713/B/2002. AB határozat
a nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól szóló 1993. évi LXXVII. törvény 29. § (2) bekezdésének az "illetőleg a kisebbséghez tartozók képzésére is kiterjedő települési önkormányzati döntéshez" szövegrésze alkotmányellenességének vizsgálatáról, valamint ezzel összefüggésben mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség vizsgálatáról
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére, illetve mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítvány tárgyában meghozta az alábbi
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság a nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól szóló 1993. évi LXXVII. törvény 29. § (2) bekezdésének az "illetőleg a kisebbséghez tartozók képzésére is kiterjedő települési önkormányzati döntéshez" szövegrésze alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
2. Az Alkotmánybíróság elutasítja azt a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványt, amely szerint a jogalkotó a fenti törvényben elmulasztotta értelmezni, hogy mit jelent a "kisebbségek képzésére is kiterjedő" kitétel, s ezzel alkotmányellenességet idézett elő.
INDOKOLÁS
I.
Az indítványozó az Alkotmánybírósághoz intézett beadványában a nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól szóló 1993. évi LXXVII. törvény (a továbbiakban: Nektv.) 29. § (2) bekezdésének azt a szövegrészét kifogásolta, amely szerint az érintett helyi kisebbségi önkormányzat egyetértése szükséges a kisebbséghez tartozók képzésére is kiterjedő települési önkormányzati döntéshez. Véleménye szerint ez a rendelkezés ellentétes a demokratikus jogállamiság alkotmányos követelményével, mert "jogilag és - sajnos - gyakorlatilag is megállapíthatatlan hogy milyen egzakt tartalmat, kört jelöl a kisebbségek képzésére is kiterjedő jogi feltétel?" Álláspontja szerint meghatározatlan és biztonsággal nem is állapítható meg, hogy a törvény alkalmazásában mi minősül képzésnek, mit jelent az "is" kitétel, és hogy mitől minősül egy döntés a kisebbséghez tartozókra kiterjedőnek. Érvelése szerint a norma bizonytalansága és értelmezhetetlensége oda vezet, hogy azt nem alkalmazzák, ez pedig a kisebbségi egyetértési jog gyakorlását lehetetleníti el.
Mindezen kifogások miatt az indítványozó elsősorban a támadott rendelkezés alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését javasolta. Másodsorban mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítását indítványozta, amiért a jogalkotó nem illesztette be magába a Nektv.-be a kifogásolt szövegrész értelmező rendelkezését, s így véleménye szerint "nem teremtette meg a kisebbségi egyetértési jog alkalmazásának jogállami feltételeit".
II.
Az Alkotmánybíróság a rendelkező részben foglalt döntését a következő jogszabályi előírásokra alapozva hozta meg:
1. Az Alkotmány 2. § (1) bekezdése szerint:
"A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam."
2. A Nektv. 29. § (2) bekezdése alapján:
"A kisebbségi intézmények vezetőinek kinevezéséhez, illetőleg a kisebbséghez tartozók képzésére is kiterjedő települési önkormányzati döntéshez az érintett helyi kisebbségi önkormányzat egyetértése szükséges. Helyi kisebbségi önkormányzat hiányában a kisebbség helyi szószólója, illetőleg ennek hiányában az adott kisebbség helyi egyesületének véleménye szükséges."
III.
Az indítvány az alábbiak szerint nem megalapozott.
Az Alkotmánybíróság gyakorlatában a jogbiztonság szorosan a jogállamiság alkotmányjogi elvéhez kapcsolódik.
"A jogbiztonság - az Alkotmánybíróság értelmezésében - az államtól és elsősorban a jogalkotótól azt várja el, hogy a jog egésze, egyes részterületei és egyes szabályai is világosak, egyértelműek, hatásukat tekintve kiszámíthatóak és a norma címzettjei számára... előre láthatóak legyenek." [11/1992. (III. 5.) AB határozat, ABH 1992, 77, 84.] A jogbiztonság e szempontjainak megsértése egyben az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság sérelmét is jelenti.
Az Alkotmánybíróság már több határozatában foglalkozott a jogszabályok normatartalmával kapcsolatos alkotmányos elvárásokkal. A 26/1992. (IV. 30.) AB határozatában például elvi éllel mutatott rá arra, hogy "a világos, érthető és megfelelően értelmezhető normatartalom a normaszöveggel szemben alkotmányos követelmény.
A jogbiztonság - amely az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság fontos eleme - megköveteli, hogy a jogszabály szövege értelmes és világos, a jogalkalmazás során felismerhető normatartalmat hordozzon." (ABH 1992, 135, 142.)
A jogalkotás, illetve a jogszabály és a jogértelmezési tevékenység egyes összefüggéseit az 1160/B/1992. AB határozatában fejtette ki az Alkotmánybíróság: "A jogszabályok rögzített nyelvi formában jelennek meg. A nyelvi megfogalmazás fogalmai, kifejezései mindig általánosak. Így adott esetben mindig kérdéses lehet, hogy a konkrét történeti tényállás a jogi normában szereplő fogalom körébe tartozik-e. A jogalkalmazás általános és elvont módon megfogalmazott jogi normák konkrét, egyedi esetekre való vonatkoztatása. Ennek során minden jogszabály értelmezésre szorul még akkor is, ha annak problémamegoldó, alkotó jellege elmosódott, az értelmezési művelet más korábbi jogszabályértelmezésekre támaszkodva rutinná vált... Azt általában a jogalkotás dönti el, hogy valamely életviszonyt szabályoz-e, és azt is, hogy ezt milyen részletességgel, mennyire esetszerűen teszi (1621/B/1992.). Ez a jogszabály homályosságától, értelmezhetetlenségétől különálló kérdés." (ABH 1993, 607, 608.)
"Önmagában az, hogy egy jogszabály, illetőleg adott esetben jogszabályi rendelkezések a maguk összefüggéseiben értelmezésre szorulnak, alkotmányossági kérdést nem vet fel. A jogállamiság elvéből, követelményéből azonban az is következik, hogy a jogértelmezés nem válhat a jogalkalmazó szerv önkényes, szubjektív döntésének eszközévé. Annak alkotmánybírósági értékelése, hogy ilyen alkotmányosan nem tolerálható helyzet mikor áll fenn, mindig az adott jogszabály normatartalma alapján ítélhető meg." (754/B/1999. AB határozat, ABH 2002, 1050, 1054.)
Az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata szerint alkotmányellenessé az a szabály nyilvánítható, amely értelmezhetetlen voltánál fogva azáltal teremt jogbizonytalanságot, hogy a jogszabály alkalmazását kiszámíthatatlanná, a norma címzettjei számára előreláthatatlanná teszi [vö.: 36/1997. (VI. 11.) AB határozat, ABH 1997, 222, 232.].
A 49/1995. (VI. 30.) AB határozat például azért semmisített meg önkormányzati rendeleti rendelkezéseket, mert "teljességgel határozatlan és a szövegből kikövetkeztethetetlen tartalmú fogalmakat használ, illetőleg az általa használt fogalmakat nem definiálja". (ABH 1995, 519, 520.)
Az Alkotmánybíróság a fentieknek megfelelően a jelen esetben is azt vizsgálta, hogy az indítványozó által kifogásolt jogszabályi szövegrészlet ("a kisebbséghez tartozók képzésére is kiterjedő") valóban olyan határozatlan és meghatározhatatlan fogalmakat használ-e, amelyek összességükben önkényes jogalkalmazói döntésekhez, avagy adott esetben döntésképtelenséghez vezethetnek, s ezzel a jogállamiság alkotmányos követelményét sértik.
Az Alkotmánybíróság megítélése szerint a kifogásolt szövegrész vizsgálata alapján nem lehet olyan megalapozott következtetésre jutni, hogy annak tartalma a jogalkalmazás számára eleve értelmezhetetlen lenne és emiatt e jogszabályi rendelkezés sértené a jogbiztonságot. Önmagában az a tény, hogy a Nektv. nem kapcsol értelmező rendelkezést a képzés fogalmához, nem sérti a jogbiztonságot, minthogy a képzés szónak van olyan általánosan ismert és elfogadott jelentéstartalma, amely szükségtelenné teszi, hogy ahhoz a jogalkotó külön értelmező rendelkezést adjon, hacsak a törvény alkalmazásában nem akar a fogalomhoz valamilyen speciális jelentéstartalmat kapcsolni. Amennyiben ezt nem teszi, akkor a jogalkalmazónak a képzés szót az általánosan ismert jelentéstartalma szerint kell alkalmazni.
A kisebbségek fogalmát maga a Nektv. határozza meg alapvető rendelkezései között a következőképpen:
"1. § (1) E törvény hatálya kiterjed a Magyar Köztársaság területén élő mindazon magyar állampolgárságú személyekre, akik magukat valamely nemzeti vagy etnikai kisebbséghez tartozónak tekintik, valamint e személyek közösségeire.
(2) E törvény értelmében nemzeti és etnikai kisebbség (a továbbiakban: kisebbség) minden olyan, a Magyar Köztársaság területén legalább egy évszázada honos népcsoport, amely az állam lakossága körében számszerű kisebbségben van, tagjai magyar állampolgárok és a lakosság többi részétől saját nyelve és kultúrája, hagyományai különböztetik meg, egyben olyan összetartozás-tudatról tesz bizonyságot, amely mindezek megőrzésére, történelmileg kialakult közösségeik érdekeinek kifejezésére és védelmére irányul."
A kisebbség és a kisebbséghez tartozás fogalma tehát a Nektv.-ben meghatározott. Az a tény, hogy "közjogi jelentőségű nyilvántartás nincs arra nézve, ki számít kisebbséghez tartozónak", nem teszi érthetetlenné, homályossá a kisebbséghez tartozók fogalmát. Az "is" szó jelentése az indítványozó állításával szemben szintén nem bizonytalan és határozatlan; minden olyan települési önkormányzati döntéshez, amely akár csak egyetlen elemében érinti a kisebbséghez tartozók képzését, szükséges az érintett helyi kisebbségi önkormányzat egyetértése.
A fentieket összefoglalva az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a "kisebbséghez tartozók képzésére is kiterjedő" kitételnek világosan megállapítható jelentéstartalma van, ezért az indítványozónak a kifogásolt szövegrész alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványa megalapozatlan.
Az indítványozó másodsorban mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítását kérte, amiért a jogalkotó magában a Nektv.-ben a "kisebbséghez tartozók képzésére is kiterjedő " kitételnek nem határozta meg az értelmező rendelkezéseit.
Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 49. §-ának (1) bekezdése szerint mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet akkor állapít meg az Alkotmánybíróság, ha a jogalkotó szerv jogalkotási feladatának nem tett eleget, és ezzel alkotmányellenes helyzetet idézett elő. A 22/1990. (X. 16.) AB határozat szerint mulasztás áll fenn, ha az állam jogszabályi úton beavatkozott bizonyos életviszonyokba és ezáltal az állampolgárok egy csoportját megfosztotta alkotmányos joguk érvényesítésének gyakorlati lehetőségétől (ABH 1990, 83, 86.). Mulasztás állapítható meg akkor is, ha a szabályozás hiányossága alapvető jog vagy az Alkotmányban deklarált alkotmányos elv érvényesülését gátolja (1621/E/1992. AB határozat, ABH 1993, 765, 766.). Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint mulasztás áll fenn akkor is, ha alapjog érvényesüléséhez szükséges jogszabályi garanciák hiányoznak [60/1994. (XII. 24.) AB határozat, ABH 1994, 342, 369.].
Az Alkotmánybíróság már a kifogásolt rendelkezés alkotmányellenességének utólagos vizsgálata során megállapította, hogy az indítványozó által kifogásolt fogalmak értelmező rendelkezések nélkül is egyértelműek, világosan értelmezhetők. Nem helytálló tehát az az érv, mely szerint a fogalommeghatározás hiánya megakadályozza a kisebbségek egyetértési jogának gyakorlati érvényesülését.
Az Alkotmánybíróság eljárása során megállapította azt is, hogy az indítvány benyújtását követően a közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény módosításáról szóló 2003. évi LXI. törvény 91. §-a - 2003. szeptember 1-jei hatállyal -a Nektv.-t a következő új 47/A. §-sal egészítette ki:
"47/A. § Ha jogszabály a kisebbségi önkormányzat részére valamely döntés meghozatalánál a közoktatással kapcsolatos ügyben véleményezési vagy egyetértési jogot biztosít, a nyilatkozat megtételére - jogszabály eltérő rendelkezésének hiányában - harminc nap áll rendelkezésre. A határidőt - az érdekelt kérelmére - egy alkalommal további harminc nappal meg kell hosszabbítani. E határidő jogvesztő. Ha a kisebbségi önkormányzat az egyetértését nem adta meg, és további tizenöt napon belül az érdekeltek közötti egyeztetés nem vezetett eredményre, kilenc tagból álló bizottságot kell létrehozni. A bizottságba három-három tagot delegál a kisebbségi önkormányzat, az, akinek az egyetértési jog megadásához érdeke fűződik, továbbá a közoktatásról szóló törvény 98. §-ának (1) bekezdésében szabályozott Országos Kisebbségi Bizottság. Az Országos Kisebbségi Bizottság az Országos szakértői névjegyzékben szereplő szakértők közül választhatja ki a jelölteket (a továbbiakban: jelölt tagok). A bizottság maga határozza meg működésének rendjét, azzal a megkötéssel, hogy döntését egyszerű szótöbbséggel hozza. A döntés az egyetértést pótolja. A bizottság működési költsége azt terheli, akinek az egyetértés megszerzéséhez érdeke fűződik. A jelölt tagokat - Országos szakértői névjegyzékben szereplő szakértőkre vonatkozó rendelkezések szerint - díjazás illeti meg, melynek összegét az Országos Kisebbségi Bizottság határozza meg, és az fizeti, akinek az egyetértés megszerzéséhez érdeke fűződik."
E rendelkezések a kisebbségi egyetértési jog gyakorlásának eljárási rendjét, garanciális jellegű szabályait tartalmazzák, elősegítve ezzel az egyetértési jognak a gyakorlatban való érvényesülését.
Miután sem jogalkotási kötelezettség elmulasztását, sem alkotmányellenes helyzet létrejöttét nem állapította meg, az Alkotmánybíróság a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványt is elutasította.
Budapest, 2004. január 19.
Dr. Holló András s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Bagi István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bihari Mihály s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Czúcz Ottó s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Harmathy Attila s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Strausz János s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszkyné
dr. Vasadi Éva s. k.,
alkotmánybíró