292/B/1998. AB határozat
a nyugellátások és baleseti nyugellátások, valamint a nyugdíjszerű rendszeres szociális ellátások emeléséről szóló 187/1997. (X. 31) Korm. rendelet 12. § (2) bekezdés b) pontja alkotmányellenességének vizsgálatáról
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos megállapítására irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság a nyugellátások és baleseti nyugellátások, valamint a nyugdíjszerű rendszeres szociális ellátások emeléséről szóló 187/1997. (X. 31) Korm. rendelet 12. § (2) bekezdés b) pontja alkotmányellenességének megállapítására irányuló indítványt elutasítja.
INDOKOLÁS
I.
1. Az indítványozók külföldön élő magyar állampolgárok, házastársak. A férj nyugdíját a magyar hatóságok folyósítják, s korábban a házastársi pótlékot is a férj jogán kapták. 1998. január l-jével azonban megvonták a házastársi pótlékot azzal az indoklással, hogy véglegesen külföldre távoztak. Az indítványozók csak többszöri felhívás után, és konkrét alkotmány szakasz feltüntetése nélkül jelölték meg az alkotmányossági problémát.
Az indítványból és a rendelkezésre álló adatokból a következők állapíthatók meg: az indítványozók szerint hátrányos megkülönböztetés valósul meg azáltal, hogy a házastársi pótlékot megvonják azoktól, akik véglegesen külföldre távoztak, s így eltérő bánásmódban részesülnek a külföldön élő magyar állampolgárok. Amint az indítványban olvasható: "másodrendű polgárként kezelnek minket, mert külföldön lakunk..."
Az indítványozók a nyugellátások és baleseti nyugellátások, valamint a nyugdíjszerű rendszeres szociális ellátások emeléséről szóló 187/1997. (X. 31.) Korm. rendelet (a továbbiakban: R.) alkotmányellenességének megállapítását kérték, mivel álláspontjuk szerint az R. alkotmányellenesen korlátozza a lakóhely szabad megválasztását, és hátrányos helyzetbe hozza a külföldön élő magyar állampolgárokat.
Az indítványozók az alkotmánybírósági eljárás kezdeményezése mellett keresettel éltek a Pesti Központi Kerületi Bíróság előtt a Nyugdíjfolyósító Igazgatóság határozatának bírósági felülvizsgálata iránt. Az indítványozók 1999. május 6-án becsatolták a Pesti Központi Kerületi Bíróság 27.K.66.680/1998/4. számú végzését, melynek értelmében a bíróság az Alkotmánybíróság döntéséig a tárgyalást elhalasztja.
2. Az indítvány által érintett jogszabályi rendelkezések a következők:
A) Az Alkotmánynak az indítványban pontosan meg nem jelölt, de - az indítvány tartalmából kikövetkeztethető - érintett szakaszai a következők:
58. § (1) bekezdés: "Mindenkit, aki törvényesen tartózkodik Magyarország területén - törvényben meghatározott esetek kivételével - megillet a szabad mozgás és a tartózkodási hely szabad megválasztásának joga, beleértve a lakóhely vagy az ország elhagyásához való jogot is."
70/A. § (1) bekezdés: "A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül."
B) A társadalombiztosításról szóló 1975. évi II. törvény végrehajtására kiadott 89/1990. (V. 1.) MT rendelet - mely 1997. december 31-ig volt hatályban - a házastársi pótlékról a következőket rögzítette:
212. § (1) bekezdés: "Házastársi pótlékra az jogosult, akinek a saját jogú nyugellátása a havi 5200 forintot nem éri el. Ez az összeghatár a nyugellátások emelésére vonatkozó külön jogszabály szerint emelkedik.
(2) Az öregségi és a rokkantsági nyugdíjast az után a vele együtt élő házastársa után illeti meg házastársi pótlék,
a) aki az állandó özvegyi nyugdíjra jogosító életkort (T. 60. §) betöltötte vagy rokkant, és
b) akinek a nyugellátása, baleseti nyugellátása, keresete, jövedelme az özvegyi nyugdíj legkisebb összegét [182. § (1) bek.] nem haladja meg.
(3) Az öregségi, a munkaképtelenségi járadékost és a növelt összegű öregségi, munkaképtelenségi járadékost az után a vele együtt élő házastársa után illeti meg házastársi pótlék,
a) aki az özvegyi járadékra, illetőleg a növelt összegű özvegyi járadékra jogosító életkort elérte vagy munkaképtelen, és
b) akinek a nyugellátása, baleseti nyugellátása, keresete, jövedelme az özvegyi nyugdíj legkisebb összegét [182. § (1) bek.] nem haladja meg."
C) A szociális igazgatásról és a szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény (a továbbiakban: Szt.) módosításáról szóló 1997. évi LXXXIV. törvény (továbbiakban: T.) 13. § (5) bekezdése szerint: "1997. december 31-ét követő időponttól nem állapítható meg új jogosultság házastársi pótlékra, valamint házastárs után járó jövedelempótlékra, továbbá a 62. életévet, illetőleg a reá irányadó nyugdíjkorhatárt betöltött személy esetén rendszeres szociális járadékra."
(6) bekezdése szerint: "Az 1998. január 1-je előtti időponttól megállapított házastársi pótlékot és házastárs után járó jövedelempótlékot 1998. január l-jétől annak a személynek kell változatlan feltételekkel folyósítani, akire nézve azt megállapították."
D) Az R. a következőket rögzíti:
12. § (2) bekezdés: "Meg kell szüntetni a pótlék, illetve a jövedelempótlék folyósítását, ha a jogosult (...)
b) véglegesen külföldre távozott."
II.
Az indítvány nem megalapozott.
1. Az Alkotmánybíróság a 7/2000. (III. 23.) AB határozatában részletesen kifejtette álláspontját a házastársi pótlék jellegét illetően. Eszerint az új szabályozás kiemelte a házastársi pótlék intézményét a korábbi társadalombiztosítási struktúrából és 1997. december 31-ét követően a házastársi pótlékra új jogosultság nem állapítható meg, azonban az 1998. január 1-je előtt megállapított házastársi pótlék továbbra is folyósítandó, de most már annak, akire nézve azt megállapították [T. 13. § (6) bekezdés], és aki ezt követően is rendelkezik a jogosultsági feltételekkel. "Az új szabályozás értelmében tehát nem az alacsony összegű saját jogú nyugdíj kerül kiegészítésre - a házastársra tekintettel -, hanem az utóbbi jogán kell a házastársi pótlékot folyósítani." [7/2000. (III. 23.) AB határozat, ABK 2000. április, 61., 63.]
1.1. A végrehajtási szabályozás körében az R. rögzíti, hogy mely esetekben kell megszüntetni a korábban megállapított pótlékok, illetve jövedelempótlékok folyósítását. Ennek egyik elemeként a jogalkotó az egységes elvek alapján juttatott rendszeres szociális ellátásokhoz igazodva kimondja, hogy meg kell szüntetni a pótlék folyósítását, ha a jogosult véglegesen külföldre távozott. Az indítványozók által kifogásolt jogszabályi rendelkezés tehát valójában a korábban megállapított és az új jogszabályi háttérben tovább folyósítandó házastársi pótlékot, mint a szociális ellátások egyik fajtáját - az Szt. alapelveinek megfelelően - a Magyarországon élő, rászorultak körében tartja folyósítandónak.
1.2. A szociális ellátásokkal kapcsolatosan pedig az Alkotmánybíróság már több határozatában kifejtette, hogy a jogalkotó igen széles mérlegelési jogkörrel bír az e tárgyú jogszabályok megalkotásakor. E döntések alapja és egyben korlátja is azonban az ország mindenkori teherbíró képessége [pl.: 26/1993, (IV. 29.) AB határozat, ABH 1993, 196., 200.; 698/B/1990. AB határozat, ABH 1991, 716-
717.; 54/1996. (XI. 30.) AB határozat, ABH 1996, 173., 183.1 A jogalkotó tehát a gazdaság helyzetére, az ellátó rendszerek teherbírására tekintettel alakíthatja a szociális ellátások körét mindaddig, amíg valamely, az Alkotmányban rögzített elv (pl.: a diszkrimináció tilalmának elve) nem sérül.
2. Az indítványozók beadványukban utaltak arra, hogy hátrányos megkülönböztetést szenvedtek el az új szabályozás révén, "másodrendű polgárként" kezeli őket a jogalkotó, mert külföldre távoztak.
2.1. Az Alkotmánybíróság egyik korai határozatában kifejtette: "a jogegyenlőség lényege, hogy az állam, mint közhatalom, s mint jogalkotó köteles egyenlő elbánást biztosítani a területén tartózkodó minden személy számára." [61/1992. (XI. 20.) AB határozat, ABH 1992, 280., 281.]
Az Alkotmány szövege rögzíti, hogy "a Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül."
Az államot terhelő kötelezettségek megvalósítása a hatáskörrel és meghatározott (területi) illetékességgel rendelkező szervezetrendszerre épül. A szociális ellátások terén azonban az állam - az intézmény sajátosságaira tekintettel - csak úgy képes teljesíteni a kötelezettségét, ha az adott ellátó rendszer és a rászoruló személy kapcsolata biztonságosan fenntartható. Az ellátásra való jogosultság megítélése, valamint a rászorultság fennálltának folyamatos ellenőrzése csakúgy, mint az ellátásnak a rászorulthoz való biztonságos és a lehető legmegfelelőbb formában történő eljuttatása - e körben - szükségessé teszi a territorialitás elvét.
2.2. Az Alkotmánybíróság már több ízben foglalkozott a diszkrimináció kérdésével. A 9/1990. (IV. 25.) AB határozatban kimondta, hogy "a diszkrimináció tilalma nem jelenti azt, hogy minden, még végső soron nagyobb társadalmi egyenlőséget célzó megkülönböztetés is tilos. A megkülönböztetés tilalma arra vonatkozik, hogy a jognak mindenkit egyenlőként (egyenlő méltóságú személyként) kell kezelnie, azaz az emberi méltóság alapjogán nem eshet csorba, azonos tisztelettel és körültekintéssel, az egyéni szempontok azonos mértékű figyelembevételével kell a jogosultságok és a kedvezmények elosztásának szempontjait meghatározni." (ABH 1990, 46., 48.)
Ezt megerősítette a 61/1992. (XI. 20.) AB határozat, melyben az Alkotmánybíróság kifejtette, hogy "a jogegyenlőség nem jelenti a természetes személyeknek a jogon kívüli szempontok szerinti egyenlőségét is. (...) Az állam joga - s egyben bizonyos körben kötelezettsége is -, hogy a jogalkotás során figyelembe vegye az emberek között ténylegesen meglévő különbségeket. Az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdése ugyanis nem bármifajta különbségtételt tilt - egy ilyen általános tilalom összeegyeztethetetlen lenne a jog rendeltetésével - hanem csupán az emberi méltósághoz való jogot sértő megkülönböztetéseket." (ABH 1992, 280., 282.)
Mindezekre tekintettel a jogalkotó azzal, hogy a szociális ellátásra való jogosultság feltételrendszerében a tartós külföldön tartózkodást, illetve a végleges külföldre távozást, mint kizáró okot rögzítette, nem valósított meg az emberi méltósághoz való jogot sértő megkülönböztetést az egyéb feltételek szempontjából homogén csoportnak minősülő személyek között.
3. Az indítványozók álláspontja szerint a jogalkotó korlátozta a lakóhely szabad megválasztásához fűződő jogukat is.
Az Alkotmány 58. § (1) bekezdése szerint: "mindenkit, aki törvényesen tartózkodik Magyarország területén - (...) - megillet a szabad mozgás és a tartózkodási hely szabad megválasztásának joga, beleértve a lakóhely vagy az ország elhagyásához való jogot is." Ezzel a jogalkotó azt kívánja kifejezni, hogy senkit sem lehet kényszeríteni egy adott helyen történő letelepedésre vagy tartózkodásra.
A szabad mozgáshoz és a tartózkodási hely szabad megválasztásához fűződő jog végső soron magában foglalja az ország elhagyásához való jogot is. Azonban az ily módon az ország területéről kikerülő személyek tekintetében már fizikailag sem lehetséges az állam részéről fennálló kötelezettségeket ugyanúgy kezelni, mint az ország területén tartózkodó személyek esetében. Ugyanakkor a magyar állampolgárok számára nyitva áll a lehetőség, hogy az ország területére visszatérjenek, s ezzel - mint az indítványozók esetében is - az egyéb feltételek fennállta mellett újból igénybe vehetik a magyar jogszabályok által szabályozott szociális ellátásokat. Ily módon az állampolgárok - s jelen esetben az indítványozók - szabadon meghozott döntésétől függ, hogy külföldön kívánnak élni, s ezzel kikerülnek néhány szociális ellátási formából (feltételrendszerből), vagy Magyarországon kívánnak életvitelszerűen tartózkodni, s igénybe veszik a szociális ellátásokat.
4. Fentiekre tekintettel az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a jogalkotó a sérelmezett jogszabályi rendelkezés megalkotásával nem sértette meg az Alkotmányban rögzített diszkriminációtilalom elvét csakúgy, mint a lakóhely és a tartózkodási hely szabad megválasztásához fűződő jogot, ezért az Alkotmánybíróság a rendelkező részben foglaltak szerint határozott.
Budapest, 2000. július 3.
Dr. Bagi István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Harmathy Attila s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Czúcz Ottó s. k.,
előadó alkotmánybíró