61/2003. (XI. 26.) AB határozat
a területszervezési eljárásról szóló 1999. évi XLI. törvény 21. § (1) bekezdése alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány, valamint a Legfelsőbb Bíróság Pf. IX. 25.213/2001/4. számú közbenső ítélete ellen benyújtott alkotmányjogi panasz tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos megállapítása iránt benyújtott indítvány, valamint alkotmányjogi panasz alapján meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság a területszervezési eljárásról szóló 1999. évi XLI. törvény 21. § (1) bekezdéséből "az Ötv. hatálybalépése előtt" szövegrész alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
2. Az Alkotmánybíróság a Legfelsőbb Bíróság Pf. IX. 25.213/2001/4. számú közbenső ítélete ellen benyújtott alkotmányjogi panaszt visszautasítja.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
1. Lőrinci Város Önkormányzatának Képviselő-testülete utólagos normakontrollra irányuló indítvánnyal, majd a jogerős bírói ítélet meghozatala után alkotmányjogi panasszal fordult az Alkotmánybírósághoz, amelyben a területszervezési eljárásról szóló 1999. évi XLI. törvény (a továbbiakban: Tszt.) 21. § (1) bekezdéséből "az Ötv. hatálybalépése előtt" szövegrész alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését kérte. Az alkotmányjo- , gi panaszban indítványozta, hogy az Alkotmánybíróság mondja ki azt is, hogy a vitatott rendelkezés a Legfelsőbb Bíróság által jogerősen eldöntött Pf. IX. 25.213/2001. számú ügyben nem alkalmazható. Az Alkotmánybíróság az utólagos normakontrollra irányuló indítvány, valamint az alkotmányjogi panasz alapján indult ügyeket egyesítette és egy eljárásban bírálta el.
2. 1988. november 22-én tartott népszavazás eredményeként, a Népköztársaság Elnöki Tanácsa 48/1989. (IV. 7.) NET határozatával - 1989. május 1-jei hatály-lyal - elrendelte Lőrinci község Petőfibánya belterületi lakott helyének községgé alakítását Petőfibánya néven. Az új községi tanács megalakulása után, Petőfibánya tanácsa a Heves Megyei Tanácstól kérte külterület átcsatolását Lőrinci és még két szomszédos település külterületéből. A Heves Megyei Tanács a területátcsatolás tárgyában érdemi döntést nem hozott, 18/1990. (VI. 29.) számú határozatával az ügyet az önkormányzati törvény rövid időn belül történő elfogadására tekintettel, levette napirendről. Ezt követően a két érintett tanács - illetőleg jogutód önkormányzataik - között tárgyalások kezdődtek területrész átadásáról, átvételéről. A tárgyalások eredménytelenek voltak. Ezért Petőfibánya önkormányzata külterületének megállapítása érdekében pert indított. A Heves Megyei Bíróság G. 40.812/1991/4. számú jogerős végzésében megállapította, hogy a község közigazgatási határainak megállapítására nincs hatásköre, ezért a pert megszüntette. 1995-ben Lőrinci város választópolgárai helyi népszavazáson utasították el Petőfibánya önkormányzatának területi igényét.
1998-ban az Alkotmánybíróság a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) községalakításra vonatkozó szabályainak alkotmányossági vizsgálata során arra a megállapításra jutott, hogy a területszervezési eljárás szabályozatlansága következtében alkotmányellenes helyzet keletkezett, ezért a 15/1998. (V. 8.) AB határozatában hivatalból mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet állapított meg és felhívta az Országgyűlést arra, hogy jogalkotói feladatának 1998. december 31-ig tegyen eleget. Ennek alapján fogadta el az Országgyűlés a Tszt.-t. A Tszt. 13. §-ában községalakítás esetén az új közigazgatási határvonal megállapítása tekintetében bírósági hatáskört állapított meg, a 21. § (1) bekezdésében foglalt átmeneti rendelkezésében pedig úgy rendelkezett, hogy a 13. § rendelkezéseit az Ötv. hatálybalépése előtt és azt követően történt községgé nyilvánítás esetén is alkalmazni kell, ha a képviselő-testületek még nem állapodtak meg a közigazgatási terület megosztásában, illetve arról még nem született jogerős döntés.
A Tszt. hatálybalépését követően fordult Petőfibánya önkormányzata a bírósághoz. Lőrinci város önkormányzata a per során kérte, hogy az ügyben a per felfüggesztése mellett a bíró kezdeményezze a Tszt. 21. § (1) bekezdésének alkotmányossági felülvizsgálatát. Mivel a bíró a kérelem teljesítését megtagadta, a vitatott szabály alkotmányosságának utólagos vizsgálata iránt az Alkotmánybírósághoz fordult. A Heves Megyei Bíróság 2.G. 10-99-040141/25. számon közbenső ítéletet hozott, amelyben a Tszt. 21. § (1) bekezdése, valamint 13. §-a alapján megállapította hatáskörét a perbeli jogvita eldöntésére és döntött a kereset jogalapjáról is.
Az elsőfokú ítéletet az alperes fellebbezése alapján a Legfelsőbb Bíróság Pf. IX. 25.213/2001/4. számú közbenső ítéletével helyben hagyta. Az indítványozó a Legfelsőbb Bíróság jogerős ítélete ellen alkotmányjogi panasszal élt.
3. Az indítványozó minkét indítványában kifejtett álláspontja szerint a Tszt. 21. § (1) bekezdésének rendelkezése sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében szabályozott jogállamiságból folyó jogbiztonság követelményét. Sérti a jogbiztonság követelményét egyrészt azért, mert a visszaható hatályú jogalkalmazás tilalmába ütközik. Arra ad felhatalmazást a bíróságnak, hogy az Ötv. hatálybalépése előtt, egészen más állami berendezkedés keretei között, más hatásköri és anyagi jogi szabályok alapján létrejött és lezárult jogviszonyokat megváltoztasson. Másrészt sérti a jogbiztonság követelményét azért is, mert az Ötv. hatálybalépése előtti községalakítási eljárásokra értelmezhetetlen fogalmakat tartalmaz. Ilyen értelmezhetetlen fogalomként értékeli az indítványozó a "községgé nyilvánítás" fogalmát, mert ezt a fogalmat az Ötv. hatálybalépését megelőzően hatályban volt jogszabályok nem tartalmazták, de nem tartalmazza az Ötv. és a Tszt. sem. Az indítványozó álláspontja szerint ugyancsak nem értelmezhető módon határozta meg a Tszt. 21. § (1) bekezdése a bírói hatáskör gyakorlásának feltételeit, mert az Ötv. előtti községalakítási eljárási szabályok szerint sem az érintett tanácsok megállapodása, sem jogerős döntés nem rendelkezett a közigazgatási terület megosztásáról.
Az indítványozó szerint az Alkotmány 41. és 42. §-ában szabályozott, a helyi önkormányzatoknak a területükhöz való alkotmányos jogát sérti az, hogy a bíróság az érintett választópolgárok megkérdezése nélkül, a választópolgárok akarata ellenére megváltoztathatja a város közigazgatási határait.
Az indítványozó abban az esetben, ha az Alkotmánybíróság a vitatott rendelkezés alkotmányellenességét megállapítja, kérte, hogy a megsemmisítés mellett az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 43. § (4) bekezdése alapján az alkotmányellenes jogszabály konkrét ügyben való alkalmazhatóságát is zárja ki.
II.
Az Alkotmánybíróság által az ügy elbírálása során alkalmazott jogszabályi rendelkezések:
1. Az Alkotmánynak az indítványozó által felhívott szabályai:
"2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam."
"41. § (1) A Magyar Köztársaság területe fővárosra, megyékre, városokra és községekre tagozódik.
(2) A főváros kerületekre tagozódik. A városokban kerületek alakíthatók."
"42. § A község, a város, a főváros és kerületei, valamint a megye választópolgárainak közösségét megilleti a helyi önkormányzás joga. A helyi önkormányzás a választópolgárok közösségét érintő helyi közügyek önálló, demokratikus intézése, a helyi közhatalomnak a lakosság érdekében való gyakorlása."
"43. § (2) (...) Az önkormányzat hatáskörének jogszerű gyakorlása bírósági védelemben részesül, jogai védelmében az önkormányzat az Alkotmánybírósághoz fordulhat."
2. A Tszt.-nek az indítványozó által vitatott szabálya:
"21. § (1) A 13. §-ban foglalt rendelkezést alkalmazni kell az Ötv. hatálybalépése előtt és azt követően történt községgé nyilvánítás esetén is, ha a képviselő-testületek még nem állapodtak meg a közigazgatási terület megosztásában, illetőleg árról még nincs jogerős döntés."
A Tszt. 13. §-a a következő rendelkezést tartalmazza:
"13. § Községgé nyilvánítás esetén a választást követően legkésőbb 6 hónapon belül az érdekelt önkormányzatok állapodnak meg a vagyon, a közigazgatási terület megosztásában, az új közigazgatási határvonalban. Megállapodás hiányában bármelyik érdekelt önkormányzat keresete alapján a megyei bíróság dönt."
3. A tanácsokról szóló 1971. évi I. törvény (a továbbiakban: Tt.) községalakítással kapcsolatos szabályai:
"15. § A megyei tanács: (...)
f) dönt községi tanácsnak nagyközségi tanáccsá szervezéséről, községi közös tanács székhelyének áthelyezéséről, megyehatárt nem érintő területrész-átcsatolásról;"
"71. § A Magyar Népköztársaság Elnöki Tanácsa dönt községnek várossá vagy városnak megyei várossá nyilvánításáról; fővárosi kerület szervezéséről; községalakításról, egyesítésről és községi közös tanács szervezéséről; kijelöli azokat a tanácsokat, amelyeknek szervei közreműködnek a megyei irányításban, és meghatározza a hozzájuk tartozó községeket (városkörnyék) ."
III.
1. Az Alkotmánybíróság elsőként azt vizsgálta, hogy az indítványozó által benyújtott alkotmányjogi panasz megfelel-e az Abtv. 48. §-a által az alkotmányjogi panasszal szemben támasztott követelményeknek.
Az Abtv. 48. § (2) bekezdése kimondja, hogy az alkotmányjogi panaszt a jogerős határozat kézbesítésétől számított 60 napon belül kell benyújtani. Az indítványozó által benyújtott dokumentumok alapján megállapítható, hogy a Legfelsőbb Bíróság Pf. IX. 25.213/2001/4. számú jogerős ítéletét 2002. október 29-én kézbesítették az indítványozó jogi képviselőjének. Az alkotmányjogi panaszt 2003. január 7-én adták postára. Így megállapítható, hogy az indítványozó túllépte az alkotmányjogi panasz benyújtására az Abtv. 48. § (2) bekezdésében előírt határidőt.
Ezért az Alkotmánybíróság - az Alkotmánybíróság Ideiglenes Ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló, módosított és egységes szerkezetbe foglalt 3/2001. (XII. 3.) Tü. sz. határozat (ABK 2003. augusztus-szeptember) 29. § e) pontja alapján - az alkotmányjogi panaszt visszautasította és a Tszt. 21. § (1) bekezdésének alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítványt bírálta el érdemben.
2. Az indítvány alapján az Alkotmánybíróság azt vizsgálta, hogy a Tszt. 21. § (1) bekezdése sérti-e az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében szabályozott jogállamiságból folyó jogbiztonság követelményét.
A Tszt. vitatott rendelkezése alapján a Tszt. 13. §-ában foglaltakat akkor kell alkalmazni az Ötv. hatálybalépése előtt történt községgé nyilvánítás esetén, ha az érintett önkormányzatok nem állapodtak meg a közigazgatási terület megosztásáról, illetőleg e tárgyban nem született jogerős döntés.
Az indítványozó álláspontja szerint ez a szabályozás azért sérti a jogbiztonság követelményét, mert a visszaható hatályú jogalkotás tilalmába ütközik azáltal, hogy az Ötv. hatálybalépése előtt, tehát több mint egy évtizede létrejött és lezárult jogviszonyok módosítására ad hatáskört a bíróságnak. Az indítványozó szerint ugyanis a Tt. alapján az új község alakítására irányuló eljárás a NET határozatával lezárult. Az Ötv. hatálybalépését megelőzően, az akkor hatályos jogszabályok alapján területszervezési ügyekben nem volt lehetőség sem jogerős döntés meghozatalára, sem a tanácsok megállapodására.
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az indítványozónak ez a megállapítása nem helytálló.
Az Ötv. hatálybalépését megelőzően a községalakítási ügyekben a területszervezési eljárás két szakaszban zajlott. A Népköztársaság Elnöki Tanácsa (a továbbiakban: NET) döntött az új község alakításáról és az új községi tanács szervezéséről. A NET határozatok csak a községgé alakítás és az új községi tanács szervezésének elrendeléséről szóló döntést tartalmaztak, a határozat végrehajtását a megyei tanács végrehajtó bizottságának feladatkörébe utalták. Így rendelkezett a NET a Petőfibánya községgé alakításáról, községi tanács szervezéséről szóló 48/1989. (IV. 7.) NET határozatban is:
"1. A Magyar Népköztársaság Elnöki Tanácsa elrendeli:
a) Heves megyében Lőrinci község Petőfibánya belterületi lakott helyének községgé alakítását Petőfibánya néven.
b) Petőfibánya községben községi tanács szervezését az ott megválasztott tanácstagokból.
2. A határozat végrehajtásáról Heves megye Tanácsának Végrehajtó Bizottsága gondoskodik. A végrehajtás időpontja 1989. május 1. napja."
A NET határozat tehát döntött az új község alakítása tárgyában, meghatározta az új község nevét, határozott az új községi tanács megalakításának módját, nem tartalmazott döntést az új község közigazgatási határairól.
A területrészeknek községek közötti átcsatolásáról való döntés, azaz a községek közigazgatási határainak megállapítása, megváltoztatása a Tt. 15. § f) pontja alapján a megyei tanács hatáskörébe tartozott.
A Tt. e szabályait figyelembe véve megállapítható, hogy az Ötv. hatálybalépését megelőzően - törvényben biztosított jogorvoslati lehetőség hiányában a döntés meghozatalakor azonnal jogerőre emelkedett - megyei tanácsi döntés határozott az új község alakítása következtében szükségessé vált terület átcsatolásokról.
Mindezeket figyelembe véve megállapítható, hogy a községalakításról és az új községi tanács szervezéséről szóló NET határozat nem tekinthető az új község közigazgatási területi határairól, a közigazgatási terület megosztásáról szóló döntésnek. A Tszt. 21. § (1) bekezdése mindezeket figyelembe véve csak akkor alkalmazható, ha közigazgatási terület megosztása, átcsatolása tárgyában a megyei tanács nem döntött, és az érintett községi tanácsok jogutódaiként létrejött önkormányzatok a Tszt. hatálybalépéséig nem egyeztek meg a terület megosztásának kérdésében.
A Tszt. vitatott rendelkezése tehát nem a már egy évtizede lezárult jogviszonyok tartalmának megváltoztatására ad hatáskört a bíróságnak, hanem az egy évtizede fennálló jogvita rendezésére biztosít lehetőséget. A vitatott szabály a bíróságot arra jogosította fel, hogy azoknak a községeknek a közigazgatási határai tekintetében döntsön a közigazgatási terület megosztásáról, amelyek tekintetében a községalakításról NET határozat rendelkezik, de a területi határok rendezéséről az Ötv. hatálybalépése előtt állami döntés nem született és az érintett önkormányzatok az Ötv. hatálybalépését követően sem állapodtak meg e kérdésben.
A vitatott szabály a Tszt. hatálybalépése előtt keletkezett ügyekben rendeli alkalmazni a Tszt. 13. §-ában foglaltakat, azonban ez a rendelkezés egy alkotmányellenes helyzet megszüntetését szolgálta. Ez az alkotmányellenes helyzet annak következtében állt elő, hogy az Ötv. úgy állapította meg a községalakítás szabályait, hogy csak a községalakítás kezdeményezésének rendjét és a községalakítás tárgyában való döntési hatáskört szabályozta, de nem rendezte a döntéshozatal eljárási szabályait és a községalakítás tárgyában hozott döntés tartalmát sem. Így nem tartalmazott szabályokat arra nézve sem, hogy mely szerv, milyen eljárási rendben jogosult dönteni az önkormányzati vagyon megosztásáról, az új község közigazgatási határainak meghatározásáról. E szabályozatlanság következtében az új községek alakításával, a községegyesítések megszüntetésével kapcsolatosan olyan jogviták keletkeztek, amelyek e jogviták eldöntésére feljogosított szerv hiányában hosszú időn át nem oldódtak meg. Ugyancsak e szabályozatlanság következtében nem került sor a területi határok kérdésében kialakult jogviták eldöntésére azokban a községalakítási ügyekben, amelyekben a tanácsrendszer átalakulásának folyamatában a Tt. alapján a megyei tanács nem hozott döntést.
Az Alkotmánybíróság 15/1998. (V. 8.) AB határozatában egy, a községalakítás szabályai alkotmányellenességének vizsgálatára irányuló indítvány elbírálása során hivatalból eljárva vizsgálta azt is, hogy a községalakításra és a községegyesítés megszüntetésére irányuló eljárásokban biztosítottak-e az önkormányzati alapjogok, illetőleg az önkormányzáshoz való jog érvényesülésének eljárási garanciái. E határozatában az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a döntés-előkészítés, valamint a döntéshozatal eljárási szabályainak hiánya miatt az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében szabályozott jogállamiságból folyó jogbiztonság követelményét, valamint az Alkotmány 57. § (5) bekezdésében szabályozott jogorvoslathoz való jogot sértő alkotmányellenes helyzet keletkezett. Ezért e határozat rendelkező részének 3. pontjában megállapította a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet és felhívta az Országgyűlést arra, hogy szabályozási feladatának 1998. december 31-ig tegyen eleget. (ABH 1998, 132, 138-139.)
Ezt követően fogadta el az Országgyűlés a Tszt.-t, amely átfogóan szabályozza az Ötv.-ben szabályozott területszervezési eljárások rendjét, 8-13. §-aiban rendezi az új község alakítására és a községegyesítés megszüntetésére irányuló eljárás rendjét. A Tszt. - hasonlóan a korábbi szabályozáshoz - a vagyon és a közigazgatási terület megosztását, a közigazgatási határvonal meghatározását nem tekinti a községgé nyilvánításról szóló döntés tartalmi elemének, hanem az érintett önkormányzatok megállapodására bízza, azzal, hogy ha az érintett önkormányzatok nem tudnak megállapodni bármelyik önkormányzat a megyei bírósághoz fordulhat a jogvita eldöntésé érdekében.
Az Alkotmánybíróság a 66/2002. (XII. 17.) AB határozatában rámutatott arra, hogy a községek közigazgatási területének meghatározása érinti az Alkotmány 41. § (1) bekezdése alapján kialakított állami területi beosztást is. A települési határok meghatározása nemcsak a települési önkormányzatok működési területének meghatározását jelenti, hanem egyúttal az állami szervek, bíróságok, ügyészségek, a területi államigazgatási szervek, valamint ezzel összefüggésben a politikai, társadalmi, gazdasági szervek működési területét is befolyásolja. (ABH 2002, 376,383.)
Az Alkotmány 41. § (1) bekezdésével összefüggésben az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében szabályozott jogállamiságból folyó jogbiztonság követelményét sérti az olyan jogi helyzetek tartós fennállása, amelyben a közigazgatási területi határok - közhatalmi döntés hiányában - rendezetlenek, önkormányzatok közötti permanens jogvita tárgyát képezhetik.
A közigazgatási terület végleges rendezésének hiánya az érintett önkormányzatok Alkotmányban szabályozott önkormányzati alapjogainak gyakorlását korlátozhatja, megnehezítheti.
A Tszt. vitatott 21. § (1) bekezdése ezeket, a szabályozatlanság miatt kialakult alkotmányellenes jogi helyzeteket kívánta megszüntetni akkor, amikor a Tszt. 13. §-ában foglaltakat rendelte alkalmazni azokban, a Tszt. hatálybalépése előtt keletkezett ügyekben, amelyekben a községgé nyilvánítást követően a közigazgatási területek megosztásában, a közigazgatási határvonal meghatározásában nem született döntés. Miután a vitatott rendelkezés az Ötv. hatálybalépése előtt lezárult jogviszonyokat nem érint, ellenkezőleg, a jogbiztonságot sértő és az alkotmányban szabályozott önkormányzati jogok érvényesítését veszélyeztető függő jogi helyzetek megoldását szolgálta, az Alkotmánybíróság úgy ítélte meg, hogy alkotmányellenessége a visszamenőleges jogalkotás tilalmába ütközése miatt nem állapítható meg.
3. Az indítvány hivatkozik arra is, hogy a vitatott rendelkezés azért sem felel meg a jogbiztonság követelményének, mert olyan szabály alkalmazását írja elő, amely az Ötv. hatálybalépése előtt elrendelt községalakítás esetén nem értelmezhető. A szabályozás olyan fogalmi pontatlanságokat tartalmaz, amely jogalkalmazói bizonytalanságot teremt.
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a támadott rendelkezés megfelel a normavilágosság követelményeinek, így a jogbiztonság alkotmányos követelményét nem sérti.
Az a tény, hogy sem az Ötv. hatálybalépése előtti jogszabályok, sem az Ötv. és a Tszt. nem használják a "községgé nyilvánítás" fogalmat, nem jelenti azt, hogy az, e jogszabályok tükrében nem értelmezhető. A vitatott szabály fogalomhasználata éppen a függő helyzet jelzésére szolgál, azt fejezi ki, hogy a hatálya azokra az ügyekre terjed ki, amelyekben az érintett település községgé nyilvánítása megtörtént, azaz elnyerte a községi jogállást, de a községgé alakítása - a közigazgatási terület meghatározásának hiányában - nem tekinthető befejezettnek.
Ugyancsak nem tekinthetők határozatlannak a bírósághoz fordulás feltételeit meghatározó fogalmak sem. Az Ötv. hatálybalépését megelőzően a község közigazgatási területének meghatározása nem az érintett tanácsok megállapodásának tárgya volt, de az Ötv. hatálybalépését követően megnyílt a lehetőség a jogutód önkormányzatok számára, hogy megállapodásban rendezzék területi vitájukat. Nem helytálló az indítványozónak az a megállapítása sem, hogy az Ötv. hatálybalépése előtt területszervezési ügyben nem születhetett jogerős döntés sem, mert a területszervezési döntések nem minősültek hatósági döntésnek, így ellenük a jogorvoslat kizárt volt. A Tt. rendszerében a községalakítás tárgyában a NET által hozott döntés és a megyei tanács által a közigazgatási terület megosztásának tárgyában hozott határozat valóban nem minősült hatósági döntésnek. Azonban ez nem jelenti azt, hogy e határozatok tekintetében a jogerős döntés fogalma értelmezhetetlen. A jogerős döntés e tekintetben a továbbiakban már nem vitatható, végrehajtható határozatot jelent a község közigazgatási területének meghatározásáról.
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Tszt. 21. § (1) bekezdésének alkotmányellenessége az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében szabályozott jogállamiságból folyó jogbiztonság követelményének megsértése miatt nem állapítható meg.
4. Az indítvány alapján az Alkotmánybíróság vizsgálta azt is, hogy az indítványozó által kifogásolt rendelkezés sérti-e az érintett települési önkormányzatoknak az Alkotmány 41. §-ából, valamint 42. §-ából folyó, a közigazgatási területükhöz való alkotmányos jogát.
A választópolgároknak az Alkotmány 42. §-ában szabályozott önkormányzáshoz való joga, területhez kötött alkotmányos jog gyakorlását jelenti, amennyiben a helyi önkormányzáshoz való jog a község, város, a főváros és kerületei, valamint a megye közigazgatási területén élő választójoggal rendelkező polgárok közösségét megillető kollektív alapjogként nyert megfogalmazást [lásd 18/1993. (III. 19.) AB határozat, ABH 1993, 161, 164-168.].
Az Alkotmány 42. §-a meghatározza az önkormányzáshoz való jog tartalmát is, kimondja, hogy a helyi önkormányzás a választópolgárok közösségét érintő helyi közügyek önálló, demokratikus intézése, a helyi közhatalomnak a lakosság érdekében való gyakorlása.
Az Alkotmány e rendelkezéséből nem vezethető le a települési önkormányzatok alanyi joga közigazgatási területükhöz. A helyi önkormányzáshoz való jogból nem következik az, hogy a helyi önkormányzatok szabadon rendelkezhetnek közigazgatási területükkel. Mivel az Alkotmány 41. §-a alapján a községek, városok közigazgatási területe egyúttal az állami területi beosztás területi egységeit is képezi, a törvényhozó nagy szabadsággal rendelkezik a tekintetben, hogy meghatározza a közigazgatási terület kialakításának feltételeit, eljárási rendjét. A törvényhozó e szabadságának alkotmányos korlátját az jelenti, hogy nem állapíthat meg olyan területszervezési szabályokat, amelyek a választópolgárok önkormányzáshoz való jogát és az Alkotmányban szabályozott önkormányzati alapjogok gyakorlását alkotmányellenesen korlátoznák. Ez azt jelenti, hogy a közigazgatási határok megváltoztatásának szabályozása során minden olyan esetben, amikor a területi határok megváltoztatása az önkormányzáshoz való jogot érinti, biztosítani kell védelmének garanciáit.
Ezt írja elő az 1997. évi XV. törvénnyel kihirdetett a Helyi Önkormányzatok Európai Chartájáról szóló, 1985. október 15-én, Strasbourgban kelt egyezmény 5. cikke is, amely a helyi önkormányzat határainak védelméről a következő rendelkezést tartalmazza:
"Nem lehet megváltoztatni a helyi önkormányzatok határait az érintett közösségekkel való előzetes konzultáció, vagy ahol ezt törvény lehetővé teszi, esetleges helyi népszavazás nélkül."
Az Ötv. és a Tszt. ennek a Chartában megfogalmazott követelménynek úgy tesz eleget, hogy az önkormányzáshoz való jog biztosítékaként az érintett önkormányzatok megállapodására bízza új község alakítása esetén a közigazgatási határok meghatározását. Ha az érintett önkormányzatok kölcsönös érdekeik egyeztetése útján nem tudnak megegyezésre jutni, akkor van mód arra, hogy valamely önkormányzat a vita eldöntése, jogai érvényesítése érdekében bírósághoz forduljon. A bírói jogérvényesítés lehetőségét az Alkotmány 43. § (2) bekezdésével összhangban szabályozza a Tszt. Mindezeket figyelembe véve megállapítható, hogy - az indítványozó álláspontjával ellentétben - a bíróság nem a helyi önkormányzáshoz való jog közhatalmi korlátozására, hanem arra kapott a Tszt. 13. §-ában, valamint a Tszt. 21. § (1) bekezdésében hatáskört, hogy valamennyi, a községalakítással érintett önkormányzat jogai érvényesülésének biztosítása érdekében az önkormányzatok közötti jogvitát eldöntse és a kialakult függő jogi helyzetet megszüntesse.
Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az érintett községek választópolgárainak az Alkotmány 42. §-ában szabályozott önkormányzáshoz való joga nem sérült annak következtében, hogy a Tszt. 21. § (1) bekezdése lehetőséget adott az érintett önkormányzatoknak arra, hogy az Ötv. hatálybalépése előtti községgé nyilvánítás kapcsán, a közigazgatási terület megosztásának hiánya miatt keletkezett rendezetlen jogi helyzet megoldása érdekében bírósághoz forduljanak.
Mindezeket figyelembe véve az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Tszt. 21. § (1) bekezdése az indítványozó által felhívott alkotmányi rendelkezéseket nem sérti, ezért az indítványt elutasította.
Az Alkotmánybíróság a határozatban foglalt elvi megállapításokra tekintettel elrendelte határozatának a Magyar Közlönyben történő közzétételét.
Dr. Holló András s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke,
előadó alkotmánybíró
Dr. Bagi István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke,
az aláírásban akadályozott
dr. Bihari Mihály alkotmánybíró helyett
Dr. Czúcz Ottó s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Harmathy Attila s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke, az aláírásban akadályozott
dr. Kukorelli István alkotmánybíró helyett
Dr. Strausz János s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszkyné dr. Vasadi Éva s. k.,
alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: 823/B/2000.