816/B/2002. AB határozat
jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára és mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványról
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára és mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény 71. § (2) bekezdése második mondatrésze alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére, illetőleg e rendelkezés tekintetében mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványt elutasítja.
2. Az Alkotmánybíróság a területfejlesztésről és a területrendezésről szóló 1996. évi XXI. törvény 6. § a) pontja alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
3. Az Alkotmánybíróság az Országos Területfejlesztési Koncepcióról szóló 97/2005. (XII. 25.) OGY határozat VI. Régiók fejlesztési irányai fejezet "Közép-Magyarország (Budapest, Pest megye) " szövegrésze alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
4. Az Alkotmánybíróság a régiórendszer törvényi kialakításának hiányára hivatkozó mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványt elutasítja.
Indokolás
I.
Az indítványozó az Alkotmánybíróságnál kezdeményezte a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 71. § (2) bekezdése második mondatrésze, a területfejlesztésről és a területrendezésről szóló 1996. évi XXI. törvény (a továbbiakban: Tft.) 6. § a) pontja, az Országos Területfejlesztési Koncepcióról szóló 35/1998. (III. 20.) OGY határozat (a továbbiakban: OGYh.) 5. 2. pontja alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését, továbbá mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítását a régiórendszer kialakításának hiánya és a megyei népszavazásnak az Ötv.) 71. § (2) bekezdésében való nem kielégítő szabályozása miatt.
Az indítvány szerint a Pest Megyei Önkormányzat Közgyűlése (a továbbiakban: Közgyűlés) elégedetlen (volt) az OGYh. 5. 2. pontjában a megye számára meghatározott regionális besorolással. A besorolás megváltoztatásáról,
Pest megye önálló régióvá alakításáról megyei népszavazást írtak ki, a Közgyűlés e határozatát azonban a Pest Megyei Bíróság megsemmisítette, amely ellen a Közgyűlés alkotmányjogi panaszt nyújtott be.
Az Alkotmánybíróság eljárása során megállapította, hogy a Közgyűlés visszavonta az alkotmányjogi panaszt, így az annak vizsgálatára irányuló eljárást az Alkotmánybíróság a 779/D/2002. AB végzéssel megszüntette. (ABH 2003, 1910-1911.)
Az Alkotmánybíróság eljárása során azt is megállapította, hogy az OGYh. -t hatályon kívül helyezte az Országos Területfejlesztési Koncepcióról szóló 97/2005. (XII. 25.) OGY határozat (a továbbiakban: OGYh. 2.), amelynek a VI. Régiók fejlesztési irányai fejezete tartalmazza Pest megye regionális besorolását az előzővel azonosan: "Közép-Magyarország (Budapest, Pest megye) ". Az indítvány vizsgálatát ezért az Alkotmánybíróság erre nézve végezte el.
Az indítványozó álláspontjának alátámasztására több törvény egyes rendelkezéseinek ellentmondásait is állította.
II.
1. Az Alkotmány indítvánnyal érintett rendelkezései:
"2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
(2) A Magyar Köztársaságban minden hatalom a népé, amely a népszuverenitást választott képviselői útján, valamint közvetlenül gyakorolja. "
"7. § (2) A jogalkotás rendjét törvény szabályozza, amelynek elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges. "
"8. § (2) A Magyar Köztársaságban az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja. "
"28/C. § (1) Országos népszavazást döntéshozatal vagy véleménynyilvánítás céljából lehet tartani, a népszavazás elrendelésére kötelezően vagy mérlegelés alapján kerül sor. "
"42. § A község, a város, a főváros és kerületei, valamint a megye választópolgárainak közösségét megilleti a helyi önkormányzás joga. A helyi önkormányzás a választópolgárok közösségét érintő helyi közügyek önálló, demokratikus intézése, a helyi közhatalomnak a lakosság érdekében való gyakorlása.
43. § (1) A helyi önkormányzatok alapjogai (44/A. §) egyenlőek. Az önkormányzatok kötelezettségei eltérőek lehetnek.
(2) A helyi önkormányzati jogokat és kötelezettségeket törvény határozza meg. Az önkormányzat hatáskörének jogszerű gyakorlása bírósági védelemben részesül, jogai védelmében az önkormányzat az Alkotmánybírósághoz fordulhat.
44. § (1) A választópolgárok a helyi önkormányzást az általuk választott képviselőtestület útján, illetőleg helyi népszavazással gyakorolják. "
2. Az Ötv. indítvánnyal érintett rendelkezései:
"71. § (2) A megyei önkormányzat közgyűlése saját feladatkörében rendeletet alkothat, a döntési hatáskörébe tartozó ügyekben megyei népszavazást rendelhet el. "
3. A Tft. indítvánnyal érintett rendelkezései:
"6. § Az Országgyűlés
a) az országos fejlesztési koncepcióhoz illesztve határozattal elfogadja az országos területfejlesztési koncepciót, ennek keretében megállapítja a területfejlesztési politikát meghatározó irányelveket, célokat, hosszú távú prioritásokat:
(...)
d) törvénnyel elfogadja az ország, a Budapesti Agglomeráció, a Balaton Kiemelt Üdülőkörzet területrendezési tervét, valamint a régiók területi lehatárolására és székhelyére vonatkozó szabályozást; "
4. Az OGYh. 2. indítvánnyal érintett rendelkezései: "VI. Régiók fejlesztési irányai
(...)
- Közép-Magyarország (Budapest, Pest megye)
A Közép-Magyarországi Régió stratégiai célja, hogy a minőség elvein nyugvó, élhető, az itt élők számára egészséges, lakó- és munkakörnyezetet biztosító, ugyanakkor a fenntarthatósági kritériumokat gazdasági, környezeti és társadalmi vonatkozásban egyaránt teljesítő, kreatív térség legyen. Nemzetközi vezető szerepe a Kárpát-medence fő szervező erejét jelenti. A tudásalapú emberi erőforrás- és gazdaságfejlesztés az üzleti szolgáltatásokra, a kutatás-fejlesztésre, a kulturális és szabadidő gazdaságra koncentrál.
(...) "
III.
Az indítvány nem megalapozott.
1. Az Alkotmánybíróság elsőként a megyei népszavazásnak az indítványozó szerint alkotmányellenes, illetve hiányos szabályozását vizsgálta. Az Ötv. 71. § (2) bekezdése szerint: "A megyei önkormányzat közgyűlése saját feladatkörében rendeletet alkothat, a döntési hatáskörébe tartozó ügyekben megyei népszavazást rendelhet el. " Az indítványozó azt állította, hogy e rendelkezés második mondatrésze ellentétes az Alkotmány 2. § (2) bekezdésében írt "népszuverenitás gyakorlási rendszerével", az Alkotmány 8. §-ához kapcsolódó alapjogi védelemmel, sérti az Alkotmány 43. § (1) bekezdésében foglalt alapjogi egyenlőséget, ellentétes az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés g) pontjába foglalt kezdeményezési joggal. Az indítvány ebben a részében a következők miatt nem megalapozott.
Az Alkotmány 42. §-a alapján a község, a város, a főváros és kerületei, valamint a megye választópolgárainak közösségét megilleti a helyi önkormányzás joga, a 44. § (1) bekezdés alapján a választópolgárok a helyi önkormányzást az általuk választott képviselő-testület útján (közvetett módon), illetőleg helyi népszavazással (közvetlen módon) gyakorolják.
A települési önkormányzat a feladat- és hatáskörébe tartozó helyi érdekű közügyekben jár el önállóan [Ötv. 1. § (1) bekezdés]. Megyei önkormányzat esetén a megyei közgyűlés ugyancsak a maga feladat- és hatáskörébe tartozó megyei közügyekben jár el önállóan. Ebből következik, hogy a helyi közhatalom önkormányzati gyakorlásával nem ellentétes az, hogy megyei népszavazás (akár ügydöntő, akár véleménynyilvánító) a megyei közgyűlés hatáskörébe tartozó ügyben tartható, ami következik az Alkotmány 42. §-ában és a 44. § (1) bekezdésében foglaltakból is. Az önkormányzati alapjogok egyenlőségének az elvéből eredően a települési önkormányzatok is a képviselő-testület hatáskörébe tartozó ügyben rendelhetnek el népszavazást [Ötv. 46. § (3) bekezdés], ez a rendelkezés vonatkozik a megyei önkormányzatra is. A megyei népszavazásra az Ötv. 71. § (2) bekezdésében foglaltakon túl az Ötv. IV. fejezetének a rendelkezései az irányadóak (Ötv. 76. §) . Az Ötv. 50. § (2) bekezdése pedig arra kötelezi a képviselő-testületet, hogy rendeletben szabályozza a helyi népszavazás és népi kezdeményezés további feltételeit, az eljárás rendjét.
Az indítvány egyértelműen azt sérelmezi, hogy a területfejlesztési régiók kialakításánál Pest megyét Budapesttel egy régióba sorolták. A megyének a területfejlesztési regionális besorolása, annak megváltoztatása azonban nem tartozik a Közgyűlés hatáskörébe, erről nem a Közgyűlés dönt, hanem az Országgyűlés. A megyei népszavazás, mint a megye választópolgárai által történő közvetlen hatalomgyakorlás a megyei közgyűlés hatáskörébe tartozó kérdésben írható ki. Következésképpen az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdésben a Közgyűlés nem írhat ki megyei népszavazást. Mindezekből következik, hogy nem megalapozott az Ötv. 71. § (2) bekezdésének második mondatrésze alkotmányellenességének megállapítására irányuló indítvány.
Az indítványozó azt is állította, hogy az Ötv. 71. § (2) bekezdés második mondatrésze ellentétes az Alkotmány 2. § (2) bekezdésében, a 7. § (2) bekezdésében, a 8. § (2) bekezdésében, a 44/C. §-ában foglalt rendelkezésekkel. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Ötv. 71. § (2) bekezdés második mondatrésze nem áll alkotmányjogilag értékelhető tartalmi összefüggésben az Alkotmány megjelölt rendelkezéseivel. Az alkotmányjogilag értékelhető érdemi összefüggés hiánya pedig az Alkotmánybíróság gyakorlatában az indítvány elutasítását eredményezi. [985/B/1991. AB határozat, ABH 1991, 652, 653-654.; 32/2000. (X. 20.) AB határozat, ABH 2000, 215, 220.; 19/2004. (V. 26.) AB határozat, ABH 2004, 321, 343. ] Az alkotmányjogilag értékelhető érdemi összefüggés hiányában az Alkotmánybíróság az indítványt ebben a részében elutasította.
Az indítványozó mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítását is kezdeményezte az Ötv. 71. § (2) bekezdése tekintetében. Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 49. § (1) bekezdése szerint, ha az Alkotmánybíróság hivatalból vagy bárki indítványára azt állapítja meg, hogy a jogalkotó szerv a jogszabályi felhatalmazásból származó jogalkotói feladatát elmulasztotta, és ezzel alkotmányellenességet idézett elő, a mulasztást elkövető szervet - határidő megjelölésével - felhívja feladatának teljesítésére. Az Abtv. hivatkozott szabálya és az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata alapján a jogi szabályozás hiányosságai miatt mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapításának csak akkor van helye, ha a jogi szabályozás hiánya miatt alkotmányellenes helyzet keletkezett, a jogalkotói mulasztásnak és az alkotmányellenes helyzetnek együttesen kell fennállnia. [35/2004. (X. 6.) AB határozat, ABH 2004, 504, 508. ] Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az Ötv. 71. § (2) bekezdése tekintetében mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség sem állapítható meg. Az indítvány alapján a megyei közgyűlés által kiírható megyei népszavazásnak ugyanis nem az ügydöntő, vagy a véleménynyilvánító szerepe az eldöntendő kérdés, hanem az, hogy a megyei közgyűlés egyáltalán kiírhat-e megyei népszavazást az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdésben. A megyei népszavazás a fent részletesen ismertetett szabályok alapján a megyei közgyűlés hatáskörébe tartozó ügyben akár ügydöntő, akár véleménynyilvánító lehet. Az ügydöntő megyei népszavazás, a megyei közgyűlésre kötelező, ha a megyei választópolgárok több mint a fele szavazott és a szavazóknak több mint a fele a megfogalmazott kérdésre azonos választ adott. [Ötv. 45. § (2) bekezdés] A véleménynyilvánító helyi népszavazás egyes kérdéseit az önkormányzati képviselő-testületek szabályozhatják. A mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség tehát nem állapítható meg az Ötv. 71. § (2) bekezdése tekintetében, ezért az indítványt ebben a részében az Alkotmánybíróság elutasította.
Rámutat viszont az Alkotmánybíróság arra, hogy a Közgyűlést megilleti a felterjesztési jog. A Közgyűlés az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés g) pontja, az Ötv. 101. § (1) bekezdése alapján az Országgyűléshez fordulhat és kezdeményezheti a megye területfejlesztési regionális besorolásának a megváltoztatását. A felterjesztési jog a Közgyűlés önálló jogköre, ezért nem állapítható meg az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés g) pontjának a sérelme sem.
2. Az indítványozó a Tft. 6. § a) pontja, az OGYh. 2. "Közép-Magyarország (Budapest, Pest megye) " szövegrésze alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését, továbbá "a régió-rendszer közjogilag megfelelő hazai kiépítése hiányában" mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítását kezdeményezte, amelyet - véleménye szerint - elsődlegesen az Alkotmányban, másodlagosan törvényben kellett volna szabályozni. Ezért tartotta alkotmányellenesnek a Tft. 6. § a) pontját és az országgyűlési határozat megjelölt részét.
a) Az Alkotmánybíróság kiemeli: az Alkotmány nem rendelkezik a területfejlesztésről és fogalmilag kizárt, hogy az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet állapítson meg az Alkotmány tekintetében.
A területfejlesztést és a területrendezést törvény, a Tft. szabályozza. Az Alkotmánybíróság a 41/2004. (XI 3.) AB határozatában a területfejlesztései kapcsolatban a következőket hangsúlyozta: "Az Alkotmány a területfejlesztésről nem rendelkezik, így az Országgyűlés nagy önállóságot élvez annak törvényi szabályozásában. A Kr. megalkotása idején és a jelenleg hatályos törvényi szabályozás is a területfejlesztést nem önkormányzati feladatként határozza meg, a Tft. csak részfeladatokat ad a helyi önkormányzatoknak a területfejlesztésben. Ezek pedig - az indítvánnyal ellentétben - nem érintik a helyi önkormányzatoknak az Alkotmány 44/A. §-ban megállapított alapjogait, alapvető hatáskörcsoportjait. " (ABH 2004, 535, 544.)
A jelen indítvány elbírálásakor sem rendelkezik az Alkotmány a területfejlesztésről, következésképpen a területfejlesztés és a területrendezés szabályozásában az Országgyűlés szabályozási jogköre széles. A Tft. 5. § e) pontja szerint a törvény alkalmazásában a régió: tervezési-statisztikai és fejlesztési célokat szolgáló egy vagy több megyére (a fővárosra) kiterjedő, az érintett megyék közigazgatási határával lehatárolt társadalmi, gazdasági vagy környezeti szempontból együtt kezelendő területfejlesztési egység.
A Tft. 6. § a) pontja szól az országos területfejlesztési koncepció határozattal történő elfogadásáról. Az Országgyűlés az országos területfejlesztési koncepcióban állapította meg a megyék (a főváros) regionális besorolását. Ennek alkotmányellenességét vélte az indítványozó, azt állítva, hogy e rendelkezés nem felel meg a normavilágosság követelményének, továbbá "nyilvánvalónak" tekintette, hogy a regionális besorolás érinti a helyi önkormányzatok autonómiáját és "alapjogaikban egyenlő státusát". A területfejlesztési régiók besorolása azonban világos, egyértelmű, a jogalkalmazók számára követhető szabályozás.
A területfejlesztési egységként működő régiók nem önkormányzati feladatokat látnak el, nem önkormányzati hatásköröket gyakorolnak, ezért a támadott rendelkezések nem sérthetik a helyi önkormányzatok önállóságát, autonómiáját, alapjogait. A régió területfejlesztési koncepciója és programja kidolgozását, és a Tft. -ben meghatározott további feladatokat külön szervezett területfejlesztési intézmények részeként a regionális fejlesztési tanácsok látják el.
b) A területfejlesztési régiók, mint területfejlesztési egységek követik a megyék közigazgatási határait, ebből azonban nem következik, hogy a régiók besorolása, lehatárolása bármilyen módon tartalmában érinti a helyi önkormányzatok autonómiáját, alapjogait. Az OGYh. 2. támadott szövegrésze az érintett helyi önkormányzatokra nézve kötelező rendelkezést nem tartalmaz, nem érinti a helyi önkormányzatok alapjogait, autonomiáját, ezért a Tft. 6. § a) pontjában az Országyűlésnek adott felhatalmazás alkotmányellenessége nem állapítható meg, az indítvány ebben a tekintetben is megalapozatlan.
Az indítványozó a regionális beosztásról országgyűlési határozat helyett törvényi szabályozást tartott szükségesnek. Rámutat az Alkotmánybíróság arra, hogy az indítvány benyújtását követően a Tft. és egyes kapcsolódó törvények módosításáról szóló 2004. évi LXXV. törvény által megállapított Tft. 6. § d) pontja szerint az Országgyűlés törvénnyel fogadja el a régiók lehatárolására és székhelyére vonatkozó szabályozást.
Az indítványozó a területszervezés átfogó, normatív szabályozásának szükségességét is érvként hozta fel. Az Alkotmánybíróság azonban hangsúlyozza: az alkotmányos szabályozás szempontjából más az állam területi tagozódása és más, ettől különböző lehet a területfejlesztés intézményrendszere, a megyék területfejlesztési regionális besorolása.
Az Alkotmány 41. §-a alapján a Magyar Köztársaság területe fővárosra, megyékre, városokra és községekre tagozódik. A Magyar Köztársaság fővárosa Budapest. (Alkotmány 74. §) Az Orv. 93. § (4) bekezdése szerint az Országgyűlés dönt az állam területi tagozódásáról. Az állam megyei területi-közigazgatási tagozódását is az Országgyűlés határozza meg. Hatályos jogunkban a Magyar Köztársaság megyei közigazgatási tagozódását, területét a Magyar Köztársaság megyéiről, a megyék nevéről és székhelyéről szóló 68/1990. (VIII. 14.) OGY határozat állapítja meg.
Az indítványozó mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítását is kezdeményezte. Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 49. § (1) bekezdése szerint ha az Alkotmánybíróság hivatalból, illetőleg bárki indítványára azt állapítja meg, hogy a jogalkotó szerv a jogszabályi felhatalmazásból származó jogalkotói feladatát elmulasztotta és ezzel alkotmányellenességet idézett elő, a mulasztást elkövető szervet - határidő megjelölésével - felhívja feladatának teljesítésére.
A Tft. hatályos 6. § d) pontjában az Országgyűlés a maga számára írta elő a régiók területi lehatárolására és székhelyére vonatkozó törvényi szabályozás megalkotását, ennek elmaradása azonban nem alapozza meg a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítását, a területfejlesztési régió országgyűlési határozattal történt lehatárolása alkotmányi rendelkezéssel nem ellentétes, ezért az Alkotmánybíróság az indítványt ebben a részében elutasította.
3. Az indítványozó azt is állította, hogy nincs összhang az Ötv. 2. § (2) és (3) bekezdése, 4. és 5. §-ai, a 46-49. §-ai, a 71. § (2) bekezdése, a 101. §-a között, valamint a Tft. 6. § a) pontja és a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény 46. § (1) bekezdése között.
Az Alkotmánybíróság a 35/1991. (VI. 20.) AB határozatában elvi éllel mutatott rá arra, hogy meghatározott életviszonyok, tényállások ellentétes - vagy az értelmezéstől függően ellentétes - törvényi rendezése önmagában nem jelent alkotmányellenességet. Az ilyen rendezés alkotmányellenessé csak akkor válik, ha az egyben az Alkotmány valamely rendelkezésének a sérelmével is együtt jár. (ABH 1991, 175, 176.)
Az indítvány alapján azonban alkotmányi rendelkezés sérelme nem állapítható meg, ezért az Alkotmánybíróság az indítványozó által vélt törvényi ellentmondásokat nem vizsgálta.
Budapest, 2007. szeptember 4.
Dr. Bihari Mihály s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Balogh Elemér s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kovács Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lenkovics Barnabás s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Paczolay Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bragyova András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lévay Miklós s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Trócsányi László s. k.,
alkotmánybíró