469/B/1997. AB határozat
a szerencsejáték szervezéséről szóló - módosított - 1991. évi XXXIV. törvény 2. § (1) bekezdése valamint 3. § (1) és (2) bekezdése alkotmányellenességének vizsgálatáról
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére, továbbá mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség vizsgálatára irányuló indítvány alapján meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság a szerencsejáték szervezéséről szóló - az 1995. évi XLVIII. törvény 8. és 9. §-ával módosított - 1991. évi XXXIV. törvény 2. § (1) bekezdése valamint 3. § (1) és (2) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
Az Alkotmánybíróság a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványt visszautasítja.
INDOKOLÁS
I.
Az indítványozó a szerencsejáték szervezéséről szóló - az 1995. évi XLVIII. törvény (a továbbiakban: Gst.) 8. § és 9. §-ával módosított - 1991. évi XXXIV. törvény (a továbbiakban: Szjt.) 2. § (1) bekezdése és 3. § (1)-(2) bekezdései vizsgálatát kérte. A Gst. által módosított Szjt. egyes rendelkezései vizsgálata tárgyában született 494/B/1995. AB határozatában (ABH 1996. 515.) az Alkotmánybíróság az indítványt nem bírálta el. Az indítványozó lényegében három problémát vet fel.
- Kifejti, hogy a sorsolásos játékok szervezésére vonatkozó korábbi szabályok alapján - a Gst. általi módosításig - számtalan magánvállalkozás született amelyek "fizették az extra adókat az összes egyéb társaság által fizetett adókon kívül". A Gst. módosítása "a magánvállalkozásokat egy tollvonással megsemmisítette, újak kibontakozását pedig lehetetlenné tette". Véleménye, hogy a sorsolásos szerencsejátékok Gst. általi "visszaállamosítása", ellentétben áll a piacgazdaság alkotmányos tételével, illetve a gazdasági verseny szabadságával (Alkotmány 9. § (1)-(2) bekezdései), de nem egyeztethető össze az állam kizárólagos gazdasági tevékenységére vonatkozó alkotmányi rendelkezéssel sem (Alkotmány 10. § (2) bekezdése).
- Az indítványozó - másrészt - a jogállamisággal (Alkotmány 2. § (1) bekezdése) ellentétesnek tartja a pénzügyminiszternek a tulajdonosi jogok gyakorlásra vonatkozó jogosítványait. Ugyanis a szerencsejátékok körébe tartozó tevékenységek gyakorlásának koncesszióba adása kapcsán - véli az indítványozó - a vállalkozót semmi sem védi meg a "hatósági önkénytől".
- Harmadrészt szabályozásbeli mulasztást vél felfedezni abban, hogy az Alkotmány szerinti - az állam kizárólagos tulajdonáról, valamint kizárólagos gazdasági tevékenységéről szóló - törvény a mai napig nem született meg (Alkotmány 10. § (2) bekezdése). Véleménye, hogy e tárgykört kétharmados többséggel elfogadott törvénnyel kellene rendezni.
II.
1. Az Szjt. 2. § (1) bekezdése meghatározza, hogy a szerencsejátékok szervezése körében mi az, ami liberalizált tevékenységnek minősül, a 3. § (1) bekezdés pedig arról szól, hogy a nem liberalizált szerencsejátékok szervezését ki végezheti.
Az Szjt.-nek az ügy szempontjából irányadó korábbi szabályai szerint a sorsolásos játék szervezése - a lottó és a bingó játék kivételével - liberalizált tevékenység volt, valamint ilyennek minősült a pénznyerő automaták működtetése [Szjt. korábbi 2. § (1) bekezdése].
A Gst. által történt módosítás a pénznyerő automaták üzemeltetését e tekintetben nem érintette, viszont a sorsolásos játékok szervezésére vonatkozóan e rendelkezés akként változott, hogy ebben a körben csak azok minősülnek liberalizált tevékenységnek, amelyekhez nem kell az Szerencsejáték Felügyelet engedélye [Szjt. hatályos 2. § (1) bekezdése].
A liberalizált sorsolásos játékok köre ezáltal valóban szűkült (mivel a Szerencsejáték Felügyelet engedélyére csak akkor nincs szükség, ha sorsolásos játékot nem folyamatosan szervezik, továbbá ha a sorsjegyet kizárólag a sorsolás helyszínén jelenlévők között árusítják és a kibocsátott sorsjegyek száma az 1000 db-ot vagy összes értéke az 50 000 Ft-ot nem haladja meg. További feltétel még, hogy a nyeremények fogyasztói áron számított összértéke vagy a kisorsolásra kerülő pénzösszeg a kibocsátott sorsjegyek összes értékének 80%-át meghaladja (Szjt. 16. §-a).
Az Szjt.-nek a Gst. általi módosítása - továbbá - úgy rendelkezik, hogy a nem liberalizált szerencsejátékok szervezését
a) az állam többségi részesedésével működő gazdálkodó szervezet, illetve központi költségvetési szerv végezheti, vagy
b) e tevékenység gyakorlásának jogát az állam koncessziós szerződésben időlegesen másnak átengedheti [3. § (1) bekezdés].
Az államot a fentiek tekintetében a pénzügyminiszter képviseli [3. § (2) bekezdés].
2. Az Alkotmány irányadó rendelkezései a következőek:
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
9. § (1) Magyarország gazdasága olyan piacgazdaság, amelyben a köztulajdon és a magántulajdon egyenjogú és egyenlő védelemben részesül.
(2) A Magyar Köztársaság elismeri és támogatja a vállalkozás jogát és a gazdasági verseny szabadságát.
10. § (2) Az állam kizárólagos tulajdonának, valamint kizárólagos gazdasági tevékenységének körét törvény határozza meg.
13. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot.
(2) Tulajdont kisajátítani csak kivételesen és közérdekből, törvényben szabályozott esetekben és módon, teljes, feltétlen és azonnali kártalanítás mellett lehet.
III.
Az indítvány megalapozatlan.
1. Az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata szerint a versenyszféra körében a tulajdonosként megjelenő állam ugyanolyan résztvevője a gazdasági életnek mint bárki más, ezért alkotmányellenes, ha az állam közhatalmi eszközökkel önmaga számára előnyösebb feltételeket teremt, mint a gazdasági élet többi résztvevője számára [50/1991. (X. 3.) AB hat. ABH 1991. 254-255., 59/1992. (XI. 6.) AB hat. ABH 1992. 271-273.].
Ugyanakkor - az Alkotmány 9. § (1)-(2) bekezdései, illetve 10. § (2) bekezdése alapján - alkotmányértelmezési kérdés, hogy az állami monopoltevékenység - így a szerencsejátékok szervezése - része-e a versenyszférának? Ezt az alkotmányértelmezést az Alkotmánybíróság az 1814/B/1991. AB határozatában - az Szjt. más rendelkezésének vizsgálata kapcsán - már elvégezte. Az Alkotmánybíróság e határozatban kifejtette hogy, az állami monopólium körébe vont tevékenység nem része a piaci szférának. A monopólium alapításának ugyanis éppen az a lényege, hogy valamely tevékenységi kört az állam kizárólag önmaga számára tart fenn, ami eleve kizárja a gazdasági versenyt. Az már valójában részletkérdés, hogy az állam miként gyakorolja monopoljogát: kizárólag állami tulajdonban álló szervezetek útján, avagy belátása szerint más szervek részére történő koncesszióba adás útján, amikor is az állam tetszése szerint állapítja meg a koncesszióba adás feltételeit. (ABH 1994. 514-515.)
A fentiekből következően az Alkotmánybíróság a következőkre mutatott rá:
"a) Az állam az Alkotmány 10. §-ának (2) bekezdése alapján viszonylag széles körű döntési szabadsággal rendelkezik a tekintetben, hogy mit nyilvánít az állam kizárólagos gazdasági tevékenysége körébe tartozónak. Egy-egy konkrét tevékenységi kör megítélése tekintetében a hozott döntés elbírálása nem alkotmányjogi probléma, csupán akkor válik azzá, ha a monopoltevékenység a maga összességében már veszélyezteti az Alkotmány 9. §-ának (1) bekezdésében deklarált piacgazdaságot.
b) Hasonlóan széles körű az állam döntési szabadsága, hogy a monopoltevékenység köréből mit tart fenn önmaga számára, illetőleg mit és milyen feltételekkel enged át másoknak.(...)
c) Diszkrecionális joga van az államnak a tekintetben: A monopoljogot milyen feltételekkel gyakorolja, illetőleg milyen feltételek mellett engedi át. A monopoltevékenység nem lévén része a versenyszférának, sem az nem alkotmányellenes, ha a monopoljog gyakorlásának egyes részletszabályai eltérnek a versenyszféra szabályaitól, sem pedig az, ha bizonyos tevékenységi fajtákra nézve mások a koncessziós pályázat (és szerződés) feltételei, mint más tevékenységi fajtákra. (...) Önmagában véve az semmiképpen sem alkotmányellenes, ha a kizárólagos állami részesedésű gazdálkodó szervezetek számára fenntartott tevékenységfajták gyakorlásának jogszabályi feltételei eltérnek a koncesszióba adott tevékenységi fajták szabályaitól: a koncesszió jogosultja vagy az engedélyes ugyanis nem versenytársa az államnak." (ABH 1994. 515-516.)
Az államnak - a fenti határozatban kifejtett - döntési szabadsága körébe tartozik, hogy a szerencsejátékok körében meghatározza: mely tevékenységek minősülnek liberalizált tevékenységnek, és melyek nem. Ehhez képest az állam, a szerencsejátékok szervezése, mint állami monopólium körében szabadon eldöntheti, hogy liberalizálja az adott tevékenységet - azaz nagyobb teret enged a magánvállalkozásoknak - és ehhez igazítja a vonatkozó adójogszabályokat (ez volt a tárgya a fentebb idézett 1814/B/1991. AB határozatnak), vagy azokat, illetve azok egy részét, kizárólagos gazdasági tevékenysége körébe vonja. Erre alkotmányos felhatalmazása van az Alkotmány 10. § (2) bekezdése alapján.
Kétségtelen, hogy az állam kizárólagos gazdasági tevékenysége körének folyamatos bővítése - ha az meghatározott rendszerességgel történik - elérhet egy olyan határt, amely már összességében hatással van a gazdasági verseny szabadságára, a vállalkozás jogára, illetve nem egyeztethető össze a piacgazdasággal. Az Szjt.-nek a Gst. általi módosítása nem hoz létre új típusú monopóliumot. A szabályozás a szerencsejáték szervezése, mint már meglévő állami monopoltevékenység keretei között marad, ezért a fönti értelembe vett elvi határ túllépése (és így az Alkotmány 9. § (1) bekezdésébe foglalt piacgazdaság, továbbá a 9. § (2) bekezdésének sérelme) nem merül fel. Az Alkotmánybíróságnak így azt kellett vizsgálnia, hogy az állami monopoltevékenység körén belül a különböző tevékenységek gyakorlására vonatkozó változtatás - ha az korábban teret engedett bizonyos keretek között a magánvállalkozásoknak, majd ehhez képest az állam az adott tevékenység gyakorlásának lehetőségeit szigorítja, illetve megszünteti - nem okoz-e az Alkotmány 13. §-ába ütköző tulajdoni sérelmet. Az állam, az állami monopólium létesítésére irányuló intézkedéseit is csak a közjogi tulajdonkorlátozás alkotmányos keretei között teheti meg.
2. A koncesszióról szóló 1991. évi XVI. törvény (a továbbiakban: Kontv.) 1. § (1) bekezdés i) pontja szerint a szerencsejátékok szervezésére és működtetésére irányuló tevékenység koncesszió-köteles tevékenység. A szerencsejátékok körében az állam nem egy vagyontárgy hasznosítására ad koncessziót, hanem egy tevékenység gyakorlására.
A Kontv. 1. § (2) bekezdése meghatározza a liberalizált tevékenység fogalmát. Ennek értelmében az ágazati törvények koncesszió-köteles tevékenységi körök, mint gyűjtőfogalmak keretein belül egyes tevékenységtípusok folytatását koncessziós pályázat kiírása, illetőleg koncessziós szerződés megkötése nélkül is lehetővé tehetik (liberalizált tevékenységek). A liberalizált tevékenység esetén az állam engedélye szükséges az adott tevékenység végzéséhez.
A Kontv. és az Szjt. összevetése alapján megállapítható, hogy az állam kizárólagos gazdasági tevékenysége körében a tevékenység gyakorlására vonatkozóan három "fokozat" létezik.
A "legerősebb" amikor az adott tevékenység végzésére kizárólag 100%-ban állami tulajdonban lévő gazdálkodó szervezet, vagy központi költségvetési szerv jogosult [ilyennek minősíti az Szjt. 3. § (3) bekezdése a számsorsjáték szervezését (e minősítést a számsorsjáték tekintetében csupán pontosította az ezt módosító 1997. évi XCIX törvény)].
A második, ennél enyhébb megoldás, amikor az adott tevékenység gyakorlásának a jogát az állam koncessziós szerződés útján átengedheti (ilyen a számsorsjáték kivételével az egyéb sorsolásos játékok szervezése).
Végül a harmadik változat, amikor az állam az adott tevékenység gyakorlását (bár az a Kontv. szerint koncesszió köteles) liberalizálja, azaz koncessziós szerződés nélkül is lehetővé teszi (ilyennek minősült korábban a lottó és a bingó játék kivételével valamennyi sorolásos játék szervezése, a jelenleg hatályos szabályok szerint csak azok a sorsolásos játékok, amelyekhez nem kell az Szerencsejáték Felügyelet engedélye).
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint mind a koncessziós pályázat megnyerése, mind a liberalizált szerencsejáték szervezésére vonatkozó engedély alapján az érintettnek az adott tevékenység végzésére vonatkozó vagyoni jogi jogosultsága keletkezik.
A 17/1992. (III. 30.) AB határozatban az Alkotmánybíróság elvi éllel mutatott rá arra, hogy "az Alkotmány 13. §-ának (1) bekezdése nemcsak a tulajdonjog, hanem az azzal összefüggő minden vagyoni jog biztosítására vonatkozik. Az Alkotmány 9. § (1) bekezdése ezért a tulajdonvédelem körében az egyéb vagyoni jogok védelmét is biztosítja. Az Alkotmánybíróság az Alkotmány tulajdonvédelemmel kapcsolatos rendelkezéseit olyan alapjognak tekinti, amelyet mind az Alkotmánybíróság, mind a bíróságok az egyéb dologi jellegű vagyoni jogok védelmére is alkalmazhatnak". (ABH 1992. 108.)
A jelen ügy kapcsán a tulajdonvédelem szempontjából azt is figyelembe kell venni, hogy (a koncessziós szerződés alapján) a koncessziós szerződés aláírói az Szjt 6. §-ában meghatározott speciális gazdasági társaságot kötelesek létrehozni, továbbá azt, hogy a liberalizált tevékenységekre vonatkozóan az engedély alapján a vállalkozó a tevékenység végzésére szintén létrehoz gazdasági társaságot, beruház, a tevékenysége gyakorlásához részben csak e célra felhasználható vagyontárgyakat szerez.
Maga az Szjt. 2. § (3) bekezdése is feltételezi, a szükséges személyi, tárgyi és gazdasági feltételek meglétét.
Az Alkotmánybíróság a 64/1993. (XII. 22.) AB határozatában kifejtette, hogy "az alapjogként védett tulajdon tartalmát a mindenkori (alkotmányos) közjogi és magánjogi korlátokkal együtt kell érteni. Az alkotmányos tulajdonvédelem terjedelme mindig konkrét; függ a tulajdon alanyától, tárgyától és funkciójától, illetve a korlátozás módjától is. A másik oldalról nézve: ugyanezen szempontoktól függően az adott fajta közhatalmi beavatkozás alkotmányos lehetősége a tulajdonjogba más és más.
Az Alkotmány a tulajdonjogot mint az egyéni cselekvési autonómia hagyományos anyagi alapját részesíti alapjogi védelemben. Az alkotmányos védelemnek úgy kell követnie a tulajdon társadalmi szerepének változását, hogy közben ugyanezt a védelmi feladatot elláthassa. Amikor tehát az egyéni autonómia védelméről van szó, az alapjogi tulajdonvédelem kiterjed a tulajdon egykori ilyen szerepét átvevő vagyoni jogokra, illetve közjogi alapú jogosítványokra is. A másik oldalról viszont, a tulajdon szociális kötöttségei a tulajdonosi autonómia messzemenő korlátozását alkotmányosan lehetővé teszik. Az alkotmányos védelem módját meghatározza a tulajdonnak az a - más alapjogoknál fel nem lelhető - sajátossága, hogy alkotmányosan védett szerepét tekintve általában helyettesíthető. Az alkotmányos védelem tárgya elsősorban a tulajdoni tárgy, azaz a tulajdon állaga. Maga az Alkotmány teszi azonban lehetővé közérdekből a kisajátítást, jelezve ezzel, hogy a tulajdon alkotmányos garanciájának határa a tulajdon értékének biztosítása." (ABH 1993. 380.)
E határozat szerint "a tulajdonhoz való alapvető jog védelmében a minőségi határvonal ma már nem a tulajdon "korlátozása" és polgári jogi értelemben vett "elvonása" között húzódik. Az alkotmányossági kérdés az lett, hogy milyen esetekben kell a tulajdonosnak a közhatalmi korlátozást minden ellenszolgáltatás nélkül eltűrnie, illetve mikor tarthat igényt kártalanításra tulajdonosi jogai korlátozásáért. A jogszabályi korlátozások sokasodására adott válaszként kitágul a "klasszikus kisajátítás" fogalma... " (ABH 1993. 381.)
Az idézett megállapításokból következően tulajdoni, illetve tulajdonvédelmi kérdéseket vethet fel:
- ha a korábban liberalizált tevékenység a jogszabályváltozás következtében a későbbiekben csak koncessziós szerződés útján gyakorolható,
- illetve amikor az állam a liberalizált, vagy koncessziós szerződéssel átengedett tevékenység gyakorlására a futamidő alatt csak 100%-os állami tulajdonú gazdálkodó szervezetnek biztosít jogosultságot.
A Gst. 8. §-a által módosított Szjt. 2. § (1) bekezdése a sorsolásos játékok tekintetében a liberalizált tevékenységek körét szűkítette. Önmagában ez a tény nem feltétlenül érinti a tulajdonkorlátozás alkotmányossági kérdését, hiszen adott annak a lehetősége, hogy a korábban liberalizált tevékenységet végző vállalkozó - meglévő vagyontárgyaival - a tevékenységet koncessziós szerződés útján tovább folytassa. Abban az esetben viszont, ha a vállalkozó - a jogszabályi változást követően - a tevékenység gyakorlásából kiszorul (korábbi vállalkozását nem viheti koncessziós szerződés útján tovább) alappal merül fel: a tevékenység gyakorlására korábban jogot szerzett vállalkozónak ezt a közhatalmi beavatkozást minden ellenszolgáltatás nélkül tűrnie kell-e, vagy az állam részéről ellentételezésre jogosult.
Ugyanez a kérdés a fokozat más szintjei közötti visszalépés esetén is, tehát akkor, amikor a koncessziós szerződés útján átengedett tevékenység gyakorlásának lehetőségét az állam e keretek között megszünteti, és annak végzését csak 100%-os állami tulajdonban lévő gazdálkodó szervnek teszi lehetővé. (A sorsolásos játékok körében ilyen jellegű problémát sem a Gst. általi, sem az 1997. évi XCIX törvény szerinti módosítás nem okoz. A számsorsjáték szervezése az Szjt. korábbi rendelkezése szerint is a "legerősebb" fokozatba tartozott. Az 1997. évi XCIX törvény e vonatkozásban csupán pontosított: a "kizárólagos állami tulajdonban lévő gazdálkodó szervezet" szövegrészt "100%-os állami tulajdonban lévő gazdálkodó szervezet" szövegre változtatta. Az 1997. évi XCIX. törvény általi módosítás érdemben - a vázolt probléma szerint - nem a sorsolásos játékok körét, hanem a fogadás szervezését érintette. Indítvány hiányában az Alkotmánybíróság ezt nem vizsgálta.)
A fentebb már idézett 64/1993. (XII. 22.) AB határozat megállapításai szerint: "A közérdek és a tulajdonkorlátozás arányossága vizsgálatánál viszont az Alkotmánybíróság általában is meghatározhatja azokat az ismérveket, amelyek a beavatkozás alkotmányosságát eldöntik. Ezzel ellensúlyozhatja azt a kényszerű veszteséget, amelyet a jogbiztonság közérdek "szükségességének" korlátozott felülvizsgálata miatt szenved. Aránytalannak tekinti például az Alkotmánybíróság a tulajdonkorlátozást, ha annak időtartama nem kiszámítható. [Lásd a 24/1992. (IV. 21.) AB határozatot is.] Más esetekben a tulajdonkorlátozás arányosságához szükséges lehet a kártalanítás. Az Alkotmány a 13. § (2) bekezdés szerinti kisajátításhoz azonnali, feltétlen és teljes kártalanítást követel meg. Az Alkotmánybíróság azonban megállapíthatja a tulajdonkorlátozás más eseteiben is, hogy az arányosság csak adott kártalanítás mellett áll fenn." (ABH 1993. 382.)
Az Alkotmánybíróság a jelen üggyel kapcsolatban rámutat: amikor az állam a fent említett fokozatokban - megfelelő garanciák hiányában - visszalép, megfelelő ellentételezést köteles nyújtani azon vállalkozók részére akik végképp kiszorultak a korábbi tevékenységük gyakorlásából. Az Alkotmány 13. § (2) bekezdése szerinti kártalanításra vonatkozó állami kötelezettség nemcsak a vagyoni értékű jog visszavonása tekintetében áll fenn, hanem azon vagyontárgyakra nézve is, amelyek korábban szükséges beruházásnak minősültek, és amelyet a vállalkozó később hasznosítani, vagy megfelelő értéken értékesíteni nem tud. Az Alkotmányból fakadó garanciák a következőek:
a) Abban az esetben, ha az állam jogszabályváltoztatás útján azonnali hatállyal, a meglévő engedélyekre és vállalkozásokra is kiterjedően szűkíti a korábban liberalizált tevékenységek körét, illetve ugyan így: azonnal rendeli el, hogy az adott tevékenységet csak 100%-os állami tulajdonban lévő gazdálkodó szervezet, vagy költségvetési szerv gyakorolhat, a korábbi engedély jogosultja, illetve a korábban koncessziós szerződés alapján a tevékenységre jogosult vállalkozók az Alkotmány 13. § (2) bekezdése szerint kártalanításra jogosultak.
b) Ha a visszalépést tartalmazó jogszabályváltozás a meglévő vállalkozásokra csak valamely jövőbeni időponttól hat ki, akkor az Alkotmánybíróságnak a következőeket kell figyelembe venni:
- határozatlan időre szóló engedélyek esetén hagyott-e az állam - az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglalt jogállamiságból eredő - megfelelő felkészülési időt a jogszabály alkalmazására [7/1992. (I. 30.) AB hat. ABH 1992. 45, 47, 28/1992. (IV. 30.) AB hat. ABH 1992. 155, 158 stb.],
- ha az adott tevékenység gyakorlása valamely jövőbeni időponttól úgy válik véglegesen lehetetlenné, hogy a korábbi engedély illetve szerződés alapján a tevékenységet még meghatározott ideig folyatható lenne (tehát határozott időre szól), az az alkotmányossági kérdés, hogy az állam az Alkotmány 13. § (2) bekezdése szerint juttat-e megfelelő ellentételezést (kártalanítást) [64/1993. (XII. 22.) AB határozat 373. 380-381.],
c) Ha koncessziós szerződés tartalmi feltételeinek jogszabályi változtatása útján kívánja az állam az adott célt elérni, akkor - az Alkotmány 9. § (1) bekezdésében deklarált piacgazdasággal összefüggésben védett szerződési szabadság alapján -az vizsgálandó, hogy a körülményekben bekövetkezett-e olyan lényeges változás amely indokolhatja szerződés tartalmának jogszabályi megváltoztatását [32/1991. (VI. 6.) AB hat. ABH 1991. 146, 153-154].
A fent részletezett alkotmányos követelményeket a jelen ügyre vonatkoztatva, a következők állapíthatóak meg:
A sorsolásos játékokkal kapcsolatos tevékenységet nem azonnal vonta vissza az állam az érintett vállalkozóktól. A Gst. 27. § (2) bekezdése szerint "E törvény hatálybalépése előtt engedélyezett szerencsejátékok az engedélyben meghatározott feltételekkel és határidőig szervezhetők. A határozatlan időre szóló engedélyek 1996. december 31-ig érvényesek."
[A törvény rendelkezik arra az esetre is, ha az adott vállalkozás még nem kezdte meg tevékenységét, csupán az engedélyezési kérelmet nyújtották be. Ilyenkor a befizetett igazgatási-szolgáltatási díjat vissza kell fizetni (Gst. 27. § (1) bekezdés)].
- A fentiek szerint a már kiadott, határozott időre szóló engedélyeket a Gst. általi módosítás nem érintette, a vállalkozók az engedélyben meghatározott időpontig tevékenységüket tovább gyakorolhatták. Az Alkotmány 13. §-a alapján tulajdoni sérelem e tekintetben nem merül fel.
- A határozatlan időre szóló engedélyek esetében azonban a Gst. általi módosítás kihatott a már meglévő a sorsolásos játékok szervezését - mint liberalizált tevékenységet - végző vállalkozásokra. A Gst. 1995. június 15-én került kihirdetésre, a szerencsejátékokra irányadó módosító rendelkezések pedig a Gst. 159. § (1) bekezdése szerint, a kihirdetést követő 15. napon léptek hatályba. A határozatlan időre szóló engedélyekre vonatkozóan a törvényalkotó ezáltal másfél éves (1995. július 1-től - 1996. december 31-ig terjedő) felkészülési időt biztosított. Az Alkotmánybíróság megítélése szerint ez az idő "kellő időnek" minősül, ezáltal nem sérül az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből eredő jogbiztonság követelménye.
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint ez esetben alkotmánysértés azon az alapon sem állapítható meg, hogy a határozatlan időre szóló engedély jogosultjának a szabályozás nem helyez kilátásba megfelelő ellentételezést azért, hogy az engedélye - másfél év után - érvényét veszti. A határozatlan idejű engedély jogosultja tevékenységét abban a tudatban kezdi meg, hogy az engedély visszavonható. Liberalizált - koncessziós szerződés megkötése nélkül gyakorolható - tevékenységnek a későbbiekben koncessziós szerződéhez kötése esetén - ha a tevékenység végzésére vonatkozó engedély határozatlan idejű - nem hagyható figyelmen kívül az, hogy a Kontv. 1. § (1) bekezdése szerint e tevékenység koncesszió-köteles. A határozatlan időre szóló engedély alapján sorsolásos játék szervezésébe kezdett vállalkozó tehát tevékenységét eleve kockázattal kezdi meg. Ha az állam jogszabály útján a határozatlan idejű engedélyek esetén meghatározza azok lejártát és egyben visszalép, az Alkotmány 13. § szerinti tulajdoni sérelem csak akkor következik be, ha a közjogi beavatkozás súlya nincs arányban a vállalt kockázattal. Ez gyakorlatilag csak a meglévő vállalkozásokat azonnal sújtó vagy megfelelő felkészülési időt nem engedő intézkedések esetén következhet be. Jelen esetben alkotmánysértés e vonatkozásban sem állapítható meg.
A fentiekre tekintettel az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a - Gst. által módosított - Szjt. 2. § (1) bekezdése, és a 3. § (1) bekezdése nem sérti az indítványozó által felhívott alkotmányos rendelkezéseket, ezért a megsemmisítésre irányuló indítványt elutasította.
3. Az indítványozó szerint az Szjt. által a pénzügyminiszternek adott jogosítvány sérti a jogállamiságot.
Az Szjt. 3. § (1) és (2) bekezdése szerint az államot a pénzügyminiszter képviseli - többek között akkor is - ha a nem liberalizált szerencsejáték szervezésének jogát az állam koncessziós szerződésben másnak időlegesen átengedi. A pénzügyminiszternek biztosított képviseleti jog, a szerencsejáték körében őt megillető tulajdonosi jogok gyakorlása, illetve felügyeleti joga az állam e tevékenységre vonatkozó monopóliumából ered. Az 1814/B/1991. AB határozat fenti idézett megállapításai e problémára is irányadóak. Az államnak diszkrecionális joga van abban, hogy a monopoljogot milyen feltételekkel gyakorolja, illetve milyen feltételek mellett engedi át.
Az Alkotmánybíróság ennek kapcsán megjegyzi, hogy nem állapított meg alkotmánysértést a 156/B/1990. AB határozatában sem (ABH 1990. 217.), amikor a Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvénynek azt a rendelkezését vizsgálta, amely szerint az államot a polgári jogi jogviszonyokban a pénzügyminiszter képviseli (27. §).
Az indítványozói állítás szerint a pénzügyminiszter kizárólagos joga "hatósági önkényhez" vezet. Az Alkotmánybíróság ezzel összefüggésben utal arra, hogy a pénzügyminiszter az Szjt.-ben foglalt jogait csak a törvényi keretek között gyakorolhatja. Megállapítható az is, hogy az Szjt. nem ad korlátlan felhatalmazást a pénzügyminiszternek.
Az Szjt. alapján a pénzügyminiszternek a koncessziós szerződés megkötésére nyilvános pályázatot kell kiírnia [4. § (1) bekezdés]. Erre vonatkozóan a koncesszióról szóló 1991. évi XVI. törvény rendelkezései az irányadóak. A pénzügyminiszter csak a pályázat nyertesével kötheti meg a koncessziós szerződést, a koncessziós szerződés csak a törvény által meghatározott határozott időtartamra köthető [5. § (1)-(2) bek].
A törvény meghatározza továbbá, hogy a szerencsejátékok körében a koncessziós szerződésnek mit kell tartalmaznia, meghatározza a koncessziós díjat, rendelkezik arról is, hogy a koncessziós tevékenység végzésére milyen jellegű gazdasági társaságot kell alapítani.
Mindezek a szabályozás szintjén megfelelő garanciát nyújtanak a koncesszióköteles tevékenységet végző, vagy ilyen tevékenységet végezni kívánó vállalkozók számára, a normák tartalma megfelel a jogállamiságból következő kiszámíthatóság és előreláthatóság követelményének is.
Ezért az Alkotmánybíróság Szjt. 3. § (2) bekezdésével kapcsolatos indítványt is elutasította.
4. Az Alkotmánybíróság visszautasította azt a - tartalmában mulasztásos alkotmánysértés megállapítására irányuló - kérelmet, amely kifogásolta, hogy az Alkotmány 10. § (2) bekezdése szerinti törvény - az állam kizárólagos tulajdonáról, valamint a kizárólagos gazdasági tevékenységéről - a "mai napig nem született meg". Az indítványozó szerint e szabályozást kétharmados többséggel megalkotott törvénybe kell foglalni.
Az Alkotmány, ahol kétharmados szótöbbséggel elfogadott törvényi szabályozást kíván meg, azt külön megjelöli. Az Alkotmány 10. § (2) bekezdése ilyen rendelkezést nem tartalmaz, ezért ez az indítványozói felvetés minden alapot nélkülöz.
Azt a problémát pedig, hogy az állam kizárólagos tulajdonának, valamint kizárólagos gazdasági tevékenységének körét külön törvényben kell-e rendezni, az Alkotmánybíróság már eldöntötte. Az 1103/B/1990. AB határozat szerint: "Nem alkotmányellenes az sem, hogy az állam kizárólagos tulajdonának, valamint kizárólagos gazdasági tevékenységének körét nem egyetlen külön törvény állapítja meg.
Az Alkotmány 10. § (2) bekezdésének rendelkezése - "törvény határozza meg" - nem szükségképpen egyetlen, hanem valamennyi ilyen tartalmú törvényre utal." (ABH 1993. 542.)
Az alkotmánysértő mulasztás megállapítását kezdeményező indítvány a fentiekre tekintettel "ítélt dologra" irányul, ezért az Alkotmánybíróság azt visszautasította.
Budapest 1998. április 14.
Dr. Sólyom László s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Ádám Antal s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bagi István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Kilényi Géza s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lábady Tamás s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Németh János s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszky Ödön s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Vörös Imre s. k.,
alkotmánybíró