436/E/2000. AB határozat
az adókra, járulékokra és egyéb költségvetési befizetésekre vonatkozó egyes törvények módosításáról szóló 1999. évi XCIX. törvény 199. és 200. §-aival kapcsolatban mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességének megállapítására irányuló indítvány tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság az adókra, járulékokra és egyéb költségvetési befizetésekre vonatkozó egyes törvények módosításáról szóló 1999. évi XCIX. törvény 199. és 200. §-aival kapcsolatban mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására előterjesztett indítványt elutasítja.
INDOKOLÁS
I.
1. Az indítványozó az adókra, járulékokra és egyéb költségvetési befizetésekre vonatkozó egyes törvények módosításáról szóló 1999. évi XCIX. törvény (a továbbiakban: Tv.) 199. és 200. §-ai tekintetében mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítását indítványozta. Véleménye szerint a Tv. 13. § (1) bekezdése a végelszámolással megszűnő vállalkozások hátrányára módosította az általános forgalmi adóról szóló 1992. évi LXXIV. törvény (a továbbiakban: áfa tv.) 48. § (4) bekezdésének c) pontját, mert - a korábbi szabályozástól eltérően - a végelszámolással megszűnő vállalkozástól az általános forgalmi adó visszaigénylésének (kiutalásának) feltételeként a jogalkotó árbevétel (összesített adóalap) elérését kívánja meg, pontosan meghatározva annak minimális mértékét és minősített arányait is. Az indítványozó úgy ítélte meg: a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény 12. § (1) bekezdése "lehetőséget biztosít a jogalkotónak arra, hogy az átmeneti rendelkezések megalkotása során az új jogokat és kötelezettséget tartalmazó, vagy azokat éppen megvonó jogszabályi rendelkezések hatálybalépésére eltérő időpontokat határozzon meg." Álláspontja szerint a beadványban foglalt esetben "a jogalkotó e mérlegelési jogkörébe tartozó kérdés megítélése során - helytelenül és alkotmánysértőén - elmulasztotta a hatálybalépés időpontjának korrigálását a már folyamatban lévő ügyek tekintetében", ezzel megsértette az Alkotmány 2. §-ában deklarált jogállamiság alapvető követelményét jelentő jogbiztonságot, az Alkotmány 8. § (1) bekezdését, továbbá a 70/A. § (1) bekezdésében megfogalmazott hátrányos megkülönböztetés tilalmát.
Az indítványozó azzal is érvelt, hogy az Alkotmánybíróság számos határozatában foglalkozott az adó- és egyéb kedvezmények alkotmányossági kérdéseivel, amelyek - véleménye szerint - "vonatkoztathatók az adó visszaigénylésének korábbi lehetőségére is". Az átmeneti rendelkezés hiánya ugyanis a végelszámolást - a törvény hatálybalépését megelőzően - már folyamatba tett adóalanyokat sújtja, mert "az 1999. december 31. napjáig folyamatba helyezett végelszámolási eljárásokban az adózók joggal bíztak abban, hogy a megkezdődött, de jogerősen még le nem zárult ügyeikben a módosítás ellenére a számukra kevésbé terhes, vagyis a korábbi jogszabály alkalmazandó."
2. Az Alkotmánynak az indítvánnyal érintett rendelkezései a következők:
"2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam. (...)
8. § (1) A Magyar Köztársaság elismeri az ember sérthetetlen és elidegeníthetetlen alapvető jogait, ezek tiszteletben tartása és védelme az állam elsőrendű kötelessége. (...)
70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi, származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül."
Az indítványozó által kifogásolt Tv. 199. és 200. §-a szerint:
"199. § E törvény 2000. január 1. napján lép hatályba, rendelkezéseit - az e törvényben meghatározott kivételekkel - ettől az időponttól kell alkalmazni.
200. § (1) E törvény hatálybalépésével egyidejűleg az 1992. évi LXXIV. törvény (továbbiakban: áfa tv.) 12. §-ának e) pontjában a "konszignációs raktár" szövegrész, a 36. § (1) bekezdésének a) pontjában "- a 37. §-ban meghatározott eltéréssel -" szövegrész hatályát veszti, továbbá a 7. § (2) bekezdésének b) pontjában a "- (4) bekezdésben" szövegrész helyébe a "- (4)-(5) bekezdésben" szövegrész, a 71. §-ának (9) bekezdésében az "(5) bekezdésben" szövegrész helyébe a "(8) bekezdésben" szövegrész, a 48. § (3) bekezdésének b) pontjában a "(4)-(5) bekezdésben" szövegrész helyébe a "(4) és (7) bekezdésben" szövegrész lép, a 3. számú melléklet I. rész 2/b) pontjában a 13. pontra való hivatkozás 12. pontra változik.
(2) E törvény hatálybalépésével egyidejűleg az áfa tv. 48. §-ának (7) bekezdése hatályát veszti azzal, hogy az ott felsorolt tevékenységet folytató adóalanyok 48. § (4) bekezdésének a) pontja szerinti adóalap számításánál
a) a 2000. január 1. és 2000. június 30. közötti időszakban az 1999. július 1. és 2000. június 30. közötti időszakban elért bevételüket az 1999. év december hónap 31. napján hatályos 48. § (4) bekezdésének a) pontja szerinti összeghatárral (kivéve az éves bevallásra kötelezett adóalanyokat),
b) a 2000. július 1. és 2000. december 31. közötti időszakban - ideértve az éves bevallásra kötelezett adóalanyokat is - a 2000. január 1. és 2000. december 31. között elért bevételüket a 2000. év január hónap 1. napján hatályos 48. § (4) bekezdésének a) pontja szerinti összeghatárral veszik figyelembe.
(3) Az áfa tv.-nek e törvény 1. §-ának (2) bekezdésével megállapított 7. §-ának (5) bekezdésében foglalt, az egyéni vállalkozóra vonatkozó rendelkezéseket azokban az esetekben kell először alkalmazni, amelyekben adóalany halálának, illetve a cselekvőképesség elvesztésének időpontja 1999. év december hónap 31. napját követi. (...)
(5) Az áfa tv.-nek e törvény 9. §-ával megállapított 32. § (1) bekezdésének a) pontjában, 32. §-ának (3) bekezdésében, e törvény 11. §-ával megállapított 44. §-ának (4) bekezdésében foglalt rendelkezéseket az 1999. december 31. napját követően elhatározott átalakulások esetén kell először alkalmazni.
(6) Az áfa tv.-nek az e törvény 8. §-ával megállapított 30. § (3) bekezdésének b) pontjában, az e törvény 10. §-ának (2) bekezdésével megállapított 33. § (2) bekezdésének c) pontjában, az e törvény 17. §-ával megállapított 67. §-ában foglalt rendelkezéseket, az e törvény 18. §-ával megállapított 70. § (2) bekezdésének a) pontjában foglalt rendelkezéseket, valamint az e törvény 201. §-ával megállapított 1-2. és 4. számú mellékleteit azokban az esetekben kell alkalmazni először, melyekben az adófizetési kötelezettség, illetve az adólevonási jog keletkezése 1999. év december hónap 31. napját követi. Nem kell alkalmazni az áfa tv. 51. § (3) bekezdését a személyi jövedelemadóról szóló törvény szerint átalányadózást választó egyéni vállalkozó adóalany esetében, feltéve, hogy az átalányadózás választását megelőző évben a gazdasági tevékenységéből származó tényleges bevétele nem haladta meg a 4 000 000 forintot.
(7) Az áfa tv.-nek e törvény 201. §-ával és 1. számú mellékletével megállapított 1. számú mellékletének II. rész 2. pontjában foglalt rendelkezéseket 1999. év január hónap I. napjától kell alkalmazni."
Az indítványban hivatkozott, a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény 12. § (1) bekezdése a következő:
"12. § (1) A jogszabályban meg kell határozni a hatálybalépésének napját. A jogszabály egyes rendelkezéseinek hatálybalépésére különböző időpontokat is meg lehet állapítani."
A Tv. 13. § (1) bekezdésével módosított áfa tv. 48. § (4) bekezdés c) pontja szerint:
"(4) Az adóhatóság az adó-visszaigénylési kérelmet akkor teljesíti, ha (...)
c) a jogutód nélkül megszűnő adóalany esetén a tárgyévet megelőző évben az aa) pont szerinti összesített adóalapjának
- legalább 20%-a a 29. §-ban meghatározott adómérték alá tartozó termékértékesítésből és szolgáltatásnyújtásból, vagy
- legalább 40%-a az 1. számú mellékletben felsorolt termékértékesítésből és szolgáltatásnyújtásból, vagy
- legalább 30%-a a 29. §-ban vagy az 1. számú mellékletben felsorolt termékértékesítésből és szolgáltatásnyújtásból
származik."
II.
Az indítvány megalapozatlan.
1. Az indítványozó szerint a jogalkotó minden átmenet nélkül szigorította az áfa tv. 48. § (4) bekezdés c) pontjának az adó visszaigénylésére vonatkozó korábbi szabályát; átmeneti rendelkezés hiánya miatt sérül az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében megfogalmazott jogállamiság, illetve annak egyik fontos eleme a jogbiztonság. Véleménye szerint ugyanis a jogalkotónak az adott esetben a megváltozott jogszabályhoz való alkalmazkodásra felkészülési időt kellett volna biztosítania.
Az indítványozó az áfa tv. módosított 48. § (4) bekezdésének c) pontját nem kifogásolta, illetőleg annak alkotmányellenességére irányuló indítványt nem tett, ezért az említett jogszabályt az Alkotmánybíróság nem vizsgálta.
Az Alkotmánybíróság számos határozatában foglalkozott a jogbiztonság kérdésével:
"A jogállamiság egyik fontos alkotóeleme a jogbiztonság, amely egyebek között megköveteli, hogy
- az állampolgárok jogait és kötelességeit a törvényben megszabott módon kihirdetett és bárki számára hozzáférhető jogszabályok szabályozzák,
- meglegyen a tényleges lehetőség arra, hogy a jogalanyok magatartásukat a jog előírásaihoz tudják igazítani, ennek érdekében a jogszabályok a kihirdetésüket megelőző időre nézve ne állapítsanak meg kötelezettséget, illetőleg valamely jogszerű magatartást visszamenőleges érvénnyel ne minősítsenek jogellenesnek." [25/1992. (IV. 30.) AB határozat, ABH 1992. 131., 132.]
Az Alkotmánybíróság korábbi határozataiban, így pl. a 7/1992. (I. 30.) AB határozatban kifejtette azt is, hogy a jogszabály alkalmazására való felkészüléshez szükséges "kellő idő" megállapítása és biztosítása a jogalkotó felelősséggel terhelt mérlegelésének és döntésének függvénye. Alkotmányellenesség csak a jogszabály alkalmazására való felkészülést szolgáló időtartam kirívó, a jogbiztonságot súlyosan veszélyeztető vagy sértő elmaradása, illetőleg hiánya miatt állapítható meg. (ABH 1992. 45., 47.)
A Tv. elfogadására 1999. november 9-én, kihirdetésére pedig a Magyar Közlöny 1999. november 13-ai számában került sor. A törvénymódosítás hatálybalépéséről - 2000. január 1-jével - a Tv. 199. és 200. §-a rendelkezett. Az Alkotmánybíróság azt vizsgálta, hogy a hatálybalépés, illetve az átmeneti rendelkezés hiánya az indítvánnyal érintett jogi környezetben megfelelt-e a jogbiztonság ismertetett követelményeinek.
Az, hogy egy adott jogszabály mikor lép hatályba, tartalmaz-e átmeneti szabályokat, jogalkotói döntés kérdése, amely azon túl, hogy alapvetően jogalkotói célokat vesz figyelembe, számos egyéb tényezőtől is függ. (Az adott jogszabály tartalmától, alanyi és tárgyi összefüggéseitől, anyagi és eljárási kérdések összhangjától, az elérni kívánt gazdasági és egyéb céloktól, elvárásoktól stb.) Önmagában az, hogy egy adott jogszabály valamilyen rendelkezésére nézve nem tartalmaz átmeneti szabályt, alkotmányossági kérdést nem vet fel, más szóval egy adott jogszabály hatálybalépéséhez kapcsolódó átmeneti szabály szükségessége önmagában nem alkotmányossági kérdés. Az azonban igen, hogy egy adott jogszabály hatálybaléptetése megfelelt-e meghatározott alkotmányi elvnek, általában az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglalt jogállamiság követelményének.
"A hatály idejének meghatározására semmilyen alkotmányi rendelkezés nincsen. A hatálybalépés idejének meghatározása annyiban vethet fel alkotmányossági kérdést, amennyiben az Alkotmány 70/A. §-ba ütköző, a személyek faj, szín, nem, nyelv, vallás, vélemény, származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti hátrányos megkülönböztetésére vezet, vagy amennyiben visszamenőleges hatállyal állapít meg kötelezettséget." (721/B/1995. AB határozat, ABH 1995. 798., 799.)
Az elmondottakra figyelemmel az Alkotmánybíróság azt vizsgálta, hogy a korábbi szabályozáshoz képest szigorúbb feltételrendszert az indítványozó által támadott hatálybaléptető rendelkezés, illetve a kihirdetés és a hatálybalépés közötti időtartam elegendő időt biztosított-e a felkészüléshez. Ennek megítélésénél az Alkotmánybíróság a következőket vette figyelembe.
A felszámolással, végelszámolással megszűnő adóalany a felszámolás, végelszámolás időszaka alatt - bevallási rendjének megfelelően - havonta, negyedévente ad bevallást. Az áfa tv. 48. § (4) bekezdésének c) pontjában a jogutód nélkül megszűnő adóalanyra vonatkozó visszaigénylési feltételek azonban csak a záróbevallásra vonatkoznak, amikor az adóalany az adózás rendjéről szóló 1990. évi XCI. törvény 23. § (3) bekezdésének h) pontjában foglaltaknak megfelelően nyújt be adóbevallást a felszámolás, végelszámolás befejezésekor, megszüntetésekor. Az utóbb említett törvény 23. § (3) bekezdésének g)~h) pontja alapján a felszámolás, végelszámolás időszakában két rendkívüli bevallást kell adni, az egyiket akkor, ha a felszámolást, végelszámolást elrendelték a felszámolás, végelszámolás kezdő időpontját megelőző nappal, illetve a másikat akkor, ha az eljárást befejezik, megszüntetik a zárómérleg elkészítésének napjával. Ezen bevallási kötelezettség egyébként nem zárja ki azt, hogy a két rendkívüli bevalláson kívül a felszámolás, végelszámolás alatt álló adóalanynak az általános forgalmi adó bevallási kötelezettségét az irányadó adómegállapítási időszak szerint teljesítenie kell. Ebből következően a folyamatban levő eljárások esetén az áfa tv. nem zárja ki a visszaigénylés lehetőségét, hiszen az rendes általános forgalmi adó bevallással vagy akár a felszámolás elrendelésekor adott bevallással is érvényesíthető.
A felszámolási, végelszámolási eljárás folyamatban léte alatt tehát az adóalanynak az általános forgalmi adó bevallási kötelezettségét az irányadó adómegállapítási időszak szerint teljesítenie kell. A Tv. hatálybalépésének időpontja 2000. január 1. Az 1999. év utolsó időszakáról benyújtandó adóbevallás során még az 1999. december 31-én hatályban levő rendelkezéseket kellett alkalmazni. Ebből következően, ha a felszámolás befejezése még 1999. évben megtörtént, a visszaigénylésre még a régi szabályok alapján volt lehetőség.
Az Alkotmánybíróság szerint az adott esetben a törvénymódosítás kihirdetése és hatálybalépése közötti időszak nem vet fel a jogbiztonság (felkészüléshez szükséges idő biztosítása) körébe tartozó alkotmányossági kérdést. A törvénymódosítás kihirdetése és hatálybalépése közötti időszak - az elmondottakra figyelemmel -a jogalanyok felkészülését biztosította. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Tv. 199. és 200. §-a tekintetében az átmeneti rendelkezések hiányából adódó, mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség nem áll fenn, ezért az erre irányuló indítványt elutasította.
Az Alkotmánybíróság szerint megalapozatlan az indítványnak a jogbiztonságra hivatkozó azon része is, amely szerint a módosítás a jogutód nélkül megszűnő vállalkozásokat "jogos várakozástól" fosztotta meg. Az Alkotmánybíróság egy korábbi határozatában [55/1994. (XI. 10.) AB határozat] bár egy más ügyben, de elvi tartalmát illetően a jelen indítványozói felvetésre is irányadóan rámutatott: "Önmagában az, hogy az állampolgárok másként cselekedtek volna, ha előre láthatták volna a jogszabály módosítását, nem ad módot a jogbiztonság címén az alkotmányellenesség megállapítására. A visszaható hatályú jogalkotás tilalmának ilyen kiterjesztő értelmezése alkotmányjogilag indokolhatatlan." (ABH 1994. 296., 305.)
2. Az indítványozó az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében megfogalmazott hátrányos megkülönböztetés tilalmának sérelmére is hivatkozik, mert a korábbi, kedvezőbb jogszabályi rendelkezés átmeneti alkalmazhatóságát biztosító rendelkezés hiánya hátrányosan érinti a jogutód nélkül megszűnő (megszűnés alatt álló) vállalkozásokat.
Az Alkotmánybíróság már több határozatban értelmezte az Alkotmány 70/A. §-ában foglalt tilalom alkotmányos tartalmát, az emberi méltósághoz való joggal [Alkotmány 54. § (1) bekezdés] összefüggésben. Megállapította, hogy "a jognak mindenkit egyenlőként (egyenlő méltóságú személyként) kell kezelnie, azaz az emberi méltóság alapjogán nem eshet csorba, azonos tisztelettel és körültekintéssel, az egyéni szempontok azonos mértékű figyelembevételével kell a jogosultságok és a kedvezmények elosztásának szempontjait meghatározni". [9/1990. (IV. 25.) AB határozat, ABH 1990. 46., 48.] Bár az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdése az emberi, illetve állampolgári jogok tekintetében tiltja a különbségtételt, az egyéb jogokra vonatkozó szabályok sem tehetnek olyan megkülönböztetést, amely az emberi méltóság alapjogát csorbítja. [61/1992. (XI. 20.) AB határozat, ABH 1992. 280., 281.] Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint "az alapjognak nem minősülő egyéb jogra vonatkozó, személyek közötti hátrányos megkülönböztetés vagy más korlátozás alkotmányellenessége akkor állapítható meg, ha a sérelem összefüggésben áll valamely alapjoggal, végső soron az emberi méltóság általános személyiségi jogával és a megkülönböztetésnek, illetve korlátozásnak nincs tárgyilagos mérlegelés szerint ésszerű indoka, vagyis önkényes". [35/1994. (VI. 24.) AB határozat, ABH 1994. 197., 200.]
Az Alkotmánybíróság megjegyzi, hogy a 41/1997. (VII. 1.) AB határozatban már kifejtette álláspontját az általános forgalmi adó rendszerében érvényesülő adóvisszaigénylés kérdésében. Többek között megállapította, hogy - bizonyos összefüggésben - az adóvisszaigénylés az általános forgalmi adóhoz kapcsolódó adóelszámolási szabály, s mint ilyen, nem jelent adókedvezményt. (ABH 1997. 292., 296-297.) Az adókedvezmény egyébként sem alanyi jog, az adókedvezmények megállapítására a jogalkotónak az Alkotmány keretei között széles körű felhatalmazása van. (1117/B/1993. AB határozat, ABH 1995. 663., 671-672.) Az általános forgalmi adó rendszerében az adóvisszaigénylés tehát nem automatikusan érvényesülő jogintézmény, s nem tekinthető olyan jogosultságnak, amelynek feltételrendszerét ne lehetne a jövőre nézve módosítani, illetve szigorítani. Az indítványban kifogásolt átmeneti rendelkezések meghatározott jogalkotói szándékot, adópolitikai célt szolgálnak, azokat önkényesnek minősíteni nem lehet, ezért a hátrányos megkülönböztetés megállapítására irányuló indítványt elutasította az Alkotmánybíróság.
3. Az indítványozó mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítását kezdeményező indítványában arra is utalt, hogy a jogalkotói mulasztás sérti az Alkotmány 8. § (1) bekezdését. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az indítványozó által hivatkozott jogalkotói mulasztás és az Alkotmány 8. § (1) bekezdése között - figyelemmel az előzőekben kifejtettekre is - alkotmányjogilag értékelhető összefüggés nincs, ezért az indítvány ezen részét is elutasította.
Budapest, 2002. április 15.
Dr. Holló András s. k.,
az Alkotmánybíróság helyettes elnöke
Dr. Bagi István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Czúcz Ottó s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Strausz János s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszkyné
dr. Vasadi Éva s. k.,
előadó alkotmánybíró