249/D/2009. AB határozat
a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény 15. § (1) bekezdése alkotmányossági vizsgálata tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság alkotmányjogi panasz tárgyában meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény 15. § (1) bekezdése alkotmányellenességének megállapítása iránt benyújtott alkotmányjogi panaszt elutasítja.
Indokolás
I.
Az indítványozók jogi képviselőjük útján benyújtott alkotmányjogi panaszukban a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (a továbbiakban: Ket.) 15. § (1) bekezdése alkotmányellenességének megállapítását kérték az Alkotmánybíróságtól. A Ket. 15. § (1) bekezdése az ügyfél fogalmát határozza meg. Az alapügyben az indítványozók tulajdonában lévő kft. harkányi telephelyére vonatkozóan az Állami Népegészségügyi és Tisztiorvosi Szolgálat Pécsi, Sellyei, Siklósi Kistérségi Intézete határozatával működési engedélyt adott a kérelmezők kft.-jének a szakmai és a szakmán belüli szolgáltatások (háziorvosi ellátás, foglalkozás egészségügyi ellátás, iskola és ifjúsági egészségügyi ellátás) gyakorlására, de a harkányi telephelyre a területi ellátási kötelezettségű háziorvosi ellátás végzésére vonatkozó kérelmet elutasította. Az elutasítást az elsőfokú hatóság azzal indokolta, hogy az önálló orvosi tevékenység a működtetési jog alapján csak a települési önkormányzat rendeletében meghatározott háziorvosi körzetben folytatható, a "harkányi telephely az Önkormányzatok által meghatározott területi ellátási kötelezettség közigazgatási területén kívül helyezkedik el, valamint a telephelyet az ellátási feladattal megbízó önkormányzati szerződése sem tartalmazza" és a harkányi képviselő-testület nem járult hozzá az indítványozók kft-je területi ellátási tevékenységéhez Harkány közigazgatási területén, mivel az az önkormányzat saját szerződött orvosainak érdekét sértené. E határozat ellen az indítványozók fellebbezést terjesztettek elő, amelyben az indítványozók ügyféli jogállásának megállapítását kérték jogos érdekre hivatkozással. A fellebbezést az Állami Népegészségügyi és Tisztiorvosi Szolgálat Dél-dunántúli Regionális Intézete végzésével érdemi vizsgálat nélkül elutasított arra hivatkozással, hogy az indítványozók a Ket. 15. § (1) bekezdése alapján ügyfélnek nem tekinthetők, mivel a jogos érdek nem közvetlen, hanem közvetett, és a jogos érdek közvetlen érintettségét az indítványozók nem tudták igazolni, mert működési engedélyük a sámodi körzetbe bejelentkezett betegek ellátására jogosítja őket és nem keletkeztet számukra harkányi kötelező ellátási területet, illetve az eljárás tárgyát képező jogviszony nem alapja az eljárásban szereplő ügyféli jogállást gyakorló fél érdekérvényesítésének. Az indítványozók e végzést is megfellebbezték, az Állami Népegészségügyi és Tisztiorvosi Szolgálat Országos Tisztiorvosi Hivatal helybenhagyta a másodfokú közigazgatási hatóság végzését. Ezt követően az indítványozók a Baranya Megyei Bírósághoz nyújtottak be keresetet a közigazgatási végzés bírósági felülvizsgálatára. A Baranya Megyei Bíróság a 7.Kpk.51.109/2008/2. számú végzésével a kérelmezők felülvizsgálati kérelmét, mint alaptalant nem peres eljárásban elutasította, mivel a megyei bíróság álláspontja szerint az indítványozók a Ket. 15. § (1) bekezdése alapján ügyfeleknek a perbeli ügyben nem tekinthetők. Az indítványozók ezt követően fordultak az Alkotmánybírósághoz alkotmányjogi panaszukkal, amelyben előadták, hogy a Ket. 15. § (1) bekezdése álláspontjuk szerint sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdését, az 50. § (2) bekezdését és az 57. § (5) bekezdését. Ezért kérték a Ket. 15. § (1) bekezdése alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését. Egyben alkotmányos követelmény(ek) meghatározását is kérték abban az esetben, ha az Alkotmánybíróság nem ad helyt a megsemmisítést indítványozó alkotmányjogi panasznak. (Az Alkotmánybíróság utal arra, hogy az Alkotmánybíróság irányadó gyakorlata értelmében alkotmányos követelmény kimondása az indítványozó részéről nem indítványozható.)
Az Alkotmánybíróság az eljárása során megkereste az igazságügyi és rendészeti minisztert.
II.
1. Az Alkotmány indítvánnyal érintett rendelkezései:
"2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam."
"50. § (2) A bíróság ellenőrzi a közigazgatási határozatok törvényességét."
"57. § (5) A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti. A jogorvoslati jogot - a jogviták ésszerű időn belüli elbírálásának érdekében, azzal arányosan - a jelen lévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény korlátozhatja."
2. A Ket. támadott - az alkotmányjogi panasz benyújtásakor hatályos - rendelkezése:
"15. § (1) Ügyfél az a természetes vagy jogi személy, továbbá jogi személyiséggel nem rendelkező szervezet, akinek (amelynek) jogát, jogos érdekét vagy jogi helyzetét az ügy érinti, akit (amelyet) hatósági ellenőrzés alá vontak, illetve akire (amelyre) nézve - tulajdonát, jogait és vagyontárgyait is ideértve - a hatósági nyilvántartás adatot tartalmaz."
III.
Az alkotmányjogi panasz nem megalapozott.
1. Az Alkotmánybíróság elsőként azt a kérdést vonta vizsgálata alá, hogy az alkotmányjogi panasz az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 48. § (1) és (2) bekezdéseiben támasztott formai és tartalmi feltételeket kimeríti-e. Az Abtv. e rendelkezései szerint:
"(1) Az Alkotmányban biztosított jogainak megsértése miatt alkotmányjogi panasszal fordulhat az Alkotmánybírósághoz az, akinek a jogsérelme az alkotmányellenes jogszabály alkalmazása folytán következett be, és egyéb jogorvoslati lehetőségeit már kimerítette, illetőleg más jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.
(2) Az alkotmányjogi panaszt a jogerős határozat kézbesítésétől számított hatvan napon belül lehet írásban benyújtani."
Az Alkotmánybíróság ezzel összefüggésben megállapította, hogy az indítványozók a Baranya Megyei Bíróság végzését 2008. december 22-én vették át és alkotmányjogi panaszukat 2009. február 20-án adták fel postai úton az Alkotmánybíróságnak. Így az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Abtv. 48. § (2) bekezdésében megszabott hatvan napos határidő megtartottnak tekinthető.
Az Abtv. 48. § (1) bekezdésében írtak szerint alkotmányjogi panasz akkor terjeszthető elő, ha a panaszos Alkotmányban biztosított jogát a jogalkalmazás (alkotmányellenes jogszabály alkalmazása) során sértették meg. Az Alkotmánybíróság e törvényi követelmény teljesülésének eldöntéséhez az Alkotmányban biztosított jog sérelmét, illetőleg az indítványozó e sérelemmel összefüggő, egyéni érintettségét vizsgálja [65/1992. (XII. 17.) AB határozat, ABH 1992, 291., 50/2003. (XI. 5.) AB határozat, ABH 2003, 566, 585.]. Ebből következően a panasz érdemi vizsgálatára abban az esetben nyílik lehetőség, ha az indítványozó megelöli, hogy az alkotmánysértőnek tartott jogszabály alkalmazása pontosan mely Alkotmányban biztosított jog sérelmével járt. Jelen ügyben az indítványozók egyfelől az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében megfogalmazott jogbiztonság és jogállamiság érvényesülésére, másfelől az Alkotmány 50. § (2) bekezdéséből és az Alkotmány 57. § (5) bekezdéséből - álláspontjuk szerint - következő törvényes (tisztességes) eljáráshoz való jogra ala-pították indítványukat.
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság arra a következtetésre jutott, hogy a benyújtott alkotmányjogi panaszt érdemben szükséges elbírálnia.
2. Az indítványozók szerint a Ket. 15. § (1) bekezdése az Alkotmány 57. § (5) bekezdésében meghatározott jogorvoslathoz való jogukat sérti. Az Alkotmánybíróság az Alkotmány 57. § (5) bekezdése kapcsán megállapította: "Az Alkotmány 57. § (5) bekezdése szerint a személyeknek alapvető joga az, hogy - a törvényekben meghatározottak szerint - jogorvoslattal élhessenek az olyan bírói, államigazgatási vagy más hatósági döntés ellen, amely jogukat, vagy jogos érdeküket sérti." (604/B/1990. AB határozat ABH 1992, 443, 444.) Az Alkotmánybíróságnak az Alkotmány 57. § (5) bekezdésében biztosított jogorvoslathoz való jog indítványozók által vélt sérelme alkotmányossági vizsgálata kapcsán azt kellett vizsgálnia, hogy a Ket. 15. § (1) bekezdése alkalmazásával hozott közigazgatási döntés ellen biztosított-e a jogorvoslathoz való jog érvényesülése. Az indítványozók számára - a sérelmezett ügyben az ügyféli vagy nem ügyféli jogállásra tekintet nélkül - a fellebbezési kérelmüket a Ket. 104. § (2) bekezdése alapján, mint a fellebbezésre nem jogosulttól származó fellebbezést érdemi vizsgálat nélkül elutasító elsőfokú és másodfokú végzés ellen mind a rendes, mind a rendkívüli jogorvoslati lehetőségek nyitva álltak, mivel a Ket. 98. § (3) bekezdés b) pontja alapján a nem jogerős végzéssel szemben önálló fellebbezésnek, illetve a Ket. 109. § (2) bekezdése alapján a jogerős végzéssel szemben bírósági felülvizsgálatnak a lehetősége biztosított volt, amely jogukkal az indítványozók alkotmányjogi panaszuk benyújtását megelőzően éltek is. Így az Alkotmány 57. § (5) bekezdésében biztosított jogorvoslathoz való jog sérelme a Ket. 15. § (1) bekezdése kapcsán nem áll fenn. Ezért az Alkotmánybíróság az alkotmányjogi panaszt e vonatkozás ban elutasította.
3. Az indítványozók az Alkotmány 2. § (1) bekezdésére is alapították alkotmányjogi panaszukat a Ket. 15. § (1) bekezdése ügyfél-fogalmának törvényi meghatározása kapcsán, mert álláspontjuk szerint a jogbiztonság és jogállamiság követelménye "a törvényes (tisztességes) eljáráshoz való jog" és e jogukat sérti a Ket. támadott rendelkezése. Az Alkotmány 2. § (1) bekezdése alapján a Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam. A jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. "A jogállamiság elvéből folyó egyik alapvető követelmény a közigazgatás törvény alá rendeltségének követelménye, hogy "a közhatalommal rendelkező szervek a jog által meghatározott szervezeti keretek között, a jog által megállapított működési rendben, a jog által a polgárok számára megismerhető és kiszámítható módon szabályozott korlátok között fejtik ki tevékenységüket<< [6/1991. (XI. 8.) AB határozat, ABH 1991, 454, 456.]." [6/1999. (IV. 21.) AB határozat, ABH 1999, 90, 94.] A jogalkalmazás egyik elengedhetetlen feltétele a normavilágosság. Ezzel kapcsolatosan az Alkotmánybíróság már egy korai határozatában kifejtette: "Az Alkotmánybíróság elvi éllel mutat rá arra, hogy a világos, érthető és megfelelően értelmezhető normatartalom a normaszöveggel szemben alkotmányos követelmény. A jogbiztonság - amely az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság fontos eleme - megköveteli, hogy a jogszabály szövege értelmes és világos, a jogalkalmazás során felismerhető normatartalmat hordozzon." [11/1992, (III. 5.) AB határozat, ABH 1992, 77, 84.; 26/1992. (IV. 30.) AB határozat, ABH 1992, 135, 142.] A közigazgatási hatósági eljárásban az ügyfél fogalmát a Ket. 15. § (1) bekezdése állapítja meg, az ügyféli jogállás elismeréséhez szükséges egyik lehetséges feltételként megkívánva, hogy a természetes vagy jogi személynek, továbbá jogi személyiséggel nem rendelkező szervezetnek jogát, jogos érdekét vagy jogi helyzetét az ügy érintse. Az ügyfélfogalom ilyen meghatározása nem új eleme a magyar jogi szabályozásnak, mivel az államigazgatási eljárás általános szabályai ról szól ó 1957. évi IV. törvény 3. § (4) bekezdése is már valamely személy jogának vagy jogos érdekének érintettségét kívánta meg az ügyféli jogállás elismeréséhez. A Ket. mint általános eljárási szabályokat tartalmazó törvény generális szabályokat tartalmaz, így az általánosság szintjén fogalmazza meg az ügyfél fogalmát is, és a Ket. 15. § (3) bekezdése felhatalmazza a jogalkotót, hogy törvényben vagy kormányrendeletben meghatározott ügyfajtában megállapíthatja azon személyek körét, akik a Ket. 15. § (1) bekezdésben foglaltak vizsgálata nélkül ügyfélnek minősülnek (az alkotmányjogi panasz benyújtásakor hatályos szabályozás szerint: "Törvény vagy kormányrendelet meghatározott ügyfajtákra részletesebb ügyfélfogalmat állapíthat meg."). Ebből következően a különös eljárási szabályok nem szűkíthetik a Ket. általános ügyfél-fogalmát, azt csupán bővíthetik vagy pontosíthatják a közigazgatási hatósági eljárások sajátosságai és sokfélesége alapján. Az ügyfél fogalmának és az ügyfelek körének meghatározása az egyes hatósági eljárásokban jogértelmezési kérdéseket vethet fel, amely jogvitában végső soron a bíróságoknak kell állást foglalnia a közigazgatási hatóságok számára a bírói jogértelmezés elsődlegessége folytán. "A közigazgatásra kötelező jogszabályok értelmezésére egyébként a közigazgatás szervei általában jogosultak, és e tevékenységüket, mint minden más közigazgatási tevékenységet, az irányításra jogosult szervek irányíthatják. Ennek korlátja a bírósági jogértelmezés elsődlegessége (...) A közigazgatási határozatok törvényességének ellenőrzése a bíróságok hatásköre, így a közigazgatás jogértelmezésének követnie kell a bírói gyakorlatot." [121/2009. (XII. 17.) AB határozat, ABH 2009, 1013, 1034.] [Az indítványozók érvelésében megjelent a Ket. 15. § (1) bekezdésében foglalt ügyfél-fogalom bíróság általi konkrét ügyben való értelmezésének kifogásolása is. Ezzel kapcsolatosan az Alkotmánybíróság megjegyzi, hogy a jelenleg hatályos hatásköri szabály alapján a bírói (konkrét ügyben megjelenő) jogértelmezés alkotmányjogi panasz keretében nem vizsgálható.]
A Ket. általános szabályozásához a vizsgált ügyben az egészségügyi ágazatban a háziorvosi tevékenység engedélyezési eljárásának fő szabályait meghatározó az önálló orvosi tevékenységről szóló 2000. évi II. törvény, a háziorvosi működtetési jog megszerzéséről és visszavonásáról, valamint a háziorvosi tevékenységhez szükséges ingó, ingatlan vagyon és működtetési jog megszerzésének hitelfeltételeiről szóló 18/2000. (II. 5.) Korm. rendelet, valamint az egészségügyi szolgáltatás gyakorlásának általános feltételeiről, valamint a működési engedélyezési eljárásról szóló 96/2003. (VII. 16.) Korm. rendelet tartalmaz további szabályokat.
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a Ket. - alkotmányjogi panasz alapján - vizsgált szabályozási rendszerében a törvényes eljáráshoz való jog érvényesülése biztosított és a Ket. 15. § (1) bekezdésében meghatározott ügyfél-fogalom megfelel a fentiekben kifejtett normatartalommal szemben fennálló alkotmányossági elvárásnak. Ezért az Alkotmánybíróság a Ket. 15. § (1) bekezdésének alkotmányellenességére irányuló alkotmányjogi panaszt az Alkotmány 2. § (1) bekezdése vonatkozásban is elutasította.
4. Az indítványozók a Ket. 15. § (1) bekezdésének rendelkezését az Alkotmány 50. § (2) bekezdése vonatkozásában is alkotmánysértőnek vélték, mert álláspontjuk szerint a támadott törvényi ügyfélfogalom sérti a hivatkozott alkotmányi rendelkezésből következő törvényes (tisztességes) eljáráshoz való jogot.
"Az Alkotmány 50. § (2) bekezdése szerint a bíróság ellenőrzi a közigazgatási határozatok törvényességét. Ennek eszköze a közigazgatási határozat felülvizsgálata iránt benyújtható kereset." (2218/B/1991. AB határozat, ABH 1993, 581, 583.) "Az államigazgatási határozatok bíróság előtti megtámadhatósága nem a jogorvoslathoz való jogból fakad, hanem a bíróságoknak az Alkotmány 50. § (2) bekezdésében, valamint a 70/K. §-ban megállapított hatásköréből." [15/1993. (III. 12.) AB határozat, ABH 1993, 112, 119.]
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a Ket. 15. § (1) bekezdése és az Alkotmány 50. § (2) bekezdése között alkotmányjogilag értékelhető összefüggés nem állapítható meg. Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint az érdemi alkotmányossági összefüggés hiánya az indítvány elutasítását eredményezi, ezért az Alkotmánybíróság a Ket. 15. § (1) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló alkotmányjogi panaszt e vonatkozásban elutasította.
Budapest, 2011. december 20.
Dr. Paczolay Péter s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Balogh Elemér s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bragyova András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kovács Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lévay Miklós s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Stumpf István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bihari Mihály s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Dienes-Oehm Egon s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Lenkovics Barnabás s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Pokol Béla s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Szalay Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Szívós Mária s. k.,
alkotmánybíró