2) bekezdései értelmezésére, továbbá az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 29. § (1) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására, valamint az ügyészség és az állampolgári jogok országgyűlési biztosai közötti hatásköri összeütközés megszüntetésére irányuló eljárást megszünteti.
Az Alkotmánybíróság ezt a végzést a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
1. Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa, annak általános helyettese, továbbá a nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyűlési biztosa (kisebbségi biztos) és az adatvédelmi biztos közös indítvánnyal fordultak az Alkotmánybírósághoz az alábbiak szerint:
Az indítványozók az Alkotmány 32/B. § (1) és (2) bekezdései értelmezését az Alkotmánynak az ügyészségre vonatkozó XI. fejezete összevetésével kérték annak eldöntése érdekében, hogy alkotmányos-e, ha az ügyészség nem tartozik az országgyűlési biztos vizsgálati és ellenőrzési hatásköre alá.
Az indítványozók az alkotmányértelmezés eredményére tekintettel utólagos normakontroll iránti kérelmet is előterjesztettek, az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (továbbiakban: Obtv.) 29. § (1) bekezdése tekintetében. Álláspontjuk szerint az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében meghatározott jogállamiságból eredő jogbiztonságot sérti - bizonytalan és homályos tartalma miatt - annak meghatározása, hogy az Obtv. alkalmazásában mely szerveket kell hatóságnak tekinteni. Az Obtv. 29. § (1) bekezdése - vélik az indítványozók - az Alkotmány 32/B. § érvényesülési körét is korlátozza.
Végül az indítványozók hatásköri összeütközés megszüntetésére irányuló eljárást is kezdeményeztek. A hatásköri vita álláspontjuk szerint abban áll, hogy ha az alkotmányos jogokkal kapcsolatos panasz az ügyészséget érinti, vagy a panasz kivizsgálásához szükséges adatok, iratok az ügyészség birtokában vannak, akkor vitás, hogy a vizsgálatra ki rendelkezik hatáskörrel: csak az ügyészség maga, vagy az országgyűlési biztos is?
2. Az Alkotmánybíróság az érdemi vizsgálatot megkezdte, időközben azonban az indítványozók indítványaikat visszavonták. Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 20. §-a értelmében az Alkotmánybíróság az arra jogosult indítványa alapján jár el. Ezért az Alkotmánybíróság - az erre vonatkozó gyakorlata szerint - az eljárást megszüntette.
Budapest, 1998. szeptember 29.
Dr. Sólyom László s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Lábady Tamás s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bagi István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszky Ödön s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Ádám Antal s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kilényi Géza s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Németh János s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Vörös Imre s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Sólyom László alkotmánybíró különvéleménye
Nem értek egyet azzal, hogy az Alkotmánybíróság az eljárást ebben az ügyben megszüntette. Az Alkotmánybíróság ügyrendje, valamint az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlatából következő elvek alapján az indítvány visszavonása esetén nem kötelező az eljárás megszüntetése, hanem csupán lehetőség. Ezt a különböző eljárásokra irányuló három indítvány mindegyikére nézve külön-külön kellett volna mérlegelni. Az elvont normakontrollra irányuló indítvány visszavonása ellenére az Obtv. 29. §-a alkotmányosságáról az Alkotmánybíróságnak határozatot kellett volna hoznia (I); hasonlóan döntenie kellett volna az elvont alkotmányértelmezésre irányuló indítvány tárgyában is (II.). Csupán a hatásköri összeütközés megszüntetésére irányuló indítvány vonatkozásában lett volna helye - eme eljárás és az ügyben beadott indítvány sajátosságai alapján, s ezért a határozatban megjelölt októl különböző indokból - az eljárás megszüntetésének.
I.
1. Az Alkotmány szabályozása világossá teszi, hogy az absztrakt normakontroll esetében az indítványozó nem saját jogsérelme orvoslása érdekében lép fel, hanem a köz képviselőjeként az Alkotmánynak megfelelő jogállapot helyreállításáért. Az alkotmányos rend sérelmének csakis jogi tényállása van, az indítványnak nem feltétele semmilyen konkrét jogsérelem. Mindezt különösen kifejezi a mindenkinek kijáró indítványozási jog: az actio popularis. Ennek megfelelően az ilyen közérdekű kereset indítványozóját nem illeti meg a saját jogát konkrét tényállás alapján érvényesítő ügyfél jogállása és az ehhez kapcsolódó garanciák közül a perbeli rendelkezési jog sem.
Az Abtv. az eljárás közös szabályai között azt mondja ki, hogy az Alkotmánybíróság az arra jogosult indítványa alapján jár el (20. §). Ezek után a különféle eljárások indítványozására jogosultakat határozza meg. A 22. § (2) bekezdése szerint az indítványnak határozott kérelmet kell tartalmaznia.
Az alkotmánybíráskodás megindulásakor a legfontosabb kérdések közé tartozott az indítványozó jogainak és az indítvány kezelésének rendezése - különös tekintettel az Abtv. hézagos szabályozására. Az első évben kialakult gyakorlatot ebben a kérdésben is "Az Alkotmánybíróság első éve" című elnöki jelentés foglalta össze, amelyet a teljes ülés 1991. februárjában megvitatott, majd ezt követően nyilvános teljes ülésen ismertetett, hogy ezáltal az alkotmánybíráskodás jellegét meghatározó értelmezési kérdések eldöntéséről a nyilvánosság hiteles és határozott képet kapjon. A jelentés 5. pontja szerint "Az indítványról az Abtv. alig rendelkezik. Az Alkotmánybíróság ... tág lehetőséget hagyott magának az ügy elfogadására, illetve a tárgyalt kérdések körének meghatározására..... Az indítványhoz kötöttség elvét a teljes ülés megállapodása kiterjesztően értelmezte: az "összefüggés" okán bevonta a vizsgálatba az adott alkotmányossági probléma által érintett összes törvényi rendelkezést. Ezzel függetlenítette magát a kérelmező szándékától; lehetővé tette a lavina-effektust [32/1990. (XII. 22.) AB hat.]; az eredeti indítvány elutasítását, de más, nem támadott §-ok tekintetében alkotmányellenesség kimondását [14/1990. (VI. 27.) AB hat.]. ...Indítványon túl helyez hatályon kívül az Alkotmánybíróság akkor is, ha ez a kérdés újraszabályozásához célszerű. Ilyenkor alkotmányos rendelkezéseket is hatályon kívül kell helyezni. [24/1990. (XI. 8.) AB hat.] ...Az indítványt az Alkotmánybíróság azzal az elvi elhatározásával is elválasztotta az indítványozótól, hogy a bárki által beadható indítvány visszavonása a bíróságot nem köti."
2. Amikor az Alkotmánybíróság túlterjeszkedik az indítványon, a határozat e részében - az Abtv. 20. §-ának megszorító értelmezése szerint - nem az indítvány "alapján" jár el. Az Alkotmánybíróság, azonban további gyakorlatában is fenntartotta az indítványhoz kötöttség kiterjesztő értelmezését. Ez az Abtv. 20. § olyan értelmezésével fér össze, amely szerint az "indítvány alapján" való eljárás azt jelenti, hogy az indítvány az eljárás megindításához elengedhetetlen.
A leggyakoribb eset, hogy "szoros összefüggés" okán az indítványban nem támadott jogszabályok alkotmányosságát is elbírálja az Alkotmánybíróság. [Pl. nem vagyoni kár a Ptk.-n kívül is, 34/1992. (VI. 1.) AB hat., ABH 1992, 192, 193; ld. továbbá 3/1992. (I. 23.) AB hat., ABH 1992, 329, 330; levéltári kutatások korlátai, 34/1994. (VI. 24.) AB hat., ABH 1994, 175, 180; vagy legújabban 2/1998. (II. 4.) AB hat., ABK 1998 február 23, 26 (hadigondozás), vagy a tb-önkormányzatok ügye, 16/1998. (V. 8.) AB hat., ABK 1998. május, 225, 232.]
Az Alkotmánybíróság olyan, immár intézményessé vált megoldásai, mint a határozat rendelkező részébe kiemelt, kötelező erejű elvi tételek, amelyek nem egyszer pozitív rendelkezéseket tartalmaznak, mindig túlmennek a normakontrollra és megsemmisítésre irányuló indítványon. [Lásd személyi szám, 15/1991. (IV. 13.) AB hat., ABH 1991,40; vallásszabadság tartalma, 4/1993. (II. 12.) AB hat., ABH 1993, 48; bírósági vezetők kinevezése, 38/1993. (VI. 11.) AB hat., ABH 1993, 256; környezetvédelmi status quo fenntartása, 28/1994. (V. 20.) AB hat., ABH 1994, 134; hatóság megsértése, 36/1994. (VI. 24.) AB hat., ABH 1994, 219; szakmai kamarák felhatalmazásai 39/1997. (VII. 1.) AB hat., ABH 1997, 263; népszavazás, 52/1997. (X. 14.) AB hat., ABH 1997, 331; parlamenti frakcióalakítás feltételei 27/1998. (VI. 16.) AB hat., ABK 1998 június-július, 290.]
Az Alkotmánybíróság 1990 után is döntött úgy, hogy az indítványban sérelmezett jogszabályi rendelkezések tekintetében az indítványt elutasította, viszont más, az indítványban nem támadott jogszabályi rendelkezést alkotmányellenesként megsemmisített. [Alapeset a 14/1990. (VI. 27) AB hat.; de lásd a 29/1995. (V. 25.) AB határozatot is, ahol a támadott önkormányzati rendelet helyett a bányatörvény egyes rendelkezéseinek alkotmányellenességét állapította meg az Alkotmánybíróság, ABH 1995, 145.]
Az Alkotmánybíróság gyakorlatává vált az is, hogy ahol szükség van rá, az indítványtól függetlenül a teljes hierarchikus normasor összhangját vizsgálja. [Önkormányzati rendelet - törvény - Alkotmány: 44/1992. (VII. 23.) AB hat., ABH 1992, 378, 380; 29/1995. (V. 25.) AB hat., ABH 1995 145. Törvény - nemzetközi szerződés - Alkotmány: 53/1993. (X. 13.) AB hat., ABH 1993, 323,326; 4/1997. (I. 22.) AB hat., ABH 1997, 41.] Ha ugyanis az alkotmányellenesség vizsgálata az Alkotmány alatti jogszabályi hierarchia megsértésére vonatkozik, előfordulhat, hogy a legalsó szintű norma formailag ellentétes ugyan a felette állóval, de tartalmilag megfelel az Alkotmánynak; ilyenkor a vizsgált norma és az Alkotmány közötti - az indítványban nem támadott - jogszabály vagy nemzetközi szerződés alkotmányellenességére derülhet fény.
3. A fenti esetekben az Alkotmánybíróság az indítványozó akaratától függetlenül, de nem annak ellenére kiterjesztette határozatát az indítványban nem érintett kérdésekre és jogszabályokra. Kérdés, hogy akkor is függetlenítheti-e magát az Alkotmánybíróság az indítványozó akaratától és az indítványtól, ha az indítványozó kifejezetten visszavonja az indítványt. Mindkét esetben az eljárás folytatásának elvi alapja csakis ugyanaz lehet: egyrészt az illető alkotmánybírósági hatáskör és eljárás eleve közérdekű volta, amelyben az indítványozó az eljárás megindulása után már nem az ügy ura; másrészt pedig az ügyben felmerült alkotmányossági probléma elvi jelentősége.
Az első két olyan esetben, amikor az indítványozó kifejezetten visszavonta indítványát, az Alkotmánybíróság az eljárást elvileg ellentétes indokokkal szüntette meg. A 125/B/1990. AB végzés szerint az indítványozó (indokolás nélkül) kérte az eljárás megszüntetését. Ennek az Alkotmánybíróság az Abtv. 20. §-a és a 21. § (7) bekezdése alapján eleget tett, "mert az indítvány hatálytalanná vált és az eljárás hivatalból nem folytatható". (ABH 1990, 361) A három héttel később a 280/B/1990. AB végzéssel megszüntetett ügyben az indítványozó az ország gazdasági helyzetére hivatkozva vonta vissza a nyugdíjszámítás szabályait támadó indítványát. A végzés rendelkező része szerint "az Alkotmánybíróság hozzájárul, hogy (az indítványozó; visszavonja az indítványát. Az Alkotmánybíróság az eljárást megszünteti." Az indokolás szerint "az Alkotmánybíróság az indítvány visszavonásához hozzájárult és az eljárást megszüntette, mivel nem látott olyan nyomós okot, amely a visszavonás megtagadását indokolta volna". (ABH 1990, 363, 364.) (Az eljáró hármas tanács két tagja mindkét ügyben ugyanaz volt, az előadó alkotmánybíró volt más.) Az év végére azonban a testület véleménye konszolidálódott; az első évről szóló jelentés szerint "a bárki által beadható indítvány visszavonása a bíróságot nem köti."
Ellentétben látszik lenni ezzel a megállapítással az indítvány visszavonása nyomán született megszüntető végzések rendszeres előfordulása. Az egyes ügyek vizsgálata azonban azt mutatja, hogy az eljárást szinte mindegyik esetben egyébként is meg kellett volna szüntetni. Két tipikus tényállás-csoport különböztethető meg. A ritkábban előfordulóban az indítványozó a bíróság felhívásának, hogy egészítse ki indítványát (például jelölje meg pontosan a támadott jogszabályt) nem tesz eleget, hanem hiánypótlás helyett visszavonja indítványát. [Első esetek: 1141/B/1990. AB végzés, ABH 1990, 392; 1149/B/1990. AB végzés, ABH 1990, 393, 411/B/1991. AB végzés, ABH 1991, 938.] Az indítványt azonban tipikus esetben és az esetek túlnyomó részében azért vonják vissza, mert az eljárás tartama alatt a támadott jogszabályt hatályon kívül helyezték, vagy úgy módosították, hogy az indítvány oka megszűnt. A visszavonással leggyakrabban élő köztársasági megbízott, majd a Közigazgatási Hivatal vezetője eme indítványával voltaképpen csupán megkönnyíti az Alkotmánybíróság dolgát, hiszen a határozathozatalkor a bíróságnak hivatalos tudomással kell bírnia arról, hogy az önkormányzat időközben a megtámadott rendeletet módosította, vagy hatályon kívül helyezte. Előfordulnak továbbra is olyan végzések, amelyek az Abtv. 20. §-ára hivatkozva szüntetik meg az eljárást, de ezekből a visszavonás oka nem derül ki. Ezek nagy része is a Közigazgatási Hivatal vezetőjétől származik, s feltehető, hogy ugyanazon okból lép vissza, mint az indokolt visszavonások esetében. (ABH 1993, 845, 859, 861.)
Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint tehát az elvont normakontrollra irányuló indítvány visszavonása - ha nem kellene az eljárást a visszavonástól függetlenül is megszüntetni - nem jár azzal, hogy az eljárást meg kell szüntetni.
Az Alkotmánybíróság ügyrendjéről szóló, 1991-ben elkészített törvényjavaslat, amelyet az Alkotmánybíróság 1994-ben nyújtott be az Országgyűlésnek, szintén azt tartalmazza, hogy "Az Alkotmánybíróság az eljárást megszüntetheti, ha az indítvány hatálya annak visszavonása miatt vagy egyéb okból megszűnt". (T 15 239 sz. törvényjavaslat, 31. § (2) bekezdés.) Az Alkotmánybíróság által 1996-ban ismét előterjesztett törvényjavaslat (T 2 066), amelyet az Alkotmányügyi Bizottság több ülésben is tárgyalt, és amelyhez számos módosító javaslatot terjesztettek elő a képviselők, mind az Alkotmánybíróság részéről, mind módosító javaslatok hiányában változatlan maradt: az indítvány visszavonása esetén az eljárás folytatását az Alkotmánybíróság mérlegelésétől tette függővé.
Az Alkotmánybíróság rámutat, hogy a német Szövetségi Alkotmánybíróság a normakontrollra irányuló eljárás tárgyának kezdettől fogva nem az indítványt, hanem az adott jogszabály Alaptörvénnyel való összeegyeztethetőségét tartotta. Ezért ha indítvány alapján egy ilyen eljárás már elindult, akkor az eljárásról az indítványozó többé nem rendelkezhet, az eljárás további alakulását kizárólag a közérdek szempontjai határozzák meg. A kérelem visszavonása tehát nem szükségszerűen vezet az eljárás megszüntetéséhez. (Így már a BVerfGE 1, 396, 414. döntés, s a gyakorlat máig változatlan.)
4. Az alkotmányossági probléma megoldásához fűződő közérdek még olyan eljárás esetében is fontosabb lehet az indítványozó rendelkezési jogánál, amely kifejezetten egyéni alapjogvédelemre szolgál.
Nem minden esetben szünteti meg az Alkotmánybíróság az eljárást, ha az eredetileg alkotmányjogi panaszként beadott indítványról megállapítja, hogy az az alkotmányjogi panasz feltételeinek nem felel meg. Ilyen eset a jogorvoslat ki nem merítése, vagy az indítványozási jogosultság hiánya, amikor is nem az fordul az Alkotmánybírósághoz, aki az alkotmányellenes jogszabály alkalmazása folytán jogsérelmet szenvedett. Az Alkotmánybíróság több ilyen esetben az alkotmányjogi panaszra irányuló indítványt elutasította, viszont az eljárást az elutasított indítványban megjelölt jogszabály absztrakt kontrolljára lefolytatta. [44/1991. (VIII. 28.) AB hat., ABH 1991, 428, 429; 59/1993. (XI. 29.) AB hat., ABH 1993, 353, 357; 39/1997 (VII. 1.) AB hat., ABH 1997, 263, 277.]
Az Emberi Jogok Európai Egyezménye megsértése esetére kizárólag egyéni panaszok számára nyit nemzetközi bírósági utat. Az Egyezmény 30. cikke - amelyet a 8. kiegészítő jegyzőkönyv iktatott be 1990. január 1-jei hatállyal - kimondja, hogy a Bizottság az eljárás bármely szakaszában határozhat úgy, hogy a kérelmet az ügylajstromából törli (azaz megszünteti az eljárást), ha a körülmények arra engednek következtetni, hogy a) a kérelmezőnek nincs szándékában kérelmét tovább fenntartani vagy b) az ügy megoldódott, vagy c) a Bizottság által megállapított bármely más okból nem indokolt a kérelem megvizsgálását tovább folytatni. A Bizottságnak mindazonáltal folytatnia kell a kérelem megvizsgálását, ha az Egyezményben meghatározott emberi jogok védelme ezt kívánja meg. Ezt a rendelkezést néhány stiláris változással átvette a 11. kiegészítő jegyzőkönyv. Az Emberi Jogok Európai Egyezményének ebben megállapított 37. cikke értelmében most már az (állandó) Emberi Jogok Európai Bíróságának is vizsgálnia kell az indítvány visszavonása esetén, hogy az Egyezményben és kiegészítő jegyzőkönyveiben védett jogok nem követelik-e meg mégis az eljárás folytatását. Megjegyzendő azonban, hogy mind a Bizottság, mind az akkori Bíróság még a 30. cikk beiktatása előtt is így járt el, ha az eljárás folytatását közérdekből szükségesnek látta. (Lásd például a Tyrer v UK ügyet (1978 Series A no. 26).
A német Szövetségi Alkotmánybíróság pedig ebben az évben változtatta meg korábbi gyakorlatát a fentieknek megfelelő érvek alapján. Az ítélet szerint a Szövetségi Alkotmánybíróság (a német jogban egyéni jogsérelemre vonatkozó) alkotmányjogi panasz visszavonása ellenére is lefolytatja az eljárást, ha ezt közérdekből szükségesnek látja. (Urteil vom 14. Juli 1998, Europäische Grundrechte Zeitschrift 1998, 13[14, 395, 402. (helyesírási reformok bevezetése az iskolai oktatásban). Az ítélet indokolása szerint az ügyben az alkotmányjogi panasz funkciói közül az objektív alkotmányjog védelme, valamint annak értelmezése és továbbfejlesztése olyan mértékben előtérbe került az egyéni alkotmánybírósági jogvédelemmel szemben, hogy közérdekből az eljárást a panasz visszavonása ellenére is le kellett folytatni. Az indítvány ugyanis alapvető fontosságú alkotmányjogi kérdést vetett fel, amelynek közérdekűségét a Szövetségi Alkotmánybíróság már azzal elismerte, hogy az eljárást a jogerős rendes bírósági ítélet megszületése előtt elkezdte.
Látható, hogy az eddigi magyar gyakorlatban nem fordult elő, hogy visszavont alkotmányjogi panasz ellenére folytatta volna az eljárást az Alkotmánybíróság. Az ismertetett ügyek inkább az eljárás fent leírt "indítvány nélküli" folytatása körébe illenek, mintsem az egyéni jogsérelem ügyében a jogsérelmet szenvedett fél akarata ellenére folytatott eljáráshoz. Az Alkotmánybíróság itt az alkotmányjogi panaszt mintegy átfunkcionálta, amit annál is inkább megtehetett, mert az Abtv. szerinti alkotmányjogi panasz nem más, mint egyéni ügyben indítványozott és arra is kiható normakontroll, amelyben a norma alkotmányosságára vonatkozó határozati rendelkezés ugyanúgy mindenkire kötelező, mintha elvont normakontroll során született volna. Ha tehát az Alkotmánybíróság nem járhat el az alkotmányjogi panasz eljárásában úgy, hogy az eredmény az indítványozó ügyére kihasson, a fennmaradó részt, a normakontrollt tovább folytathatja.
Az országgyűlési biztos az elvont normakontrollra vonatkozó indítványát vonta vissza, alkotmányjogi panasz visszavonása ebben az ügyben nem merült fel. Az ügyrendi törvényjavaslat nem különböztet indítványfajták szerint; annak alapján tehát az Alkotmánybíróság a visszavont alkotmányjogi panasz ellenére is mérlegelheti az eljárás folytatását, ha azt közérdekből szükségesnek látja. A közérdekű eljárás azonban nyilván nem tekint az eredeti indítványozó ügyére, hanem a norma alkotmányellenessége esetén annak megsemmisítése a célja. Erre pedig az Abtv. rendszerében és az Alkotmánybíróság már kialakult gyakorlatában az eljárás absztrakt normakontrollként való folytatása elegendő.
II.
Az elvont alkotmányértelmezés természete szerint mindig közérdekű, és az ebben a tárgyban hozott határozat mindenkire kötelező voltánál fogva mindig elvi jelentőségű. Ezt a jellemvonását nem csorbítja, hogy indítványozására csak az Abtv.-ben meghatározott szervek jogosultak. Ha az Alkotmány rendelkezése mindenkire kiterjedő hatályú értelmezésének szükségessége egyszer felmerül, s az arra jogosult megfelelő indítványt tesz az Alkotmánybíróságnál, az indítvány bármely okból való visszavonása éppen úgy nem akadályozhatja az Alkotmánybíróságot abban, hogy az eljárást folytathassa, mint az elvont normakontrollra irányuló indítvány visszavonása sem, ahol pedig csak valamely jogszabály alkotmányosságának tisztázása és az ezzel együtt járó alkotmányértelmezés képviselte a közérdeket. A most elbírált ügyben tehát az Alkotmány 32/B. §-ának értelmezését az Alkotmánybíróság lefolytathatja.
Budapest, 1998. szeptember 29.
Dr. Sólyom László s. k.,
alkotmánybíró
A különvéleményhez csatlakozom.
Budapest, 1998. szeptember 29.
Dr. Lábady Tamás s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszky Ödön s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Sólyom László alkotmánybíró párhuzamos indokolása
Egyetértek azzal, hogy az eljárást a hatásköri összeütközés megszüntetésére irányuló indítvány tárgyában az indítvány visszavonása után az Alkotmánybíróság megszüntette. Az eljárás megszüntetése azonban eme eljárás esetében sem az Abtv.-ből folyó kötelessége az Alkotmánybíróságnak. Ha a hatásköri összeütközés valódi alkotmányossági kérdést is felvet, az eljárás folytatható. A most elbírált ügyben az alkotmánybírósági eljárás megszüntetését véleményem szerint az ügy és az abban beadott indítványok sajátosságai indokolják.
Az országgyűlési biztos visszavonta a hatásköri összeütközés megszüntetésére irányuló indítványát is. Az Alkotmánybíróságnak ez a hatásköre két meghatározott szerv konkrét vitájában való döntésre irányul. Ezért itt az eljárás esetleges folytatásának közérdekűsége nem adódik olyan természetesen, mint a normakontroll közös nevezője alapján az alkotmányjogi panasz és az elvont alkotmányossági vizsgálat esetén, és az egyedi hatásköri konfliktus nem is minden esetben vet fel elvi súlyú alkotmányossági problémát, sőt valódi alkotmányossági kérdés az ügyek egy jelentős részében egyáltalán nem is szerepel. Ezért annak elbírálásához, hogy a hatásköri összeütközés megszüntetésére irányuló indítvány visszavonása esetén az Alkotmánybíróság mikor és milyen szempontok alapján szüntetheti meg az eljárást, e hatáskör sajátosságait kell először megvizsgálni.
1. Az Abtv.-nek az Alkotmánybíróság hatáskörét meghatározó I. fejezete csak a hatásköri összeütközéssel érintett szerveket sorolja fel, ezen túlmenő tartalmi szabályt nem ad. "Az állami szervek, továbbá az önkormányzatok és más állami szervek, illetőleg az önkormányzatok között felmerült hatásköri összeütközés megszüntetése" tartozik az Alkotmánybíróság hatáskörébe [1. § f) pont.)] Az egyes eljárások részletes szabályait tartalmazó V. fejezet az állami szervek közül kiveszi a bíróságokat; megállapítja, hogy azok a szervek indítványozhatják a hatásköri összeütközés megszüntetését, amelyek között az felmerült; s jogkövetkezményként azt határozza meg, hogy az Alkotmánybíróság - az indítványozó meghallgatása nélkül - dönt arról, hogy a felmerült vitában mely szervnek van hatásköre, és kijelöli az eljárásra kötelezettet (50. §).
Ez a szabály sajátos átalakulás után nyerte el mai tartalmát. Az Abtv. első publikált tervezete (1989. május 6.) kizárólag a bíróság és más állami szerv között felmerült hatásköri összeütközés eldöntését értette hatásköri összeütközés alatt (52. §). A tárcakörözés után megszerkesztett május 29-i törvényjavaslat szövege még konkrétabban arról szól, hogy az Alkotmánybíróság "dönt arról, hogy a felmerült vitában a bíróságnak, vagy az indítványozónak van-e hatásköre, és kijelöli az eljárásra kötelezettet". A törvényjavaslat e mellé már felveszi a más szervek közötti hatásköri összeütközés megszüntetését is. 1989 szeptemberére kikerült a javaslatból a bíróság és más szerv közötti összeütközés, s így ez a hatáskör a többi állami szervre és az önkormányzatokra szűkült. Noha a szabályok változtak, a mögöttük álló koncepció egyes elemei a ma hatályos rendelkezésekig folyamatosan megmaradtak.
Ilyen a hatásköri összeütközés adott, egyedi ügyre vonatkozó mivolta: a bíróság hatáskörét vitató "más szerv" egyedi bírósági határozat felülvizsgálatát kezdeményezte volna az Alkotmánybíróságon (s ezt a tárcakörözéskor a Legfelsőbb Bíróság sem észrevételezte). Hasonlóképpen, "az eljáró szerv kijelölésekor" az Alkotmánybíróság már a május 29-i törvényjavaslat indokolása szerint időkímélés és a további viták elkerülése miatt nem általában egy szerv(típus) hatásköréről dönt, hanem a konkrét ügyben eljáró konkrét szervet jelöli ki. Kezdettől nyomon kísérhető továbbá a törvényjavaslatok indokolásában a hatásköri összeütközés szűk, a közigazgatásra jellemző modellje mellett (két szerv ugyanabban az ügyben állapítja meg hatáskörét vagy annak hiányát), az összeütközés tág felfogása is, amely azt a hatalmi ágak közötti konfliktusként (ld. bíróságok és más szervek), illetve jogalkotó szervek vitájaként fogja fel arról, hogy melyiknek van joga valamely tárgyat szabályozni.
Az Abtv. 50. §-a megőrizte az előzményekből a hatásköri összeütközés egyedi vitára vonatkozó voltát, mind az indítványozás joga, mind a jogkövetkezmény tekintetében. "Az eljárásra kötelezett szerv kijelölése" az 50. § (2) bekezdésében első látásra a klasszikus közigazgatási hatásköri összeütközés megoldását tartja szem előtt. Az ilyen értelmezés azonban ellentmondásba kerülne a törvényalkotási folyamatban és az Abtv. indokolásában is tekintetbe vett jogalkotási hatásköri konfliktussal, ahol nem az eljárásra kötelezett szerv kijelölése a megoldás, hanem az adott esetben az eljárásra való jogosultság megállapítása, vagy - negatív oldalról - annak eldöntése, hogy vajon az alacsonyabb szintű jogalkotó szerv nem cselekedett-e ultra vires. Az, hogy a jogalkotásra hatáskörrel rendelkező szervnek meg kell-e alkotnia a jogszabályt, már nem a hatásköri összeütközésre vonatkozó eljárásnak lehet tárgya, hanem mulasztásban megnyilvánuló alkotmánysértés megállapításának. Az Abtv. 50. § (2) bekezdése valójában a legvégső következtetést vonja le, amikor "eljárásra kötelezésről" beszél; ám ez feltételezi az eljárásra jogosultság megállapítását. Ez a hatásköri összeütközés megoldásának a lényege. A továbblépés a kötelező eljárásra csupán az egyik lehetséges összeütközés-típusban szükséges. A klasszikus igazgatási hatásköri vitára vonatkozóan - amikor ugyanabban az ügyben több közigazgatási szerv állapítja meg hatáskörét, vagy annak hiányát - csak az 1991. évi XX. törvény (az önkormányzati hatásköri törvény) 22. §-a fogalmazta meg pontosan az Alkotmánybíróság hatáskörét az eljáró közigazgatási szerv kijelölésére. Ez, az államigazgatási eljárásról szóló 1957. évi IV. törvénybe (Áe. 8. §) iktatott rendelkezés azonban kizárólag az Áe. hatályán belül értelmezhető, s nincs semmilyen alap arra, hogy az Abtv. 50. §-át ebbe a keretbe szorítsa az értelmezés.
2. Az Alkotmánybíróság eddigi ügyei, amelyekben a hatásköri összeütközés szóba került, egyaránt felölelnek klasszikus közigazgatási, és jogalkotási hatásköri összeütközéseket is. Egyszerű közigazgatási hatásköri vitát döntött el például a 444/F/1992. Ab hat. (ABH 1992, 743), a 645/F/1996. AB hat. (ABH 1996, 771) és a 737/F/1995. AB hat. (ABH 1996, 706). A határozatok másik része viszont arra vonatkozott, hogy a rendelet a törvény végrehajtásán belül marad-e, vagy ultra vires szabályoz. Ezen belül sokféle átmenet figyelhető meg az egyedi hatásköri vita és a hatáskörök normatív rendezésének vitatása, s végül a tiszta hatáskör-túllépési esetek között - különös tekintettel arra, hogy egyes jogszabályok kizárólag valamely egyedi tényállásra vonatkoznak. [960/H/1992. AB hat., ABH 1993, 732; 45/1993. (VII. 2.) AB hat., ABH 1993, 484; 563/H/1994. AB hat., ABH 1995, 881.]
Az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlata tehát - összhangban a törvényalkotó szándékával - a konkrét ügyekre korlátozza az Abtv. 50. §-a használatát, s a hatáskörökkel kapcsolatos általános kérdéseket - kezdve a hatáskörök jogszabályi elosztásának alkotmányosságától a hatáskör-túllépéssel alkotott normákig - általában az utólagos normakontroll keretében dönti el. Megjegyzendő azonban a voltaképpeni (s így elbírált) hatásköri összeütközésekről, hogy ezek eddig a klasszikus közigazgatási konfliktus keretén belül maradtak. A hatásköri összeütközés olyan eseteiben, ahol nem merül fel alkotmányossági probléma, természetesen az adott esetre vonatkozó egyszerű jogalkalmazói törvényértelmezést kell csak végeznie az Alkotmánybíróságnak. Ilyen eset például az egyszerű közigazgatási hatásköri összeütközés (Áe. 8. §), amely természete szerint nem is kívánná meg az alkotmánybírósági hatáskört.
3. Alkotmányossági probléma ott merül fel, ahol azt kell megállapítani, mely szerv milyen hatáskört, s főleg meddig a határig gyakorolhat alkotmányosan, azaz ahol a vitában szereplő mindkét szerv hatáskörének alkotmányos értelmezésére szükség van. A közigazgatáson belüli vitán túlmenő, s elsősorban a hatalmi ágak közötti "hatásköri összeütközés" megszüntetése ilyen elemzés nélkül el sem képzelhető. Ez utóbbi viták mindig az illető szerv államszervezetbeli jogállását, alkotmányos minőségét érintik. Hogy a törvényalkotó effajta vitákat is szem előtt tartott, nemcsak az Abtv. 50. § (1) bekezdésében meghatározott szervek felsorolásából tűnik ki, hanem a törvényhozási folyamat során az indokolásokban állandóan szereplő példából is, amely az ugyanazt a tárgyat szabályozni kívánó jogalkotó szervek közötti összeütközést említi.
Az Abtv. szerinti hatásköri vita tehát magában foglalja azoknak az összeütközéseknek eldöntését is, amikor valamely szerv hatáskörének alkotmányos terjedelmét kell meghatározni, beleértve annak elbírálását is, hogy hatáskörét a konkrét esetben vajon alkotmányosan gyakorolta-e. Így az Abtv. 50. §-a nem csupán arra az esetre vonatkozik, hogy ugyanarra a hatáskörre több szerv jelenti be igényét, vagy több szerv egyaránt tagadja azt, hanem az ilyen kérdésekhez képest előzetesen eldöntendő, fent meghatározott hatásköri kérdésekre is. Az Abtv.-ben meghatározott jogkövetkezmény pedig - a döntés arról, hogy a vitázók közül melyik szervnek van hatásköre - a hatáskör alkotmányos meghatározására is kiterjed, s az eljáró szerv kijelölése úgy is értendő, hogy az adott ügyben az eljárás eredményeként meghatározott hatáskör (s gyakorlásának meghatározott módja) illeti meg az illető szervet.
Ebben az összefüggésben a voltaképpeni hatásköri összeütközés adott ügyet eldöntő mivolta azt jelenti, hogy az alkotmánybírósági határozat a vitatkozó szervek számára a hatáskörök terjedelmét és gyakorlásuk konkrét módját úgy jelöli ki, hogy nem hagy teret az illető jogalkalmazóknak további, saját értelmezésre. Ez az előnye annak, ha az Alkotmánybíróság a hatásköri vitát az Abtv. 50. § szerinti eljárásban dönti el.
4. A hatásköri összeütközés megszüntetése tehát két szerv konkrét jogvitájában való döntés. Ezért itt az eljárás folytatásának sem közérdekűsége, sem az Alkotmánybíróság határozatát igénylő elvi alkotmányossági kérdés megléte nem adódik olyan természetesen, mint a normakontroll közös nevezője alapján az (egyedi) alkotmányjogi panasz és az elvont alkotmányossági vizsgálat esetén.
Ha azonban a hatásköri összeütközés valóban felvet alkotmányossági problémát, sőt, ha ez a probléma jelentős elvi súlyú, az ilyen kérdések tisztázása közérdekű lehet, s ha már egyszer felmerültek, a tisztázáshoz fűződő közérdeket az indítványozó visszavonulása nem szünteti meg. A most elbírálandó ügyben az indítványra okot adó vita két alkotmányos szerv jogállását érinti. Az eltérő értelmezések miatt az egyik szerv akadályozhatja a másikat alkotmányos funkciójának ellátásában. Ezért közérdekű és elvi jelentőségű alkotmányossági kérdésnek kell-e tekinteni annak tisztázását, hogy az országgyűlési biztos vizsgálódási joga kiterjed-e az ügyészségre is.
Megjegyzendő, hogy a német Szövetségi Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint hatásköri vitában a szóbeli tárgyalás után csak a Bíróság engedélyével lehet visszavonni az indítványt. A Bíróság nem adja meg ezt az engedélyt, ha az eljárás megszüntetése közérdekkel ellentétes lenne. (BVerfGE 24, 299, 300.)
A most elbírált ügyben az országgyűlési biztos egyrészt arra hivatkozással vonta vissza indítványait, hogy időközben megfelelő munkakapcsolat alakult ki a kisebbségi jogok országgyűlési biztosa és az ügyészség között, az ügyészség a vizsgálatokat engedélyezi, s így a hatásköri összeütközés gyakorlatilag megszűnt. Az Alkotmánybíróság azonban már a köztársasági elnök jogállásáról szóló határozataiban rámutatott arra, hogy alkotmányossági kérdések megoldása nem helyettesíthető a hatalmat éppen gyakorlók megállapodásával. Az alkotmányossági kérdést az Alkotmánybíróságnak kell kötelezően eldöntenie (ABH 1991, 244.) Emlékeztetni kell arra is, hogy azokban a normakontroll-esetekben, ahol az indítványt azért vonták vissza, mert az arra okot adó probléma jogszabályi szinten rendeződött, az eljárást a visszavonás nélkül is meg kellett volna szüntetni, hiszen az Alkotmánybíróság hatályon kívül helyezett normákat nem vizsgál. Ha pedig az a visszavonás indoka, hogy a jogszabályt az Alkotmánynak megfelelően módosították, az alkotmányosság normatív szinten állt helyre. Ez pedig lényegében más, mint az éppen a hatáskört gyakorló felek "privát" megegyezése. Már csak a jogbiztonsághoz fűződő érdek is amellett szól, hogy az Alkotmánybíróság ezen indok alapján ne szüntesse meg az eljárást.
Az országgyűlési biztos másik érve, az ügyészség alkotmányos helyzetének megváltoztatására irányuló törvényhozói szándékok (nyilvánvalóan az ügyészség kormány alá rendelésének terve, ahogy annak ügye a visszavonás keltekor, 1998. június 30-án állni látszott; olyan szubjektív várakozás, amely a visszavonó kérelemben írottakkal szemben egyáltalán nem teszi időszerűtlenné az elvi kérdések tisztázását. Éppen a visszavonó indítvány benyújtása óta történt változások a törvényhozói szándékban és az ügyészség alkotmányos helyzete megváltoztatásának esélyeiben világítanak rá legjobban az Alkotmánybíróság által határozatba foglalt elvi tisztázás és a várakozások és megegyezések közötti különbségre.
Az országgyűlési biztos érvei az eredeti indítványban felvetett hatásköri összeütközés alkotmánybírósági megszüntetéséhez fűződő közérdeket nem érintik, sem a kérdés elvi tisztázásának jelentőségét nem csökkentik, ezért az eljárást tovább lehetne folytatni. Más indokok alapján viszont a hatásköri összeütközés megszüntetésére irányuló indítvány visszavonásához mégis azt a jogkövetkezményt lehet kapcsolni, hogy az Abtv. 50. § szerinti eljárást az Alkotmánybíróság megszünteti. Az ügyben felvetett alkotmányossági kérdés súlyának és közérdekű voltának leginkább az általános érvényű alkotmánybírósági határozat felel meg. Az általános érvényű hatásköri rendezésre nem az Abtv. 50. § szerinti eljárási mód szolgál - sőt, elvont döntésre ez kifejezetten alkalmatlan. Mint azokban az esetekben általában, ahol a hatáskörökkel kapcsolatban valódi alkotmányossági kérdés merül fel, elvileg itt is rendelkezésre áll a normakontroll és az elvont alkotmányértelmezés is. Mivel jelen esetben ezekre külön indítvány is van, s a feni különvéleményemben kifejtettek szerint a ilyen indítványok visszavonása nem köti az Alkotmánybíróságot, az Alkotmánybíróságnak mérlegelnie kellett volna, hogy az Obtv. 29. § (1) bekezdése alkotmányossági vizsgálatára és az Alkotmány 32/B. §-ának elvont értelmezésére az eljárást lefolytatja, s ennek a mérlegelésnek véleményem szerint pozitív eredményre kellett volna vezetnie.
A fenti gondolatmenet alapján az Alkotmánybíróság a hatásköri összeütközés megszüntetésére irányuló indítvány visszavonásának a közérdek sérelme nélkül és az Alkotmánybíróság sajátos funkcióját, az elvi alkotmányossági kérdések tisztázását betöltve, ebben az ügyben helyt adhat.
Budapest, 1998. szeptember 29.
Dr. Sólyom László s. k.,
alkotmánybíró
A párhuzamos indokoláshoz csatlakozom.
Budapest, 1998. szeptember 29.
Dr. Lábady Tamás s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszky Ödön s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András alkotmánybíró párhuzamos indokolása
1. Az Alkotmánybíróság az indítvány visszavonása miatt, az Abtv. 20-§-ára alapítva - eddigi gyakorlatának megfelelően - megszüntette az eljárást. Ezen okból a testület 1990. január 1-jétől, tehát működésének megkezdésétől - egy kivétellel - mindig eljárást megszüntető döntést hozott. Az alkotmánybírósági gyakorlatban egy ügy ismeretes, amikor az Alkotmánybíróság úgy értelmezte az Abtv.-t, hogy az ún. szubjektív, az indítványozói mérlegelésen alapuló indítvány-visszavonás az Alkotmánybíróságot nem köti: "Az Alkotmánybíróság az indítvány visszavonásához hozzájárult és az eljárást megszüntette, mivel nem látott olyan nyomós okot, amely a visszavonás megtagadását indokolta volna." (280/B/1990/10. AB végzés, ABH 1990. 363.)
1990-ben e döntést megelőzően (pl. 125/B/1990. AB végzés, ABH 1990. 361.) és a későbbiekben is az indítvány visszavonása minden esetben - az Abtv. 20. §-ára hivatkozással - az eljárás megszüntetését eredményezte.
Az eljárást megszüntető végzések sem 1990-ben, sem azóta nem tettek különbséget az indítvány visszavonások ún. objektív oka (pl. jogszabály hatályon kívül helyezése, új jogszabály hatálybalépése miatt az indítvány okafogyottá válása) és a már jelzett ún. szubjektív oka, (az indítványozói mérlegelésen alapuló visszavonás pl. 514/B/1990. AB végzés, ABH 1990. 372., 655/B/1993. AB végzés, ABH 1994. 916., 397/B/1997. AB végzés, ABH 1997. 962.) között.
Az eljárást megszüntető végzések jellemzően akkor is az indítvány hiányára (visszavonására) utaltak, amikor az indítványozó a visszavonást "objektív okkal" indokolta. (Pl. 597/H/1992.-ABH 1993. 851., 1042/B/1993.-ABH 1993. 927., 317/B/1993. AB végzés-ABH 1996. 839., 1247/H/1996. AB végzés-ABH 1997. 939.,)
Az egy esetben sem fordult elő, hogy a visszavont indítvány ellenére az Alkotmánybíróság a nem hivatalból indítható eljárást hivatalból folytatta volna.
Álláspontom szerint a fenti gyakorlat összhangban van az Abtv. vonatkozó rendelkezéseivel.
2. Az Alkotmány 32/A. § (3) bekezdése és a (6) bekezdése a törvényhozónak adott alkotmányi felhatalmazást az alkotmánybírósági eljárás, - ezen belül: az eljárás kezdeményezés, az indítványozói kör - normatív szabályozására.
Az Abtv. konstrukcióját az elsődlegesen kérelemre és másodlagosan (kivételesen) hivatalbóli, tehát az Alkotmánybíróság által (is) indítható eljárási rend jellemzi. Az Abtv. egyértelműen meghatározza, hogy az Alkotmánybíróság csak két hatáskörét [az Abtv. 1. § c) és e) pontok] gyakorolhatja indítvány hiányában: "Az 1. § c) és e) pontja szerinti eljárás hivatalból is indulhat." [Abtv. 21. § (7) bekezdés.] A hivatalbóli eljárás kivételességére utaló megállapítás az Abtv. 20-21. §-aihoz fűzött miniszteri indokolásban az Abtv. első törvényjavaslatában (1989. május 29.) megfogalmazott azonos tartalmú mondattal szerepel: "Az Alkotmánybíróság kivételesen hivatalból is eljárhat."
Az Abtv. 20. §-a szerint: "Az Alkotmánybíróság az arra jogosult indítványa alapján jár el." Az Alkotmánybíróság eljárása tehát egyértelműen - a két törvényi kivételt leszámítva - indítvány-kötött eljárás: az Abtv. 22. § által meghatározott tartalmú indítvány nemcsak elindítója az alkotmánybírósági eljárásnak, hanem az eljárás lefolytatásának törvényi feltételét is jelenti.
Az Abtv. 20. §-ában meghatározott - idézett - törvényi rendelkezés az Alkotmánybíróság indítvány-kötöttségéről szószerint azonos tartalommal jelent meg az Abtv. első (1989. május 29.) és - a Kerekasztal-tárgyalásokon végleges formát öltő - második törvényjavaslatában (1989. szeptember 22.).
Az Alkotmánybíróság az indítvány-kötöttséget - az indítványban megnevezett alkotmányossági problémát illetően - tágan értelmezte, illetőleg értelmezi. Ez azt jelenti, hogy az indítványban jelzett alkotmányossági probléma adott esetben csak kiindulási pont, ha az Alkotmánybíróság megítélése szerint az indítvány alapján több alkotmányjogi összefüggés tárható fel. Ez eredményezhette olyan jogszabályok alkotmányossági revízióját, amelyek konkrétan nem szerepeltek az indítványban. Az is előfordult, hogy az Alkotmánybíróság alkotmányjogi panasz törvényi feltételeinek meg nem felelő indítvány alapján a megnevezett norma utólagos alkotmányossági kontrollját végezte el. [Pl.: 133/B/1991. AB hat., ABH 1991. 619., 3/1992. (I. 23.) AB hat., ABH 1992. 329., 31/1995. (V. 25.) AB hat., ABH 158., 285/B/1994. AB hat., ABH 1994. 827.]
Az indítvány szabad kezelését az alkotmánybíráskodás természete és az Alkotmányban, valamint az Abtv-ben meghatározott alkotmánybírósági hatáskörök alapozzák meg. Az alkotmányjogi panasz elbírálásának hatáskörétől eltekintve a többi hatáskör gyakorlására irányuló indítvány jellemzően közvetlenül nem érinti az indítványozó jogi helyzetét; ilyen értelemben a felvetett alkotmányossági kifogások az alkotmányvédelmet közérdekűvé transzformálják. Ebben az összefüggésben az indítvány szabad kezelésével az Alkotmánybíróság egy relatíve (nem közvetlenül hivatalból gyakorolt) objektív alkotmányvédelmet lát el. A testület indítvány alapján jár el, de a jelzett alkotmányjogi probléma teljes feltárása megkapja az alkotmányvédelem objektív (közérdekű) nézőpontját.
Az indítvány-kötöttség törvényi korlátját álláspontom szerint az indítvány szabad kezelésének alkotmánybírósági gyakorlata nem töri át, ugyanis minden esetben van - esetenként értelmezett - indítvány, amelynek alapján az Alkotmánybíróság az eljárást lefolytatja. Az alkotmánybírósági eljárásnak indítvány teljes hiánya (visszavonása) ellenére történő lefolytatása már az indítvány-kötöttség törvényi korlátjába ütközik.
3. Az Abtv-ben kialakított eljárási rend - álláspontom szerint - a törvényalkotó nyilvánvaló szándékát tükrözi az Alkotmánybíróság közjogi pozícióját illetően. Ez a jogi konstrukció nem kizárólagos objektív alkotmányvédelmet biztosított az Alkotmánybíróság számára, hanem összetett megoldást választott: a szubjektív és objektív alkotmányvédelem kombinációját, a szubjektív alkotmányvédelem túlsúlyával (az indítvány szabad kezelése által megalapozott "relatíve" objektív jellegű alkotmányvédelemmel) és az objektív alkotmányvédelem kiegészítő jellegével. Az indítvány-alapú és a hivatalbóli eljárás arányának törvényi előírása nem rendezhető át az Alkotmánybíróság értelmezésével. Az Abtv. 1. § a), b), d), f), és g) pontokban meghatározott hatáskörök az Alkotmánybíróság számára, mint gyakorolható hatáskörök az indítványok alapján nyílnak meg. Amennyiben az Alkotmánybíróság mérlegelési jogkörébe tartozna - akár közérdekűség okából is - a visszavont indítvány (jellemzően a szubjektív ok miatti visszavonás) esetében az eljárás folytatásának eldöntése, ez relativizálná a jelenlegi törvényi konstrukciót: valamennyi alkotmánybírósági eljárás ugyanis végső fokon hivatalbóli eljárás lenne (lehetne).
4. Az Alkotmányból levezethető az az igény, hogy az alkotmánybírósági eljárásban legyen kiegyensúlyozott az objektív és szubjektív alkotmányvédelem. Ennek megfelelően az Alkotmánnyal összhangban lenne az a törvényi szabályozás, amely a kizárólag indítvány alapján induló eljárások hivatalbóli folytatásának jogi feltételeit rendezné.
Az Abtv. hatályos rendelkezéséből azonban a fenti igény - jogértelmezés útján - mint követendő gyakorlat nem vezethető le.
Budapest, 1998. szeptember 29.
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: 1349/A/1996.
Közzétéve a Magyar Közlöny 1998. évi 90. számában.