439/B/1999. AB végzés

a helyi talajszennyezettségi határérték megállapítására kiadott 8/1997. (II. 7.) KTM-NM-FM együttes rendelet alkotmányellenességének tárgyában

Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítvány alapján meghozta az alábbi

végzést:

Az Alkotmánybíróság a helyi talajszennyezettségi határérték megállapítására kiadott 8/1997. (II. 7.) KTM-NM-FM együttes rendelet alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt visszautasítja.

INDOKOLÁS

I.

Az indítványozó kérelmét a helyi talajszennyezettségi határérték megállapítására kiadott 8/1997. (II. 7.) KTM-NM-FM együttes rendelettel (a továbbiakban: R.) összefüggésben nyújtotta be. Előadta, hogy a Budapest XXII. kerület nagytétényi Metallochemia gyár súlyosan szennyezte nehézfémekkel a környezetet. A környezetszennyezés megszüntetésére és a kárelhárításra több intézkedés is született, de véleménye szerint ezek nem igazán vezettek eredményre. Az indítványozó kifejtette, hogy "mivel a különböző jogerős intézkedéseket nem hajtották végre, így 1997-ben a már említett három tárca megalkotta az egyedi határérték rendeletét". Álláspontja szerint a rendelet "diszkriminatív, mert szándékosan hátrányos helyzetbe hozza az itt élőket". Sérelmezi, hogy az ingatlanokat nem lehet értékesíteni valós áron, nem adnak ki új építési engedélyt, "ugyanakkor jelenleg pontosan erre a rendeletre hivatkozva akarják a kármentesítést végrehajtani".

Az adott területen történt környezetszennyezéssel összefüggésben - az indítványozó kérésére - az állampolgári jogok országgyűlési biztosának általános helyettese is vizsgálatot folytatott. Az OBH/2027, 4114 és 4870/1998. számú ügyben kiadott jelentése szerint "a súlyos környezetszennyezés miatt, valamint a kárelhárítás elhúzódása következtében az ügyben érintett hatóságok tevékenysége, illetve mulasztása az Alkotmány 18. §-ában deklarált egészséges környezethez való joggal összefüggésben visszásságot okozott", ezért felkérte a környezetvédelmi minisztert, "hogy a 158/1998. (IX. 30.) Korm. rendeletben meghatározott feladat- és hatáskörére figyelemmel gondoskodjon a súlyos környezetszennyezés mielőbbi felszámolását szolgáló intézkedések megtételének előmozdításáról". Az indítványozó az OBH jelentés kapcsán azt kérdezi az Alkotmánybíróságtól, hogy "meddig kell tűrnünk az alkotmányellenes helyzetet", hogyan lehet ez ellen védekezni azoknak, akik az ingatlanaikat nem tudják értékesíteni?

Az Alkotmánybíróság főtitkára az indítványozót hiánypótlásra hívta fel. Az indítványozó válaszában az R. "utólagos felülvizsgálatát és annak teljes törlését" kérte az Alkotmány 18. § és 70/A. §-ára hivatkozva.

II.

1. Az Alkotmány vonatkozó rendelkezései szerint:

"18. § A Magyar Köztársaság elismeri és érvényesíti mindenki jogát az egészséges környezethez."

"70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül."

2. Az indítványozó által megsemmisíteni kért R. a következőképpen rendelkezik:

"A környezet védelmének általános szabályairól szóló 1995. évi LIII. törvény 89. §-ának (3) bekezdésében foglalt felhatalmazás alapján - az érdekeltekkel egyetértésben - a következőket rendeljük el:

1. § (1) A Budapest Főváros XXII. kerület közigazgatási területéhez tartozó - a mellékletben meghatározott területű és ingatlan-nyilvántartási helyrajzi számú - Metallochemia üzem és környezete talajszennyezettségi határértéke az összes ólomtartalomra:

a) gyermek és egészségügyi intézmény területén 100 mg/kg,

b) más lakott területen 200 mg/kg,

c) termőföldön, szükség esetén növénytermesztési korlátozással 300 mg/kg,

d) ipari füves területen 800 mg/kg,

e) ipari lebetonozott területen 1000 mg/kg.

(2) Az illetékes hatóság az (1) bekezdés c) pontjában meghatározott területfelhasználáson kívül is előírhat növénytermesztési korlátozást.

2. § Ez a rendelet a kihirdetését követő 8. napon lép hatályba.

Melléklet a 8/1997. (II. 7.) KTM-NM-FM együttes rendelethez

A Metallochemia üzem és környezete területlehatárolása és ingatlan-nyilvántartási helyrajzi számai

Nagytétényi út-MÁV Bp.-Székesfehérvár vasútvonal-Kastélypark u.-Hu-gonnay Vilma u.-Nagytétényi út-Március 15. u.-Batthyány u.-Virágoskert u.-Füttyös u.-MO-sal párhuzamos u.-Deák Ferenc u.-Barackos út-Dűlő u. által határolt terület.

(A zárójeles ingatlan-nyilvántartási helyrajzi számok közterületet, illetve közutatjelölnek.)" (...)

III.

1. A környezet védelmének általános szabályairól szóló 1995. évi LII. törvény (a továbbiakban: Kvtv.) 87-89. §-ai a határértékek megállapításával kapcsolatos szabályokról szólnak. A Kvtv. 89. § (3) bekezdése felhatalmazza a környezetvédelmi minisztert, hogy az érdekelt miniszterekkel együttesen a határértéket rendeletben állapítsa meg, de rendeletben meghatározott esetekben határértékeket a környezetvédelmi hatóság is megállapíthat. A Kvtv. 89. § (3) bekezdésébe foglalt felhatalmazás alapján született az R., amely a Metallochemia üzem és környezete talajszennyezettségi határértékét állapítja meg az összes ólomtartalomra.

Az Alkotmánybíróság - első ízben - az 52/1993. (X. 7.) AB végzésben a következőkre mutatott rá: "az állam szerveinek jogalkotó hatáskörét átfogóan az Alkotmány és a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.) szabályozza. A Jat. határozza meg azt is, hogy az állami szervek aktusai közül melyek minősülnek jogszabálynak és melyek azok, amelyek az állami irányítás egyéb jogi eszközei közé tartoznak. Önmagában véve azonban az, hogy valamely aktust olyan elnevezés alatt bocsátanak ki, amelyet a Jat. a jogszabályok vagy az állami irányítás egyéb jogi eszközei megjelölésére használ, még nem szükségképpen alapozza meg az adott aktus felülvizsgálatára nézve az Alkotmánybíróság hatáskörét. A hatáskör vizsgálatánál nem az aktus elnevezése, hanem a benne foglalt rendelkezések jogi jellege az irányadó." (ABH 1993, 407., 408.) Az Alkotmánybíróság a jogszabályok és az állami irányítás egyéb jogi eszközeinek vizsgálata során az idézett végzésben foglaltaknak megfelelően alakította ki gyakorlatát (lásd pl.: 1006/B/1993. AB végzés, ABH 1996, 844.).

Az Alkotmánybíróság a fentiek alapján - mint előkérdést - azt vizsgálta, hogy az R. tekintetében van-e hatásköre érdemi eljárásra.

2. A Kvtv. 4. §-a - az alapfogalmak meghatározása során - megkülönbözteti az igénybevételi határértéket [4. § s) pont], a kibocsátási határértéket [4. § t) pont], és a szennyezettségi határértéket [4. § u) pont]. Az igénybevételi és a kibocsátási határértéktől eltérő célra szolgál a szennyezettségi határérték. Míg az előzőek a környezet vagy valamely elemének az igénybevételére, illetőleg terhelésére irányadóak (azt a szintet határozzák meg, amely "kizárja a környezetkárosítást"), addig a szennyezettségi határérték meglévő szennyezettségre vonatkozik (a határérték "meghaladása környezetkárosodást vagy egészségkárosodást idézhet elő").

A Kvtv. 87. § (2) bekezdése a védendő környezeti elem sajátosságaitól, illetve a szennyezés jellegétől függően lehetővé teszi többféle határérték (általános jellegű, területi, helyi, egyedi stb.) meghatározását [a Kvtv. 4. § s), t), u) pontjaiban meghatározott valamennyi határérték-típusra vonatkozóan].

Az R. helyi szennyezettségi határértéket állapít meg a Metallochemia üzem által okozott talajszennyezettségre. Az R. által meghatározott határérték kizárólag csak az adott területre jellemző szennyezettség alapján, az ott okozott kár felszámolását szolgálja. Az R. funkciója egyedi.

A 28/1994. (V.20.) AB határozat szerint: "az Alkotmány 18. §-ában megállapított, az egészséges környezethez való jog a Magyar Köztársaságnak azt a kötelezettségét is magában foglalja, hogy az állam a természetvédelem jogszabályokkal biztosított szintjét nem csökkentheti, kivéve, ha ez más alapjog vagy alkotmányos érték érvényesítéséhez elkerülhetetlen. A védelmi szint csökkentésének mértéke az elérni kívánt célhoz képest ekkor sem lehet aránytalan." (ABH 1994, 134.) Az Alkotmánybíróság ezt a követelményt a környezetvédelem terén is érvényesíti. [14/1998. (V. 8.) AB határozat, ABH 1998, 126., 130.]

A környezetvédelmi határértékek - a 28/1994. (V. 20.) AB határozatot is figyelembe véve - alkotmányossági vizsgálat tárgyai lehetnek, amennyiben a visszalépés valamihez képest történt. Így ha egy általánosan irányadó határértéket a jogalkotó akként változtat meg, hogy a korábbi helyzethez képest nagyobb fokú környezetszennyezést enged, vizsgálandó ennek oka. Más a helyzet azokban az esetekben - és ilyen a Metallochemia által okozott szennyezés miatt kibocsátott R. - ha a kármentesítéshez (a bekövetkezett súlyos környezetszennyezés hatásainak elhárításához) történik a határérték megállapítása. Ebben az esetben nem a visszalépés tilalmáról van szó, hanem arról, hogy az államnak egyenesen kötelezettsége a "visszalépés" végigvitele, azaz a szennyezettség leszorítása olyan szintre, amely a környezet- és egészségre ártalmasság alatt van.

A Kvtv. 89. § (3) bekezdése szerint a miniszter határértéket csak rendeleti formában határozhat meg. Ez mindenfajta határértékre irányadó, így önmagában az, hogy rendeleti formában került kiadásra egy határérték, még nem szükségképpen alapozza meg az Alkotmánybíróság hatáskörét az alkotmányossági vizsgálatra. Így a határértéket megállapító rendeletek kapcsán - az alkotmánybírósági hatáskör vizsgálatához - elengedhetetlen az adott rendelet funkciójának, jellegének a tisztázása. Az "ügy összes körülményei" (milyen típusú a határérték, milyen célból lett kibocsátva, milyen az alkalmazandósági köre, volt-e korábban erre irányadó határérték) alapján dönthető el az alkotmánybírósági hatáskör fennállta.

Az Alkotmánybíróság a hatáskörének vizsgálata eredményeként az R. tekintetében azt állapította meg, hogy az abban foglalt rendelkezések - a fent kifejtettek alapján - egyedi döntést tartalmaznak, így az R. alkotmányossági vizsgálatára nézve nem áll fenn az Alkotmánybíróság hatásköre. Az Alkotmánybíróság ezért az indítványt érdemi vizsgálat nélkül visszautasította.

Budapest, 2000. december 12.

Dr. Holló András s. k.,

előadó alkotmánybíró

Dr. Kiss László s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kukorelli István s. k.,

alkotmánybíró