343/B/2000. AB határozat
a területszervezési eljárásról szóló 1999. évi XLI. törvény 13. § első mondatának "a közigazgatási terület megosztásában, az új közigazgatási határvonalban" szövegrésze alkotmányellenességének vizsgálatáról
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének megállapítása iránt benyújtott indítvány alapján meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság a területszervezési eljárásról szóló 1999. évi XLI. törvény 13. § első mondatának "a közigazgatási terület megosztásában, az új közigazgatási határvonalban" szövegrésze alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
2. Az Alkotmánybíróság a területszervezési eljárásról szóló 1999. évi XLI. törvény 21. § (1) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére indult eljárást megszünteti.
INDOKOLÁS
I.
Az indítványozó a területszervezési eljárásról szóló 1999. évi XLI. törvény (a továbbiakban: Tszt.) 13. § első mondatának "a közigazgatási terület megosztásában, az új közigazgatási határvonalban" szövegrésze, valamint 21. §-ának (1) bekezdése alkotmányellenességének megállapítását és kihirdetésére visszaható hatályú megsemmisítését kérte az Alkotmánybíróságtól.
Az indítványozó álláspontja szerint a Tszt. 13. §-ának vitatott szövegrésze sérti a választópolgároknak az Alkotmány 42. §-ában, valamint a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvényben (a továbbiakban: Ötv.) szabályozott helyi önkormányzáshoz való jogát, illetőleg korlátozza a köztársasági elnöknek az Alkotmány 30. § (1) bekezdés m) pontjában, illetőleg az Ötv. 94. § b) pontjában szabályozott hatáskörét.
A Tszt. 13. §-a új község alakítása esetén az érintett községek közigazgatási területének, területi határainak megállapítását az önkormányzatok megállapodására bízza, megállapodás hiányában a bíróság hatáskörébe utalja.
Az Ötv. 46. § (2) bekezdése alapján az új község alakítását a választópolgárok helyi népszavazáson kezdeményezik. Az új község alakításának kezdeményezését az Ötv. önkormányzáshoz való jog alapján állva a választópolgárok döntési jogkörébe utalja, s ha az alakítandó új község megfelel az Ötv. 52. § (1) bekezdésében foglalt feltételeknek, a választópolgároknak alanyi joga van az új község alakításához. Az indítványozó szerint a Tszt. vitatott szabálya azáltal, hogy a választópolgároknak ezt a jogát korlátozza sérti az Alkotmányban és az Ötv.-ben szabályozott helyi önkormányzáshoz való jogot.
Az indítványozó álláspontja szerint a vitatott rendelkezés elvonja a köztársasági elnöknek az Alkotmányban, illetőleg az Ötv.-ben biztosított, új község alakításával kapcsolatos hatáskörét is, mert az Ötv. 52. § (2) bekezdése meghatározza a köztársasági elnöki területszervezési döntés tartalmát. Az új község közigazgatási területének meghatározása ennek alapján a köztársasági elnök döntési jogkörébe tartozik. Alkotmánysértő a vitatott rendelkezés azért is mert a köztársasági elnök döntése ellen nyit polgári bíróság előtt jogorvoslatot.
Az indítványozó szerint alkotmányellenes a Tszt. 21. § (1) bekezdése is, mert nem egyeztethető össze az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében szabályozott jogállamiság követelményével. Sérti a jogbiztonság követelményét az, hogy e rendelkezés alapján akár több évtizede lezárt ügyekben jogorvoslatok induljanak.
II.
Az Alkotmánybíróság határozatát az Alkotmány következő rendelkezéseire alapította:
"30/A. § (1) A köztársasági elnök
(...)
m) dönt mindazokban az ügyekben, amelyeket külön törvény a hatáskörébe utal."
"42. § A község, a város, a főváros és kerületei, valamint a megye választópolgárainak közösségét megilleti a helyi önkormányzás joga. A helyi önkormányzás a választópolgárok közösségét érintő helyi közügyek önálló, demokratikus intézése, a helyi közhatalomnak a lakosság érdekében való gyakorlása."
"43. § (2) A helyi önkormányzati jogokat és kötelezettségeket törvény határozza meg. Az önkormányzat hatáskörének jogszerű gyakorlása bírósági védelemben részesül, jogai védelmében az önkormányzat az Alkotmánybírósághoz fordulhat."
"44. § (1) A választópolgárok a helyi önkormányzást az általuk választott képviselő-testület útján, illetőleg helyi népszavazással gyakorolják."
Az Ötv.-nek az indítványozó által felhívott rendelkezései:
"5. § A helyi önkormányzati jogok a településen választójoggal rendelkező lakosok (a továbbiakban: választópolgárok) közösségét illetik meg. A választópolgárok az önkormányzati testületbe választott képviselőik útján, és a helyi népszavazáson való részvételükkel gyakorolják az önkormányzáshoz való közösségi jogaikat."
"46. § (1) A képviselő-testület helyi népszavazást köteles kiírni a következő kérdésekben:
(...)
c) új község alakításának kezdeményezése,"
"52. § (1) A helyi választópolgárok kezdeményezésére új község alakítható az olyan elkülönült, legalább háromszáz lakosú lakott településrészből, amely feltételei alapján képes az önkormányzati jogok gyakorlására, a 8. § (4) bekezdésében meghatározott feladatok teljesítésére a szolgáltatások színvonalának csökkenése nélkül.
(2) Új község alakításának a kezdeményezése esetén a falugyűlés legalább háromtagú előkészítő bizottságot választ a településrészen lakó települési képviselőkből, ha nincs elég települési képviselő, vagy azok a megbízatást nem vállalják, akkor más választópolgárokból. Az előkészítő bizottság javaslatot tesz az új község területére, szakértői vélemény alapján a község elnevezésére, a vagyon, valamint a vagyoni jogok és kötelezettségek megosztására, a költségek viselésére. A javaslat elkészítéséhez - az előkészítő bizottság felkérésére - a megyei közigazgatási hivatal vezetője szakmai segítséget ad, más szerv pedig szakmai segítséget adhat.
(3) Az előkészítő bizottság a javaslatát ismerteti a lakossággal. Az előkészítő bizottság javaslatára a képviselő-testület határozatába foglalja az új község alakításának a kezdeményezését. Az esetleg eltérő kisebbségi véleményt is tartalmazó községalakítási kezdeményezésről a köztársasági elnök dönt.
(4) Az új község külterülete a belterülethez kapcsolódó, egybefüggő terület. Eltérő megállapodás hiányában a település külterületét a belterületi népességgel arányosan kell megosztani."
"94. § A köztársasági elnök:
(...)
b) az érintett önkormányzatok kezdeményezésére dönt a városi cím adományozásáról, továbbá a község alakításáról, egyesítéséről, a községegyesítés megszüntetéséről, a város, község elnevezéséről;"
A Tszt.-nek az indítványozó által támadott rendelkezései:
"13. § Községgé nyilvánítás esetén a választást követően legkésőbb 6 hónapon belül az érdekelt önkormányzatok állapodnak meg a vagyon, a közigazgatási terület megosztásában, az új közigazgatási határvonalban. Megállapodás hiányában bármelyik érdekelt önkormányzat keresete alapján a megyei bíróság dönt."
"21. § (1) A 13. §-ban foglalt rendelkezést alkalmazni kell az Ötv. hatálybalépése előtt és azt követően történt községgé nyilvánítás esetén is, ha a képviselő-testületek még nem állapodtak meg a közigazgatási terület megosztásában, illetőleg arról még nincs jogerős döntés."
III.
Az indítvány megalapozatlan.
1. Az indítvány alapján az Alkotmánybíróságnak elsőként arra a kérdésre kellett választ adnia, hogy sérti-e a választópolgárok közösségét az Alkotmány 42. §-a alapján megillető önkormányzáshoz való jogot az, hogy új község alakítása esetén a közigazgatási terület és határainak meghatározása az érintett önkormányzatok megállapodásának tárgya, egyetértés hiányában bírói döntés tárgya.
Az Alkotmánybíróság már több határozatában értelmezte az Alkotmány 42. §-ában szabályozott helyi önkormányzáshoz való jogot új község alakításával kapcsolatosan.
A 15/1998. (V. 8.) AB határozatában megállapította: "Az Alkotmány 42. § első mondata a helyi önkormányzáshoz való alapjog alanyaira vonatkozóan úgy rendelkezik, hogy az a község, a város, a főváros és kerületei, valamint a megye választópolgárainak közösségét illeti meg. Az Alkotmány tehát a helyi önkormányzáshoz való jogot - az indítványban foglalt értelmezéstől eltérően - nem valamennyi településen, illetve településrészen képezhető választópolgári csoportnak adja meg, hanem csak a választópolgároknak a községi, városi stb. jogállást már elnyert közösségei részére biztosítja.
Az új község alakításáról az Alkotmány nem rendelkezik. A nem községi jogállású települések, illetve településrészek választópolgárainak tehát nincs az Alkotmányból fakadó alanyi joguk településük községi jogállásának elnyerésére. Ilyen tartalmú alkotmányi rendelkezés hiányában pedig a törvényalkotó - az alkotmányi előírások keretei között - szabadon állapíthatja meg az új község alakításának feltételeit.
Az Ötv. 52. §-a - a preambulumban is megfogalmazott célkitűzéseknek megfelelően - lehetővé teszi az elkülönült, lakott településrész választópolgárainak, hogy meghatározott feltételekre hivatkozva, az előírt eljárás révén kezdeményezhessék új község alakítását és ezáltal az önkormányzáshoz való alapjog elnyerését." (ABH 1998, 132, 135-136.)
A 66/2002. (XII. 17.) AB határozatában az Alkotmánybíróság értelmezte a helyi népszavazás funkcióját is községgé nyilvánítási eljárásokban.
"Az új község létrejöttét eredményező területszervezési ügyekben (új község alakítása, községegyesítés, községegyesítés megszüntetése) - az Ötv. 46. § (1) bekezdése, valamint 52. § (1) bekezdése alapján - a helyi népszavazás funkciója a területszervezési eljárás kezdeményezése. Ezekben az ügyekben ugyanis a területszervezési döntés nem a helyi önkormányzat, hanem a köztársasági elnök hatáskörébe tartozik. Az eljárásban a népszavazás véleménynyilvánító jellegű, a belügyminiszter az eljárás során vizsgálja, hogy fennállnak-e a községalakítás feltételei, s e feltételek hiányában a választópolgárok népszavazáson kinyilvánított akarata ellenére mód van arra, hogy a népszavazás által kezdeményezett eljárás eredménytelenül, a kívánt döntés nélkül záruljon. A népszavazásnak ügydöntő szerepe csak annyiban van, hogy az érintett település, vagy településrész választópolgárainak helyi népszavazással kinyilvánított akarata ellenére, a választópolgárok kezdeményezése nélkül, új község alakításának, községegyesítésnek, községegyesítés megszüntetésének nincs helye." (ABH 2002, 376, 381-382.)
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint - amint az az idézett határozatok alapján megállapítható - az új község alakításának kezdeményezésére irányuló népszavazás az új község alakításával összefüggő kérdésekben nem ügydöntő jellegű, mivel az a községi jogállás, a helyi önkormányzáshoz való jog elnyerésére irányuló eljárás kezdeményezését jelenti.
Az Ötv. 52. § (2) bekezdése alapján az előkészítő bizottság javaslatot készít az új község területére, szakértői vélemény alapján a község elnevezésére, a vagyon, valamint a vagyoni jogok és kötelezettségek megosztására, a költségek viselésére. A Tszt. 8-9. §-ai alapján a javaslatról ki kell kérni a képviselő-testület állásfoglalását és a népszavazás előkészítése során az előkészítő bizottság javaslatát és a képviselő-testület állásfoglalását ismertetni kell a választópolgárokkal. A Tszt. e szabályai alapján megállapítható, hogy az előkészítő bizottság javaslatának alapvető funkciója a községgé nyilvánítási kezdeményezés megalapozása, a létrejövő új önkormányzat lehetséges működési feltételeinek bemutatása. E szabályokat figyelembe véve megállapítható, hogy az új község közigazgatási területére, közigazgatási határaira vonatkozó javaslat nem tárgya a népszavazásnak.
Az Alkotmánybíróság egy korábbi határozatában vizsgálta azt is, hogy az új községgé alakítás alanyi joga-e az azt kezdeményező választópolgári közösségnek.
Az Alkotmánybíróság a már idézett 15/1998. (V. 8.) AB határozatának rendelkező részében kimondta, hogy "a törvényi feltételek fennállása esetén az érintett település választópolgárai közösségének joga van az általa kezdeményezett községi közjogi jogállás elnyerésére." (ABH 1998, 132.)
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint tehát, ha az új község megfelel az Ötv. 52. § (1) bekezdésében a községgé alakítás feltételeként szabott kritériumoknak, a községgé alakítást kezdeményező választópolgárok közösségének ahhoz van alanyi joga, hogy a községi jogállás elnyerésével a helyi önkormányzáshoz való jogot elnyerjék. Az előkészítő bizottság által az Ötv. 52. § (2) bekezdése alapján elkészített javaslatban meghatározott közigazgatási területre az új község választópolgári közösségének nincs alanyi joga.
Az Alkotmány 42. § alapján a helyi önkormányzáshoz való jog a község - tehát a községi közjogi jogállást elnyert település - választópolgárainak közösségét megillető alkotmányos alapvető jog, amely jogot a választópolgárok az Alkotmány 44. § (1) bekezdése szerint közvetlenül helyi népszavazás, illetőleg az általuk választott képviselő-testület útján gyakorolnak.
Az új község területi határainak meghatározása egyaránt érinti az új község és az annak kiválása után megmaradó község, város választópolgárainak helyi önkormányzáshoz való jogát.
Az Alkotmány e rendelkezésével teljes mértékben összhangban áll a Tszt. 13. §-ának az a rendelkezése, amely önkormányzati döntésként szabályozza és az érintett önkormányzatok megállapodására bízza az új község közigazgatási területének, közigazgatási határainak meghatározását. Nem sérti a helyi önkormányzáshoz való jogot az sem, hogy az önkormányzatok megállapodásának hiányában a közigazgatási határok megállapítása a bíróság hatáskörébe tartozik.
Az Alkotmánybíróság 61/2003. (XI. 26.) AB határozatában rámutatott arra, hogy a bírói jogérvényesítés lehetőségét az Alkotmány 43. § (2) bekezdésével összhangban, a helyi önkormányzáshoz való jog biztosítékaként szabályozza a Tszt. A vitatott szabály alapján ha az érintett önkormányzatok érdekeik kölcsönös egyeztetése útján nem tudnak megállapodásra jutni, akkor van mód arra, hogy valamelyik önkormányzat bírósághoz forduljon a vita eldöntése, jogai érvényesítése érdekében. A Tszt. 13. §-ában a bíróság nem a helyi önkormányzáshoz való jog közhatalmi korlátozására, hanem "arra kapott hatáskört, hogy valamennyi, a községalakítással érintett önkormányzat jogai érvényesülésének biztosítása érdekében az önkormányzatok közötti jogvitát eldöntse és a kialakult függő jogi helyzetet megszüntesse." (ABK 2003. november 792, 797.)
Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Tszt. 13. §-ában foglalt rendelkezés nem sérti sem az új község alakítását kezdeményező választópolgárok közösségének jogait, sem az új község választópolgárainak közösségét az Alkotmány 42. §-a alapján megillető helyi önkormányzáshoz való jogot.
2. Az indítvány alapján az Alkotmánybíróság vizsgálta azt is, hogy a Tszt. 13. §-a korlátozta-e a köztársasági elnök Alkotmányban szabályozott hatáskörét.
Azt, hogy mely állami szerv hatáskörébe tartozik az új község alakításáról való döntés az Alkotmány nem szabályozza. A köztársasági elnöknek ezt a hatáskörét az Ötv. 94. §-ának b) pontja határozza meg. Az Ötv. nem tartalmaz előírást a köztársasági elnök döntésének tartalmára nézve. Az indítványozó téved, amikor azt állítja, hogy a köztársasági elnök döntésének tartalmát az Ötv. 52. § (2) bekezdése alapján az előkészítő bizottság által elkészített javaslat határozza meg. Az Ötv. 52. § (2) bekezdése nem a köztársasági elnök területszervezési döntésének tartalmát határozza meg, hanem a döntés előkészítését, megalapozását szolgáló bizottsági javaslatét.
Az Ötv. 94. § b) pontja és a Tszt. 13. §-a egyértelműen megosztja az új község alakításával kapcsolatos hatásköröket a köztársasági elnök és az érintett önkormányzatok között.
A köztársasági elnök hatáskörébe az Ötv. 94. § b) pontja alapján a községi jogállásról való döntés tartozik. A vagyon és a közigazgatási terület megosztásáról való döntést a Tszt. 13. §-a az érintett önkormányzatok megállapodása körébe utalja, azzal, hogy megegyezés hiányában a bíróság dönt. Így a Tszt. 13. §-a és a köztársasági elnök Alkotmányban szabályozott hatáskörének - az indítványozó által állított - korlátozása fel sem merül.
Nem helytálló az indítványozónak az az álláspontja sem, hogy a Tszt. 13. §-a a köztársasági elnök felülvizsgálatára ad hatáskört a bíróságnak. Amint arra a fentiekben az Alkotmánybíróság rámutatott, a Tszt. 13. §-a alapján a bíróság hatásköre az önkormányzatok közötti jogvita eldöntésére terjed ki.
Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Tszt. 13. §-a az indítványozó által felhívott alkotmányi rendelkezésekkel nincs alkotmányjogi összefüggésben, ezért az indítványt elutasította.
3. Az Alkotmánybíróság 61/2003. (XI. 26.) AB határozatában (ABK 2003. november, 792.) már vizsgálta a Tszt. 21. § (1) bekezdésének alkotmányosságát. Megállapította, hogy a vitatott rendelkezés nem alkotmányellenes, ezért a megsemmisítésére irányuló indítványt elutasította.
E határozatában többek között állást foglalt abban a kérdésben is, hogy a Tszt. 21. § (1) bekezdése sérti-e az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében szabályozott jogállamiság elvéből folyó jogbiztonság követelményét.
Az Alkotmánybíróság határozatában rámutatott arra, hogy a vitatott rendelkezés nem ütközik a visszaható hatályú jogalkotás tilalmába:
"Az Alkotmány 41. § (1) bekezdésével összefüggésben az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében szabályozott jogállamiságból folyó jogbiztonság követelményét sérti az olyan jogi helyzetek tartós fennállása, amelyben a közigazgatási területi határok - közhatalmi döntés hiányában - rendezetlenek, önkormányzatok közötti permanens jogvita tárgyát képezhetik.
A közigazgatási terület végleges rendezésének hiánya az érintett önkormányzatok Alkotmányban szabályozott önkormányzati alapjogainak gyakorlását korlátozhatja, megnehezítheti.
A Tszt. vitatott 21. § (1) bekezdése ezeket, a szabályozatlanság miatt kialakult alkotmányellenes jogi helyzeteket kívánta megszüntetni akkor, amikor a Tszt. 13. §-ában foglaltakat rendelte alkalmazni azokban, a Tszt. hatálybalépése előtt keletkezett ügyekben, amelyekben a községgé nyilvánítást követően a közigazgatási területek megosztásában, a közigazgatási határvonal meghatározásában nem született döntés. Miután a vitatott rendelkezés az Ötv. hatálybalépése előtt lezárult jogviszonyokat nem érint, ellenkezőleg, a jogbiztonságot sértő és az Alkotmányban szabályozott Önkormányzati jogok érvényesítését veszélyeztető függő jogi helyzetek megoldását szolgálta, az Alkotmánybíróság úgy ítélte meg, hogy alkotmányellenessége a visszamenőleges jogalkotás tilalmába ütközése miatt nem állapítható meg." (ABK 2003. november, 796.)
Ennek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy indítványozó olyan jogszabályi rendelkezés alkotmányossági vizsgálatát kéri, amelyet az Alkotmánybíróság az Alkotmánynak az indítvány által hivatkozott szabálya alapján, azzal azonos alkotmányos összefüggés alapján már elbírált. Ezért az Alkotmánybíróság a Tszt. 21. § (1) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására irányuló eljárást - az "ítélt dologra" tekintettel - az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló, módosított és egységes szerkezetbe foglalt 3/2001. (XII. 3.) Tü. határozat 31. §-ának c) pontja alapján megszüntette.
Budapest, 2004. március 8.
Dr. Holló András s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke,
előadó alkotmánybíró
Dr. Bihari Mihály s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Czúcz Ottó s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Harmathy Attila s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Strausz János s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszkyné
dr. Vasadi Éva s. k.,
alkotmánybíró