315/E/2003. AB határozat
az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvénnyel, illetve más jogszabályokkal összefüggésben előterjesztett, mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség vizsgálatáról
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség vizsgálatára és megállapítására irányuló indítvány tárgyában meghozta az alábbi
határozatot:
Az Alkotmánybíróság az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvénnyel, illetve más jogszabályokkal összefüggésben előterjesztett, mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványt elutasítja.
INDOKOLÁS
I.
Az indítványozó mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség vizsgálatára és megállapítására nyújtott be kérelmet az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvénnyel (a továbbiakban: Abtv.) illetve más jogszabályokkal összefüggésben. Az indítványozó szerint azért áll fenn alkotmánysértés, mert nincs rendelkezés arra vonatkozóan, hogy az államnak "meg kell térítenie az indítványozónak az Alkotmánybíróság által lefolytatott eljárással kapcsolatos valamennyi költségét - a jogi képviselettel eljáró fél részére az ügyvédi munkadíjat is - amennyiben a kérelme, amellyel az Alkotmánybírósághoz fordult, a lefolytatott eljárás keretében megalapozottnak találtatott".
Az indítványozó szerint a szabályozási kötelezettség az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből, az 57. § (5) bekezdésébe foglalt jogorvoslati jogból és az Alkotmány 64. §-a szerinti panaszjogból vezethető le. Az indítványozó kifejtette, hogy az Emberi Jogok Európai Egyezménye rögzíti a tisztességes eljáráshoz való jogot, s álláspontja szerint ebbe beletartozik az ügyvédi képviselet igénybevétele is. A jogi képviselő tiszteletdíj ellenében jár el, így ha az Alkotmánybíróság megalapozottnak ítéli az indítványozó kérelmét, akkor rendelkeznie kellene "a sérelmet szenvedett fél jogi igazságán túl anyagi kompenzációjáról is" (azaz az ügyvédi tiszteletdíj állam általi megfizetéséről). Erre azonban a hatályos jogban nincs szabály. Az indítványozó szerint az alkotmányos alapjogok gyakorolhatóságához jogi képviselőre van szükség, s a jogállamiság elve sérül akkor, ha valaki az Alkotmánybíróság előtt azért nem tud jogorvoslattal élni, mert nem rendelkezik megfelelő anyagi feltételekkel a jogi képviselő megbízásához. Mindez a jogorvoslathoz való jog és a panaszjog sérelmére vezet.
Az indítványozó utalt továbbá arra, hogy az Abtv. 19. §-a a jogi képviselet tekintetében a Polgári Perrendtartás szabályait rendeli alkalmazni, amely lehetővé teszi képviselő igénybevételét. Az alkotmánybírósági eljárásban - vélte az indítványozó - egyik oldalon a jogszabályt megalkotó közhatalmi szerv áll, a másik oldalon "a jogaiban sértett állampolgár", így ha az állampolgár ügyvédet vesz igénybe, és az indítványa megalapozott, az államnak viselnie kell az ügyvédi tiszteletdíjat is. Az indítványozó hivatkozott végül arra, hogy az Abtv.-től a költségviselésre vonatkozó szabályozás nem idegen, hiszen a 28. § (2) bekezdése a rosszhiszemű indítványozó költségviseléséről rendelkezik.
A fentiekre tekintettel kérte a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítását.
II.
Az Alkotmány indítványozó által felhívott rendelkezései:
"2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
"57. § (5) A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti. A jogorvoslati jogot - a jogviták ésszerű időn belüli elbírálásának érdekében, azzal arányosan - a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény korlátozhatja.
"64. § A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van arra, hogy egyedül vagy másokkal együttesen írásban kérelmet vagy panaszt terjesszen az illetékes állami szerv elé."
Az Abtv.-nek az indítvánnyal érintett rendelkezései szerint:
"19. § Ha e törvény, illetőleg az Alkotmánybíróság ügyrendje eltérő rendelkezést nem tartalmaz, az Alkotmánybíróság eljárása során a jogi képviselet, az anyanyelv használatának biztosítása, a bírák kizárása tekintetében a Polgári Perrendtartásról szóló törvény rendelkezéseit kell megfelelően alkalmazni.
"28. § (1) Az Alkotmánybíróság előtti eljárás illeték- és költségmentes.
(2) Az Alkotmánybíróság az eljárásából eredő költségeket felszámíthatja az indítványozónak, ha annak rosszhiszeműsége az indítvány előterjesztésével kapcsolatban megállapítható."
III.
Az Alkotmánybíróságnak a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség vizsgálatára irányuló hatáskörét az Abtv. 1. § e) pontja, 21. § (4) bekezdése és a 49. §-a szabályozza. Az Abtv. 49. § (1) bekezdése értelmében: "Ha az Alkotmánybíróság hivatalból, illetőleg bárki indítványára azt állapítja meg, hogy a jogalkotó szerv a jogszabályi felhatalmazásból származó jogalkotói feladatát elmulasztotta és ezzel alkotmányellenességet idézett elő, a mulasztást elkövető szervet - határidő megjelölésével - felhívja feladatának teljesítésére." Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint azonban a jogalkotó szerv jogalkotási kötelezettségének konkrét jogszabályi felhatalmazás nélkül is köteles eleget tenni, ha az alkotmányellenes helyzet - a jogi szabályozás iránti igény - annak nyomán állott elő, hogy az állam jogszabályi úton avatkozott bizonyos életviszonyokba, és ezáltal az állampolgárok egy csoportját megfosztotta alkotmányos jogai érvényesítésének lehetőségétől [22/1990. (X. 16.) AB határozat, ABH 1990, 83, 86.]. Az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet állapít meg akkor is, ha alapjog, alkotmányos elv érvényesüléséhez szükséges jogszabályi garanciák hiányoznak [37/1992. (VI. 10.) AB határozat, ABH 1992, 227, 232.]. [Lásd összefoglalva: 4/1999. (III. 31.) AB határozat, ABH 1999, 52, 56-57.]
Jelen ügyben az indítványozó az alkotmánybírósági eljárással összefüggésben az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében meghatározott jogállamiság, illetve az Alkotmány e rendelkezéséből is következő tisztességes eljáráshoz való jog, az Alkotmány 57. § (5) bekezdésébe foglalt jogorvoslathoz való jog, illetve a 64. § által meghatározott panaszjog érvényesüléséhez szükséges törvényi garanciák hiányát kifogásolta, ezért megállapítható, hogy az indítvány az érdemi vizsgálatra alkalmas.
IV.
Az indítvány nem megalapozott.
1. Az alkotmánybírósági gyakorlatban a tisztességes eljáráshoz való jog - annak ellenére, hogy az Alkotmányban szövegszerűen nem szerepel - alkotmányos védelemben részesül. Az 1993. évi XXXI. törvénnyel kihirdetett, az emberi jogok és az alapvető szabadságok védelméről szóló, Rómában, 1950. november 4-én kelt Egyezmény 6. cikkében foglalt tisztességes eljáráshoz való jog védelmét az Alkotmánybíróság az Alkotmány 57. § (1) bekezdésében foglalt független és pártatlan bírósághoz való jog, illetve az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből eredő eljárási garanciák védelmének egymásra vonatkoztatása útján alakította ki [lásd: 75/1995. (XII. 21.) AB határozat, ABH 1995, 376, 382-383.; 43/1998. (X. 9.) AB határozat, ABH 1998, 313, 318.; 49/1998. (XI. 27.) AB határozat, ABH 1998, 372, 377-378.]. Az Alkotmánybíróság ezért megvizsgálta, hogy az alkotmánybírósági eljárásban az ügyvédi tiszteletdíj megtérítésére vonatkozó szabályozás hiánya sérti-e a tisztességes eljáráshoz való jogot.
1.1. Az alkotmánybírósági eljárás sui generis eljárás, szabályai nem hasonlíthatók egyik nagy eljárási rendszerhez sem. Ahogy az Alkotmánybíróság korábban megállapította, az Alkotmánybíróság egyedüli és egyfokú sui generis jogintézmény (1350/B/1992. AB határozat, ABH 1993, 619, 620.). Az alkotmánybírósági eljárást az Abtv. és az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló 3/2001. (XII. 3.) Tü. határozat (a továbbiakban: Ügyrend) szabályozza.
Az Alkotmány 32/A. § (3) bekezdése "actio populárist" biztosít az Alkotmánybíróság hatáskörébe tartozó több eljárás tekintetében: bárki kezdeményezheti az Abtv. 21. § (2) bekezdése értelmében az utólagos absztrakt normakontroll eljárást, a 21. § (4) bekezdés szerint pedig az alkotmányjogi panaszt és a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség vizsgálatát. Az Abtv. 28. § (1) bekezdése kimondja, hogy az Alkotmánybíróság előtti eljárás illeték-és költségmentes.
E törvényi rendelkezésekből következően valamely jogszabály alkotmányosságának (absztrakt vagy konkrét) utólagos vizsgálatát - vagy a jogalkotási kötelezettség elmulasztását - bárki kérheti, nincs ügyvédkényszer, az eljárás kezdeményezésének nincs költségvonzata, és az alkotmányjogi panasz kivételével még érdekeltség fennállására sincs szükség. A fentieknek megfelelően az alkotmánybírósági eljárás megindításához szükséges feltételek meghatározása illeszkedik a bárki (és nem a jogi képviselő) útján történő indítványozáshoz [lásd még: Abtv. 22. § (2) bekezdése. Ügyrend 21. § (2) bekezdése, 23. § (1) bekezdés, 25. § stb.].
Az alkotmánybírósági eljárás sajátossága továbbá, hogy az eljárásban nincsenek hagyományos értelemben vett ellenérdekű felek. Az indítványozó által vizsgálni kért jogszabályt az Alkotmánybíróság az Alkotmánnyal veti egybe, döntését kizárólag az Alkotmány alapján hozza meg. Az indítványozó csupán annyiban az "ügy ura", hogy indítványát módosíthatja, kiegészítheti, illetve visszavonhatja. Az indítványozó, amikor kérelmét benyújtja, nem az államot (vagy az adott jogszabály megalkotásáért felelős szervet) "perli be", hanem, mintegy a "köz képviselőjeként" az alkotmányos rend helyreállításáért lép fel. Az Alkotmánybíróság pedig - mint ezt a kialakult gyakorlat mutatja - az indítványozó által felvetett alkotmányossági problémát az alkotmányos rend védelmével összhangban kezeli. [Lásd pl.: 44/1991. (VIII. 28.) AB határozat, ABH 1991, 428, 429.; 59/1993. (XI. 29.) AB határozat, ABH 1993, 353, 357.; 39/1997. (VII. 1.) AB határozat, ABH 1997, 263, 277.] Az indítványhoz kötött eljárásokban az indítvány az eljárás megindításához elengedhetetlen.
Nem helytálló ezért az indítványozó azon vélekedése, hogy az alkotmánybírósági eljárásban az alkotmányos alapjogok gyakorol hatos ágához jogi képviselőre van szükség. Nincs kihatással az ügy elbírálására, ha az indítványozó nem jogi képviselő útján nyújtotta be kérelmét.
1.2. Az alkotmánybírósági eljárásnak a fentiekben ismertetett sajátosságai alapján megállapítható, hogy az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből és az 57. § (1) bekezdése egymásra vonatkoztatásából fakadó tisztességes eljáráshoz való jog az alkotmánybírósági eljárásban nem támaszt olyan követelményt, hogy az állam köteles lenne a jogi képviselővel eljáró indítványozó költségeit megtéríteni. Az Alkotmánybíróság megítélése szerint a jogi képviselő nélkül kezdeményezhető illetékes költségmentes alkotmánybírósági eljárás, az indítványokkal szemben támasztott formai előírás, az indítvány funkciója megfelelő alapot adnak arra, hogy az állam mellőzze a jogi képviselő díjazásáról való rendelkezést. Az Alkotmánybíróság ezért a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítását e tekintetben elutasította.
2. Az indítványozó a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítását az Alkotmány 57. § (5) bekezdésébe foglalt jogorvoslati jog sérelmére hivatkozva is kezdeményezte. A bárki által (s így elvileg jogi képviselő útján is) kezdeményezhető Abtv.-beli eljárások közül egyedül az alkotmányjogi panasznak van jogorvoslati funkciója, így értelemszerűen a jogorvoslati jog is csak e hatáskörben történő eljárással hozható kapcsolatba. Az Alkotmánybíróság a továbbiakban ezért csak ezt vizsgálta.
Az Alkotmánybíróság már működésének kezdetén, az 57/1991. (XI. 8.) AB határozatban rögzítette az alkotmányjogi panasz jogorvoslati jellegét. A határozat - többek között - kimondta: "Az Abtv. 48. § (1) bekezdése szerint az Alkotmányban biztosított jogainak megsértése miatt bárki [Abtv. 21. § (4) bekezdése] alkotmányjogi panasszal fordulhat az Alkotmánybírósághoz, ha jogsérelme az alkotmányellenes jogszabály alkalmazása folytán következett be, és egyéb jogorvoslati lehetőségeit már kimerítette, illetőleg más jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. A törvény e rendelkezése szerint az alkotmányjogi panasz jogorvoslat. Ez következik egyrészt abból, hogy a törvény a jogintézményt 'panasz'-nak nevezi, másrészt, hogy azt az 'egyéb jogorvoslati lehetőségek' kimerítése után, vagy 'más jogorvoslati lehetőség hiányában', vagyis további, illetőleg végső jogorvoslatként biztosítja a jogosult számára. (...) Az alkotmányjogi panasz intézményét ez a jogorvoslati funkció különbözteti meg az utólagos normákontrolltól. Az alkotmányellenes jogszabály alkalmazása miatti konkrét jogsérelem orvosolhatóságának a hiányában ugyanis az alkotmányjogi panasz nemcsak funkcióját vesztené el, de azt a sajátosságát is, amely az Abtv. 21. § (2) bekezdése alapján bárki által indítványozható utólagos normakontrollhoz képest a jogintézményben megnyilvánul. Az indítványozó szempontjából is csak akkor van értelme az Alkotmányban biztosított jogok megsértése miatti panasznak, ha az Alkotmánybíróság eljárása folytán jogsérelme orvosolhatóvá válik." (ABH 1991, 272, 281-282.)
Ha az Alkotmánybíróság alkotmányjogi panasz hatáskörben jár el, és az alkalmazott jogszabály alkotmányellenességét megállapítja - a jogszabály alkotmány-ellenességéből eredő jogkövetkezmény levonásán túl - az Abtv. 48. §-a, illetve 43. § (4) bekezdése szerint lehetősége van az indítványozó ügyében az alkalmazási tilalom elrendelésére. Ilyenkor az Alkotmánybíróság az Abtv. 43. § (4) bekezdése alapján mérlegeli, hogy az indítványozónak "különösen fontos érdeke" indokolja-e az alkalmazási tilalom kimondását. Ehhez kapcsolódnak a polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény (a továbbiakban: Pp.) XXIV. fejezetébe foglalt - az 1999. évi XLV. törvénnyel beiktatott -, az "alkotmányjogi panasz alapján alkotmányellenessé nyilvánított jogszabály konkrét esetben történő alkalmazhatóságának visszamenőleges kizárására irányuló eljárás" cím alatti rendelkezései, amelyek a valódi jogorvoslás lehetőségét hivatottak megteremteni. Annak ellenére, hogy az alkotmánybírósági eljárások közül - közvetlenül - az alkotmányjogi panasz szolgál egyéni jogsérelem orvoslására is, az alkotmányjogi panasz sem más, mint egyéni ügyben indítványozott és arra is kiható normakontroll, amelyben a norma alkotmányosságára vonatkozó határozati rendelkezés ugyanúgy mindenkire kötelező, mintha elvont normakontroll során született volna.
Az Alkotmánybíróság megítélése szerint azonban az alkotmányjogi panasz jogorvoslati funkciójától különálló kérdés, az ügyvéd útján benyújtott panaszhoz kapcsolódó költségtérítés. Bár az Alkotmánybíróság döntései szerint az eljárási költségek megtérítésére vonatkozó szabályok és a jogorvoslati jog érvényesíthetősége kapcsolatba hozható (lásd: 323/B/1994. AB határozat, ABH 1994, 704, 705.), azonban a jogorvoslathoz való jognak ez az összefüggése - s azon belül is a jogi képviselő díjának megállapításáról való rendelkezés - csak szélsőséges esetekben vet fel alkotmányossági problémát az Alkotmány 57. § (5) bekezdése alapján (lásd pl.: 799/E/1998. AB határozat, ABH 2001, 1011, 1015.). Az Alkotmánybíróság megítélése szerint az Alkotmány 57. § (5) bekezdéséből nem fakad olyan követelmény, hogy az alkotmányjogi panasz - mint konkrét normakontroll - eljárásban (az alkotmánybírósági eljárás fentebb ismertetett sajátosságaiból adódóan) az állam rendelkezzen a jogi képviselő tiszteletdíjának megtérítéséről.
A fentiekre tekintettel az Alkotmánybíróság az Alkotmány 57. § (5) bekezdésére alapított mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló kérelmet is elutasította.
3. Az indítványozó e problémával összefüggésben az Alkotmány 64. §-ában foglalt petíciós jog vagy panaszjog sérelmére is hivatkozott. Az Alkotmánybíróság korábban már kifejtette, hogy az Alkotmány 64. §-ában meghatározott panaszjog arra jogosítja fel a polgárokat, hogy az illetékes állami szervhez terjeszthetik - egyedül vagy másokkal együtt - panaszaikat [17/1994. (III. 29.) AB határozat, ABH 1994, 84, 87.]. Ugyanakkor e jog tartalmával összefüggésben az Alkotmánybíróság arra is rámutatott, hogy az ún. petíciós jog nem áll összefüggésben az ügyvédek és jogtanácsosok jogi képviseletre való jogával és foglalkozásuk gyakorlásával. A petíciós jog nem ügyvédi és nem jogtanácsosi jog [52/1996. (XI. 14.) AB határozat ABH 1996, 159, 799/E/1998. AB határozat, ÁBH 3001. 1011, 1015-1016.]. Minderre tekintettel megállapítható, hogy az Alkotmány 64. §-a nincs értékelhető összefüggésben azzal a problémával, hogy az alkotmánybírósági eljárás során a jogi képviselő képviseleti díja törvényileg nem rendezett. Az Alkotmánybíróság ezért az indítványt e tekintetben is elutasította.
4. Az indítványozó végül kérelmének alátámasztására hivatkozott az Abtv. jogi képviseletre vonatkozó 19. §-ára és az Abtv. 28. § (2) bekezdésére, amely - mint költségviselési szabály - a rosszhiszemű indítványozónak történő költségfelszámításról szól. Az Alkotmánybíróság megítélése szerint az Abtv. 19. §-ából és a 28. § (2) bekezdéséből nem következik, hogy az alkotmánybírósági eljárásra vonatkozó jogi szabályozásnak a jogi képviselő költségtérítéséről is rendelkeznie kellene.
A fent kifejtett indokok alapján az Alkotmánybíróság az Abtv.-vel, illetve más jogszabályokkal összefüggésben előterjesztett mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványt elutasította.
Budapest, 2003. október 7.
Dr. Holló András s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke, előadó alkotmánybíró
Dr. Bagi István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bihari Mihály s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Czúcz Ottó s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Harmathy Attila s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Strausz János s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszkyné dr. Vasadi Éva s. k.,
alkotmánybíró