3004/2023. (I. 13.) AB határozat

bírói döntés megsemmisítéséről

Az Alkotmánybíróság tanácsa alkotmányjogi panasz tárgyában meghozta a következő

határozatot:

Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a Fővárosi Törvényszék 15.K.701.687/2021/9. számú ítélete alaptörvény-ellenes, ezért azt megsemmisíti.

Indokolás

I.

[1] 1. Az indítványozók az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 27. § (1) bekezdése szerinti alkotmányjogi panaszt terjesztettek elő, melyben a Fővárosi Törvényszék 2021. július 13-án meghozott 15.K.701.687/2021/9. számú ítélete alaptörvény-ellenességének megállapítását és megsemmisítését indítványozták. Álláspontjuk szerint a támadott ítélet ellentétes az Alaptörvény XXIV. cikk (1) bekezdésével, valamint a XXVIII. cikk (1) és (7) bekezdésével.

[2] 2. Az indítványozók mint felperesek használatbavételi engedélyezés iránti eljárásban ügyféli jogállás megállapítása iránti kérelmet terjesztettek elő az elsőfokú hatóság előtt, arra hivatkozással, hogy az érintett ingatlan tulajdoni lapján széljeggyel feljegyzett személyek.

[3] Az elsőfokú hatóság 2020. január 22-én kelt végzésével a kérelmet visszautasította az építésügyi és építésfelügyeleti hatósági eljárásokról és ellenőrzésekről, valamint az építésügyi hatósági szolgáltatásról szóló 312/2012. (XI. 8.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Elj.r.) 4. § (1)-(3) bekezdései, 40. § (1) bekezdése, valamint az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény (a továbbiakban: Étv.) 53/G. § (2) bekezdése és az általános közigazgatási rendtartásról szóló 2016. évi CL. törvény (a továbbiakban: Ákr.) 10. § (1) bekezdése alapján. Az elsőfokú hatóság megállapította, hogy az ügyben ügyfélnek minősül az építtető, az ingatlan tulajdoni lapjára bejegyzett elidegenítési és terhelési tilalom jogosultja, valamint a vezetékjoggal bejegyzett. Ugyanakkor az ingatlan tulajdoni lapján széljeggyel feljegyzett "várományos" tulajdonosok a használatbavételi engedélyezési eljárásba nem vonhatók be, hiszen az még egy nem végleges, visszavonhatatlan jog. Rögzítette továbbá, hogy a 2020. január 21-én lekért tulajdoni lapon a felperesek nevei alatt a "Kérelem visszavonása" szerepelt, azaz a közhiteles nyilvántartás szerint az építéssel érintett ingatlanon tulajdoni joggal nem rendelkeznek, tehát közvetlen érintettségük nem áll fenn az eljárásban. A visszautasítás az Ákr. 46. § (1) bekezdés a) pontján alapult.

[4] Az indítványozók fellebbezése nyomán eljáró másodfokú hatóság 2021. március 10-én kelt végzésével a felperesek fellebbezését elutasította és az elsőfokú hatóság döntését helybenhagyta. Megállapította, hogy a felperesek nem tulajdonosok, és az építési tevékenységgel érintett telekre, építményre vonatkozó jogukat nem jegyezték be az ingatlan-nyilvántartásba, ezért az ügyféli jogállás megállapíthatóságát illetően az Ákr. 10. § (1) bekezdés szerinti feltételt vizsgálta. Kiemelte, hogy a felperesek a használatba vett többlakásos lakóépület létesítésére vonatkozó jogot, jogos érdeket nem igazoltak, továbbá semmisségi ok sem volt megállapítható. Összességében arra jutott, hogy az elsőfokú hatóság az ügyféli kört a használatbavételi engedélyezési eljárásban jogszerűen vizsgálta, a felperesek tulajdoni joga az ingatlanra nem bejegyzett, nem volt folyamatban építésügyi hatósági engedélyezési eljárás, továbbá az ügyféli jog elismerésére irányuló kérelem az Étv. 34. § (2) bekezdése alapján önálló építésügyi hatósági eljárás megindítását nem eredményezi.

[5] 3. Az indítványozók ezt követően bírósághoz fordultak, keresetükben hivatkoztak az Alkotmánybíróság 3278/2019. (XI. 5.) AB határozatára, illetve a Kúria Kfv.IV.37.431/2010. számú ítéletére is. Előadták, hogy az eladó részéről került sor a törlési kérelem benyújtására, ennek visszaállítása az eredeti időpontra vonatkozóan megtörtént, mivel az eladó a tulajdonjog törléséhez okiratot nem csatolt, melyet tulajdoni lap is igazol. Alaptalannak tartották az alperes hatóság azon álláspontját, hogy ügyféli jogállással kapcsolatos kérelmek esetén a kérelmező jogi érintettségét, érdekének jogosságát, érdekeltségét, jogos érdeksérelmét kell igazolni, mivel ezekről hivatalos tudomása volt.

[6] A Fővárosi Törvényszék 2021. július 13-án meghozott 15.K.701.687/2021/9. számú ítéletével az indítványozók keresetét elutasította. A bíróság döntésében kiemelte, hogy a jogviszony szerinti (általános) ügyfélfogalmat az Ákr. 10. § (1) bekezdése, a jogszabály szerinti ügyfélfogalmat pedig az Ákr. 10. § (2) bekezdése tartalmazza. A jogviszonyon alapuló ügyféli minőség esetében a félnek bizonyítania kell, hogy a közigazgatási hatóság döntése jogát vagy jogos érdekét közvetlenül érinti, a közigazgatási hatóságnak pedig a kérdésben mérlegelési, döntési kompetenciája van. A jogszabályon alapuló ügyféli minőség esetén a jogszabály által megjelölt személynek nincs bizonyítási kötelezettsége, a hatóságnak mérlegelési lehetősége a tekintetben, hogy a hatósági ügy közvetlenül érinti-e jogát vagy jogos érdekét, hiszen érintettségéhez jogszabályi vélelem társul.

[7] Az Elj.r. 4. § (1)-(3) bekezdése meghatározza, hogy az építésügyi és építésfelügyeleti hatósági eljárásokban - így a használatbavételi eljárásban is - ki minősül ügyfélnek. Az Inytv. 48. § (2) bekezdés szerint a tulajdoni lapon feltüntetett széljegy a bejegyzés, átvezetés, feljegyzés iránti ingatlan-nyilvántartási eljárás megindítását tanúsítja. Az Elj.r. ingatlan-nyilvántartási bejegyzést követel meg az ügyféli státuszhoz, ezért a széljegy nem alapozta meg a felperesek kérelmének teljesítését. A felperesek által hivatkozott Kfv.IV.37.431/2010/5. számú ítélet e körben nem volt alkalmazható, mert jelen esetben nem ingatlan-nyilvántartási (termőföld más célú hasznosításának) tárgyú jogvitáról volt szó, hanem a speciális ágazati szabály (Elj.r.) 4. §-ának értelmezése volt releváns.

[8] Az általános ügyfélfogalmat illetően a bíróság kiemelte, hogy az Ákr. 10. §-ában rögzített két ügyféli minőség nem kizárja, hanem kiegészíti egymást: a jogszabály alapján ügyfélnek minősülő személy ezen eljárási pozíciója további vizsgálat nélkül fennáll, ugyanakkor ezen túlmenően más érintettek ügyféli minősége is felmerülhet, esetükben a konkrét érintettséget a hatóságnak érdemben kell vizsgálni. Ezt a jogszabályértelmezést alátámasztják a Kúria 2/2017. (X. 2.) KMK véleményében foglaltak is. A bíróság hivatkozott az Alkotmánybíróság több határozatára is (5/2018. (V. 17.) AB határozat, Indokolás [15]; 3158/2020. (V. 21.) AB határozat, Indokolás [15] és [16]; 3278/2019. (XI. 5.) AB határozat, Indokolás [50]). Mindezt alapul véve vizsgálata, hogy az indítványozó felperesek jogát vagy jogos érdekét az ügy közvetlenül érinti-e.

[9] A bíróság döntésében foglaltak szerint az alperes hatóság e körben a tényállás tisztázási és indokolási kötelezettségének eleget tett. Tévesen érveltek az indítványozó felperesek azzal, hogy az alperesnek hivatalból kellett volna jogi érdeküket, érintettségüket alátámasztó érveket vizsgálni, miután tudomással bírt az építkezést érintő panaszaikról, beadványaikról. A jogi érdeket, érintettséget nem a közigazgatási szervnek, hanem a kérelmezőnek kell megjelölnie. Az alperes azért is helytállóan jutott a visszautasítást megalapozó következtetésre, mivel a felperesek a széljegyzett tulajdoni jogukon túlmenően kizárólag arról tettek említést, hogy az öröklakás és a garázs vevői adásvételi szerződés alapján, illetve az építkezés kivitelezésével kapcsolatos panaszaikra utaltak. A bíróság megítélése szerint az Ákr. 81. § (1) bekezdése sem sérült, az alperes a fellebbezést kellő részletességgel, egyben megfelelően értékelte. Mindezek alapján a bírság a keresetet elutasította.

[10] 4. Az indítványozók ezt követően fordultak az Alkotmánybírósághoz. Álláspontjuk szerint a hatóság az Alaptörvény XXIV. cikk (1) bekezdése szerinti tisztességes hatósági eljáráshoz való alapjogukat sértette azzal, hogy indokolási kötelezettségének nem tett eleget, rosszhiszeműen járt el, ügyféli minőségüket jogszabályba ütköző módon utasította el.

[11] A bíróság a közigazgatási határozatok törvényességi bírói ellenőrzését nem végezte el ezzel összefüggésben, figyelmen kívül hagyta a Legfelsőbb Bíróság és az Alkotmánybíróság vonatkozó határozatait, indokolási kötelezettségének nem tett eleget, és elzárta az indítványozókat a jogorvoslathoz való alapjoguktól, ezzel megsértve az Alaptörvény XXVIII. cikk (1) bekezdésében és (7) bekezdésében foglalt alapjogaikat.

[12] Az indítványozók hivatkoztak a kúriának az Alkotmánybíróság 3278/2019. (XI. 5.) AB határozatában is hivatkozott Kfv.IV.37.431/2010/5. számú ítéletére, mely megfogalmazza, hogy "a széljegyben feltüntetett vevőket is - kötelmi igényük alapján - ügyfélnek kell tekinteni." Álláspontjuk szerint a jogos érdek tényét nem kellett bizonyítaniuk, mivel mint vevőket a használatbavételi engedélyezési eljárás érinti őket, ugyanis egy többlakásos lakóépület egyik lakását és garázsát vásárolták meg. Az, hogy az eltelt két év alatt az ingatlan-nyilvántartást vezető hatóság nem dolgozta fel bejegyzés iránti kérelmüket, a terhükre nem róható.

[13] A 12/2015. (V. 14.) AB határozatra hivatkozással kiemelték, hogy az ügyfél definíciójának célja, hogy a közigazgatási eljárásban mindenki érvényesítse jogát, jogos érdekét, ezzel kapcsolatos igényét. Az Ákr. 10. § (1) bekezdése kifejezetten tág körben biztosítja az ügyféli jogosultságot, ennek eszköze, hogy nem tételes felsorolást tartalmaz, hanem lehetővé teszi az ügy sajátos körülményeinek értékelését. A hatóságok ügyféli jogállásuk hiányát állapították meg, ezzel megsértve az Alaptörvény XXIV. cikk (1) bekezdésében megfogalmazott tisztességes hatósági eljáráshoz való jogukat. A hatósági eljárás tisztességes voltához hozzátartozik az, hogy azoknak a személyeknek, akik az anyagi jogszabályok szerint jogosultaknak minősülnek, vagy ezt alapos okkal állítják, az eljárásban az ügyféli jogállását biztosítsák. Az indítványozók hivatkoznak továbbá arra is, hogy az alperes döntéséhez kapcsolódó indokolás hiányában nem ismerhették meg annak indokait, hogy a hatóság miért nem ismerte el ügyféli jogállásukat, így nem kaptak választ arra sem, hogy a hivatkozott legfelsőbb bírósági és alkotmánybírósági döntéseket miért nem tartotta irányadónak.

[14] Az indítványozók szerint sérült a tisztességes bírósági eljáráshoz fűződő joguk is. Álláspontjuk szerint az a követelmény, miszerint a közigazgatási határozatok bírói ellenőrzése során a perbe vitt jogok és kötelezettségek érdemi elbírálást nyerjenek, nemcsak a szabályozási környezettel, hanem az egyedi bírói döntésekkel szemben is érvényesíthető. Hivatkoznak a 7/2013. (III. 1.) AB határozatra, mely szerint a tisztességes bírósági eljáráshoz fűződő jog körébe tartozik a hatékony bírói jogvédelem követelménye, amely szerint a jogi szabályozással szemben alkotmányos igény, hogy a perbevitt jogokról a bíróság érdemben dönthessen. A közigazgatási határozatok vonatkozásában ez azt jelenti, hogy azok törvényességének bírói ellenőrzése alkotmányosan nem korlátozódhat a formális jogszerűség vizsgálatára. A közigazgatási perben a bíróság nincs a közigazgatási határozatban megállapított tényálláshoz kötve, és a jogszerűség szempontjából felülbírálhatja a közigazgatási szerv mérlegelését is. Álláspontjuk szerint a Fővárosi Törvényszék a közigazgatási határozatok a törvényességi bírói ellenőrzését nem végezte el, elfogadta az alperes döntését. Az a bírói ítélet pedig, amely alapos indok nélkül hagyja figyelmen kívül a hatályos jogot, önkényes, fogalmilag nem lehet tisztességes.

[15] A jogorvoslathoz való jog sérelmét abban látják, hogy bíróság kereseti kérelmüket nem vizsgálta meg, a közigazgatási végzésben foglaltakat jóváhagyta. Tekintettel arra, hogy a használatbavételi engedélyezési eljárásban az ügyféli jogállásukat nem ismerték el a hatóságok, így nem szereztek tudomást a jogukat és jogos érdeküket sértő használatbavételi engedély kiadásáról. Ennek következtében viszont nem vehettek részt az elsőfokú eljárásban, amely maga után vonja, hogy az érdemi döntés elleni jogorvoslattól is el lettek zárva. Rámutattak továbbá arra is, hogy a Legfelsőbb Bíróság Kfv.IV.37.431/2010/5. számú ítéletében foglaltakra nem az Elj.r. 4. §-ára, hanem az Ákr. 10. § (1) bekezdésében foglaltakra vonatkozóan hivatkoztak. A bíróság nem vizsgálta továbbá a keresetükben megfogalmazott semmiségi ok [Ákr. 123. § (1) bekezdés g)] fennállását sem, ilyen formában nem érvényesült a perbe vitt jogok és kötelezettségek elbírálásának a követelménye és az anyagi jogi hiba a jogorvoslati eljárás eredményeként nem került orvoslásra.

II.

[16] 1. Az Alaptörvény érintett rendelkezései:

"XXIV. cikk (1) Mindenkinek joga van ahhoz, hogy ügyeit a hatóságok részrehajlás nélkül, tisztességes módon és ésszerű határidőn belül intézzék. A hatóságok törvényben meghatározottak szerint kötelesek döntéseiket indokolni."

"XXVIII. cikk (1) Mindenkinek joga van ahhoz, hogy az ellene emelt bármely vádat vagy valamely perben a jogait és kötelezettségeit törvény által felállított, független és pártatlan bíróság tisztességes és nyilvános tárgyaláson, ésszerű határidőn belül bírálja el.

[...]

(7) Mindenkinek joga van ahhoz, hogy jogorvoslattal éljen az olyan bírósági, hatósági és más közigazgatási döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti."

[17] 2. Az Ákr. vonatkozó rendelkezései:

"10. § (1) Ügyfél az a természetes vagy jogi személy, egyéb szervezet, akinek (amelynek) jogát vagy jogos érdekét az ügy közvetlenül érinti, akire (amelyre) nézve a hatósági nyilvántartás adatot tartalmaz, vagy akit (amelyet) hatósági ellenőrzés alá vontak.

(2) Törvény vagy kormányrendelet meghatározott ügyfajtában megállapíthatja azon személyek és szervezetek körét, akik (amelyek) a jogszabály erejénél fogva ügyfélnek minősülnek."

[18] 3. Az Elj.r. vonatkozó rendelkezései:

"4. § (1) Az építésügyi hatóság engedélyezési és tudomásulvételi eljárásában, az építésfelügyeleti hatóság építésrendészeti eljárásában külön vizsgálat nélkül ügyfélnek minősül az építtető és az építési tevékenységgel érintett telek - az országos településrendezési és építési követelményekről szóló kormányrendelet szerinti mezőgazdasági birtoktest esetén az ahhoz tartozó valamennyi telek, építmény, építményrész tulajdonosa.

(2) Az (1) bekezdésben foglaltakon túlmenően az építésügyi és az építésfelügyeleti hatósági eljárásokban minden esetben vizsgálni kell az ügyféli jogállását annak, akinek az építési tevékenységgel érintett telekre, építményre vonatkozó jogát az ingatlan-nyilvántartásba bejegyezték.

(3) A szakhatóságok állásfoglalásuk tartalma erejéig ügyféli kört, hatásterületet állapíthatnak meg a jogszabályokban foglaltak szerint."

III.

[19] Az Abtv. 27. § (1) bekezdése szerint az alaptörvény-ellenes bírói döntéssel szemben az egyedi ügyben érintett személy vagy szervezet alkotmányjogi panasszal fordulhat az Alkotmánybírósághoz, ha az ügy érdemében hozott döntés vagy a bírósági eljárást befejező egyéb döntés az indítványozó Alaptörvényben biztosított jogát sérti, és az indítványozó a jogorvoslati lehetőségeit már kimerítette, vagy jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.

[20] Az indítványozók képviselője a bíróság döntését 2021. július 21-én vette kézhez, az alkotmányjogi panaszt pedig 2021. augusztus 9-én nyújtották be, ezért az indítványozók az alkotmányjogi panaszt az Abtv. 30. § (1) bekezdésében meghatározott hatvan napos törvényi határidőn belül nyújtották be.

[21] Az indítványozók felperesként vettek részt az építésügyben indult egyszerűsített perben, ezért érintettségük fennáll. A törvényszék elsőfokú ítéletével szemben fellebbezésnek nem volt helye, ezért az indítványozók kimerítették a rendelkezésére álló jogorvoslati lehetőségeiket. Megállapítható továbbá, hogy a panasz megfelelt az Abtv. 52. § (1b) bekezdésében támasztott - a határozott kérelemre vonatkozó - törvényi feltételeknek. Az indítvány megjelölte az indítványozók jogosultságát és az Alkotmánybíróság hatáskörét megalapozó törvényi rendelkezést [Abtv. 51. § (1) bekezdés és 52. § (1b) bekezdés a) pont]; az indítványozók az Abtv. 27. §-ában foglalt hatáskörben kérték az Alkotmánybíróság eljárását. Az indítványozók megjelölték továbbá a támadott bírói döntést [Abtv. 52. § (1b) bekezdés c) pont], valamint az Alaptörvény sérelmet szenvedett rendelkezéseit [Abtv. 52. § (1b) bekezdés d) pont]. Az indítványozók indokát adták az eljárás megindításának, kifejtették az Alaptörvényben foglalt és az indítványban felhívott jogok sérelmének a lényegét [Abtv. 52. § (1b) bekezdés b) pont], indokolták továbbá azt is, hogy a támadott bírói döntés miért ellentétes az Alaptörvény általuk felhívott rendelkezéseivel [Abtv. 52. § (1b) bekezdés e) pont]. Az indítványozók kifejezett kérelmet terjesztettek elő a támadott bírói döntés megsemmisítésére [Abtv. 52. § (1b) bekezdés f) pont].[1]

[22] Az Abtv. 29. §-ában meghatározottak szerint az alkotmányjogi panasz befogadhatóságának további feltétele, hogy az alkotmányjogi panasz a bírói döntést érdemben befolyásoló alaptörvény-ellenesség kételyét, vagy alapvető alkotmányjogi jelentőségű kérdést vessen fel. E két feltétel alternatív jellegű, így az egyik fennállása önmagában megalapozza az Alkotmánybíróság érdemi eljárását (3/2013. (II. 14.) AB határozat, Indokolás [30]). Tekintettel arra, hogy az ügyféli jogállás el nem ismerése elzárja az érintetteket az ügyféli jogok - nyilatkozattétel, indítványozás joga, iratok megismerésének joga, jogorvoslathoz való jog stb. - gyakorlásától és ezzel az ügy érdemére való kihatástól, ami az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint alaptörvény-ellenességet eredményezhet, az indítványban foglaltak érdemi vizsgálata volt indokolt, ezért az Alkotmánybíróság tanácsülésén az indítványt befogadta.

IV.

[23] Az indítvány megalapozott.

[24] 1. Az ügyfél definíció célja értelemszerűen az, hogy az adott eljárásban érvényesíteni lehessen az adott személy a jogát, jogos érdekét. Ehhez képest az ügyféli minőség megadásának, elismerésének jogsértő megtagadása értelemszerűen felveti az alkotmányos aggályt.

[25] Az Alaptörvény 28. cikke szerint a bíróságok a jogalkalmazás során a jogszabályok szövegét elsősorban azok céljával és az Alaptörvénnyel összhangban értelmezik. Az Alaptörvénynek ez a rendelkezése a bíróságok számára alkotmányos kötelezettségként írja elő, hogy ítélkező tevékenységük során a jogszabályokat az Alaptörvénnyel összhangban értelmezzék. Ebből a kötelezettségből következik, hogy a bíróságnak a jogszabályok adta értelmezési mozgástér keretein belül azonosítania kell az elé kerülő ügy alapjogi vonatkozásait, és a bírói döntésben alkalmazott jogszabályokat az érintett alapjog alkotmányos tartalmára tekintettel kell értelmeznie (7/2013. (III. 1.) AB határozat, Indokolás [33] és 28/2013. (X. 9.) AB határozat, Indokolás [29]; 3/2015. (II. 2.) AB határozat, Indokolás [17]).

[26] Mivel az Abtv. 39. § (1) bekezdése alapján az Alkotmánybíróság határozata mindenkire - így az előttük folyó ügyben eljáró bíróságokra is értelemszerűen - kötelező, az Alkotmánybíróság indítványra ellenőrzi, vizsgálja, és szükség esetén az ítélet megsemmisítésével orvosolja, hogy megfelelően érvényesítik-e a bíróságok a mindenkire nézve kötelező alkotmánybírósági határozat alkotmányos tartalmát (17/2016. (X. 20.) AB határozat, Indokolás [19]). Ez következik a bírói döntések alkotmányossági felülvizsgálatát lehetővé tevő alkotmányjogi panasz (Abtv. 27. §) funkciójából is, mely az Alaptörvény 28. cikkének érvényesülését szolgáló jogintézmény. Ilyen panasz alapján az Alkotmánybíróság a bírói döntésben foglalt jogértelmezés Alaptörvénnyel való összhangját vizsgálja, azt, hogy a jogszabály alkalmazása során a bíróság az Alaptörvényben biztosított jogok alkotmányos tartalmát érvényre juttatta-e. Ha a bíróság az előtte fekvő, alapjogilag releváns ügy alapjogi érintettségére tekintet nélkül járt el, és az általa kialakított jogértelmezés nem áll összhangban e jog alkotmányos tartalmával, akkor a meghozott bírói döntés alaptörvény-ellenes.

[27] 2. Az Alkotmánybíróság több döntésében is vizsgálta az ügyféli jogállás el nem ismerésének alapjogi vonatkozásait. Az ügyfél-definíció célja az, hogy a közigazgatási hatósági eljárásban mindenki érvényesíthesse jogát, jogos érdekét, ezzel kapcsolatos igényét. Az ügyféli jogállás elismerésének elmaradása azt jelenti, hogy az ügyben érintettek nem tudják érvényesíteni a tisztességes eljáráshoz való jogukat, sem az ügy tisztességes elintézésére, sem a jogorvoslati út igénybevételére vonatkozóan a konkrét eljárás vonatkozásában. Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint az ügyféli minőség jogszabályba ütköző megtagadása ezért sérti az indítványozó tisztességes hatósági eljáráshoz való jogát, valamint azzal összefüggésben a jogorvoslathoz való jogát (3224/2017. (IX. 25.) AB határozat, Indokolás [32]). Ez tehát az az alapjogi összefüggés, amit a bíróságnak fel kell ismernie.

[28] 2.1. Az Ákr. 10. § (1) bekezdése a jogviszony szerinti (általános), az Ákr. 10. § (2) bekezdése a jogszabály szerinti (ex lege) ügyfélfogalmat határozza meg. Az Ákr. 10. § (1) bekezdése szerinti általános ügyfélfogalom az érintett jogának vagy jogos érdekének közvetlen érintettségét szabja feltételül. Az egységes bírói gyakorlat alapján mindig az ügy konkrét körülményei döntik el, hogy egy adott eljárásban ki minősül ügyfélnek.

[29] A Kúria az Ákr. 10. §-át is értelmező 2/2017. (X. 2.) KMK véleményében kiemelte, hogy a jogviszonyon alapuló ügyféli minőség [Ákr. 10. § (1) bekezdés] esetében a félnek kell bizonyítania, hogy a hatóság döntése jogát vagy jogos érdekét érinti, mely kérdésben a hatóságnak döntési, mérlegelési kompetenciája van. Azt tehát, hogy a konkrét eljárásban ki minősül ügyfélnek az adott ügytípusban eljáró hatóságnak, illetve bíróságnak kell eldöntenie az eljárási törvény szabályainak értelmezésével, az ügyre alkalmazandó anyagi jog tükrében (5/2018. (V. 17.) AB határozat, Indokolás [16]). Az Alkotmánybíróság eljárásának tehát korlátja az, hogy nem foglalhat állást abban a kérdésben, hogy az indítványozó érintettsége az alapügyben közvetlennek tekinthető-e, illetve az eljárásban alátámasztó érvek elégségesek-e az ügyféli minőség fennállásának igazolására. Az Alkotmánybíróság csupán azt vizsgálhatja, hogy az eljáró hatóságok, illetőleg bíróság az alkalmazandó jogszabályok alapulvételével kellő alapossággal megvizsgálták-e az indítványozó érintettségének kérdését, és erről a döntésükben számot adtak-e (3158/2020. (V. 21.) AB határozat, Indokolás [22]). Az Alkotmánybíróság eljárásában ekként azt vizsgálja, hogy e körben a bíróságok észlelték-e az ügy alapjogi relevanciáit és azokat figyelembe véve, az adott jog alkotmányos tartalmával összhangban lévő döntést hoztak-e.

[30] Az általános és különös eljárási szabályok viszonyáról az Alkotmánybíróság kimondta, hogy a különös szabályok nem szűkíthetik a jogszabályon alapuló, általános ügyfélfogalmat, azt csupán bővíthetik vagy pontosíthatják, a közigazgatási hatósági eljárás sajátosságai és sokfélesége alapján. Arra kérdésre, hogy konkrét ügyben ki lehet ügyfél, anyagi jogi és alaki (eljárási) jogi válasz adható. Az alaki megközelítés szerint ügyfél az, aki az eljárást kezdeményezte, vagy akivel szemben az eljárás folyik. Ez arra nem ad választ, hogy kit illet az adott eljárásban az ügyféli jogállás, függetlenül attól, hogy abba bekapcsolódott-e. Az anyagi jogi ügyfél fogalom erre ad választ (5/2018. (V. 17.) AB határozat, Indokolás [15]-[16]; 36/2008. (IV. 3.) AB határozat, ABH 2008, 1367; 249/D/2009. AB határozat, ABH 2011, 1940). A bírói gyakorlat is akként foglal állást, hogy az a kérdés, hogy az ügy a magánszemély jogát vagy jogos érdekét érinti, nem eljárásjogi, hanem anyagi jogi jellegű kérdés (Legf. Bír. Kf.IV.39.551/2001/5; Kfv.VI.28.259/1998/4., Kfv.V.28.329/1999/9.; Kfv.III.37.225/2004/10.). Az érintett jog alatt alanyi jogot, jogosultságot kell érteni, míg az érintett jogos érdek esetében nem konkrét jog vagy kötelezettség megállapítása történik, hanem a közigazgatási hatóság döntésével a személy helyzete, lehetőségei, kilátásai változnak meg (akár előnyösen, akár hátrányosan) és oksági kapcsolat áll fenn az eljárás, és az annak nyomán meghozott döntés és a személy helyzetének, lehetőségeinek megváltozása között. Mind a jog, mind a jogos érdek és az eljárás eredményeként meghozandó határozat közti kapcsolatnak közvetlennek kell lennie, vagyis a határozat rendelkezésének közvetlen hatással kell lennie az érintettre.

[31] Az általános ügyfélfogalom alapján tehát elsődlegesen vizsgálni kell a hatósági ügy tárgyát, azt az anyagi jogviszonyt, amelyről a hatóság döntést hoz, és az ügyféli jogállás megállapíthatóságához szükséges jog, jogos érdek, kötelezettség tartalmát. Ehhez képest állapítható meg, hogy kinek van jog által védett közvetlen érintettsége. E kérdés megválaszolásával tudja a bíróság az Alaptörvényben biztosított jogok alkotmányos tartalmát érvényre juttatni.

[32] 2.2. A használatbavételi eljárás tartalmát elsődlegesen az ingatlan építtetőjére vonatkozó jogok és kötelezettségek töltik ki, e vonatkozása miatt az eljárás közvetlen kapocslatban áll az építési engedélyezési eljárással is. Az eljárás során akkor ad engedélyt az építmény használatba vételére a hatóság, ha az építményt az engedélyeknek megfelelően, rendeltetésszerűen, biztonságos használatra alkalmas módon építették meg. E jogviszonyt illetően ítélhető meg tehát, hogy a konkrét ügyben vita tárgyát képező, általános ügyfélfogalom szerinti jog, jogos érdek közvetlen érintettsége az indítványozók vonatkozásában fennáll-e.

[33] Az anyagi jogi és eljárási jogviszonnyal való kapcsolatot illetően tehát vizsgálandó, hogy a használatbavételi engedély iránti kérelem elintézését befolyásolhatták-e volna az indítványozók (adott esetben az állított sérelmük hatósági ügy tárgyát képezi-e vagy pedig más úton vitatható), az kihat-e és hogyan valamely jogukra vagy jogos érdekükre, illetve éri-e joghátrány az indítványozókat azzal, hogy az ügyféli jogállásukat nem ismerte el a hatóság.

[34] Jelen ügyben az eljáró bíróság az Alkotmánybíróság gyakorlatára hivatkozással vizsgálta mind a jogszabályon alapuló, mind pedig a jogviszonyon alapuló (általános) ügyfélfogalom fennállását. Felismerte tehát az ügy alapjogi érintettségét.

[35] Megállapította, hogy a jogviszonyon alapuló (ex lege) ügyfélfogalom nem állapítható meg, a jogszabály egyértelmű rendelkezése okán. Az általános (jogviszonyon alapuló) ügyfélfogalmat illetően pedig azt állapította meg, a hatósági döntéssel egybehangzóan, hogy a felperes indítványozók jogukat nem igazolták. Ezt azzal támasztotta alá, hogy tévesen érveltek a felperesek azzal, hogy az alperesnek hivatalból kellett volna jogi érdeküket, érintettségüket alátámasztó érveket vizsgálni, miután tudomással bírt az építkezést érintő panaszaikról, beadványaikról, mivel a jogi érdeket, érintettséget nem a közigazgatási szervnek, hanem a kérelmezőnek kell megjelölnie. Emellett a felperes indítványozók a széljegyzett tulajdoni jogukon túlmenően kizárólag arról tettek említést, hogy egy öröklakás és egy garázs vevői adásvételi szerződés alapján, illetve az építkezés kivitelezésével kapcsolatos panaszaikra utaltak.

[36] Ezzel szemben - amint arra az indítványozók hivatkoztak - valójában nem adta indokát annak, hogy miért nem áll fenn az indítványozók joga, jogos érdeke közvetlen érintettsége, miért állapította meg azt, hogy az indítványozók nem igazolták annak fennállását, miközben kötelmi igényük áll fenn, illetve széljegyen szerepelnek, és minderre következetesen minden eljárási szakaszban hivatkoztak.

[37] Az Alaptörvény XXVIII. cikk (1) bekezdésében rejlő indokolási kötelezettség alkotmányos követelménye a bíróság döntési szabadságának abszolút korlátját jelenti, nevezetesen azt, hogy döntésének indokairól az eljárási törvényeknek megfelelően szükséges számot adnia. Az indokolási kötelezettség alkotmányjogi értelemben vett sérelme az eljárási szabály alaptörvény-ellenes alkalmazását jelenti. A tisztességes bírósági eljárásból fakadó elvárás tehát az eljárási szabályok Alaptörvénynek megfelelő alkalmazása, ami a jogállami keretek között működő bíróságok feladata. Az indokolási kötelezettség minimális elvárásként megfogalmazza, hogy a bíróság az eljárásban szereplő feleknek az ügy lényegi részeire vonatkozó észrevételeit kellő alapossággal megvizsgálja, és ennek értékeléséről határozatában számot adjon. Ennek megítéléséhez az Alkotmánybíróság vizsgálja a jogvita természetét, az alkalmazandó eljárási törvény rendelkezéseit, a felek által az adott ügyben előterjesztett kérelmeket és észrevételeket, valamint az ügyben választ igénylő lényeges kérdéseket (7/2013. (III. 1.) AB határozat, Indokolás [33]-[34]).

[38] A közvetlen érintettség igazoltsága a hatósági eljárás tárgyát képező anyagi jogi jogviszony (használatbavételi engedély megadása) és a felhívott jog, jogos érdek közötti kapcsolat függvényében állapítható meg. Erre vonatkozóan kell a bírósági határozatnak indokolást tartalmaznia. Ennek hiányában kiüresedne a tisztességes eljárás ügyféli minőséghez kapcsolódó követelménye. Ha az ügyfélminőség olyan állagra (illetve azon fennálló tulajdoni állapotra) vonatkozó, ami tárgya az ügyfélminőséggel célzott eljárásnak, s ez kötelmi viszonyban állást (adásvételt) jelent, a széljegy kötelmi várományt keletkeztet. Az ügyfélminőség - pusztán formális indokok mentén való - el nem ismerése pedig azt jelentené, hogy egyoldalú (valójában üres) lenne az érdekérvényesítési pozíciója annak, aki (mint állagtulajdonos) a használatbavételi engedély előtt az építtető oldalán már tényleges résztvevője az adott állag (illetve annak részállaga) viszonyainak (mivel/hiszen megvette a részét), tehát terhet vállalt.

[39] 3. Ekként az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Fővárosi Törvényszék 15.K.701.687/2021/9. számú ítélete ellentétes az Alaptörvény XXVIII. cikk (1) bekezdésével. Az alaptörvény-ellenesség megállapítására tekintettel az Alkotmánybíróság az indítványozó által felhívott további alapvető jogok sérelmének vizsgálatától eltekintett (3390/2020. (X. 29.) AB határozat, Indokolás [45]).

[40] Az Abtv. 43. §-a értelmében amennyiben az Alkotmánybíróság a 27. § szerinti eljárásban alkotmányjogi panasz alapján megállapítja a bírói döntés alaptörvény-ellenességét, a döntést megsemmisíti, melynek eljárási jogkövetkezményére a bírósági eljárások szabályait tartalmazó törvények rendelkezéseit kell alkalmazni, azzal, hogy az alkotmányjogi kérdésben az Alkotmánybíróság határozata szerint kell eljárni. A bírói döntés felülvizsgálatakor az Alkotmánybíróság az alkotmányjogi panasz hatásköréhez igazodva a konkrét ügy érdemét érintő alkotmányossági vetületű kérdésekről határozott, ám ennek a konkrét ügyre vonatkozó konzekvenciáit már az eljáró hatóságnak, illetve bíróságnak kell levonnia. Az indítványozó számára ilyenformán biztosítható hatékony jogorvoslat az Alaptörvény sérelmével szemben.

Budapest, 2022. december 13.

Dr. Márki Zoltán s. k.,

tanácsvezető, előadó alkotmánybíró

Dr. Handó Tünde s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Márki Zoltán s. k.,

tanácsvezető alkotmánybíró az aláírásban akadályozott dr. Pokol Béla alkotmánybíró helyett

Dr. Schanda Balázs s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Szívós Mária s. k.,

alkotmánybíró

Alkotmánybírósági ügyszám: IV/3408/2021.